Uitspraak
20/1947 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 10 april 2020, 19/1054 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Hengelo (college)
Datum uitspraak: 16 januari 2024
PROCESVERLOOP
Met een besluit van 18 december 2018 heeft het college de aanvraag om bijstand van appellante van 19 november 2018 met toepassing van artikel 4:5 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) buiten behandeling gesteld. Appellante heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt, maar het college is met een besluit van 17 april 2019 (bestreden besluit) bij de buitenbehandelingstelling gebleven. Appellante heeft tegen dat besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het beroep ongegrond verklaard.
Namens appellante heeft mr. R. Kaya, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift en een nader stuk ingediend.
De Raad heeft in een brief van 27 januari 2023 (regiebrief) het college gewezen op een uitspraak van 13 december 2022 [1] en het college verzocht om zijn standpunt nader toe te lichten. In een brief van 22 februari 2023 heeft het college gereageerd op de regiebrief.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 18 juli 2023. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Kaya. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door J.P. Hageman.
OVERWEGINGEN
Samenvatting
In deze zaak gaat het om een buitenbehandelingstelling van de aanvraag om bijstand van appellante. Volgens het college heeft appellante de aanvraag niet aangevuld. Appellante heeft namelijk de gevraagde bankafschriften niet op tijd verstrekt. Appellante vindt de buitenbehandelingstelling disproportioneel, omdat zij de brief van 23 november 2018, waarbij het college haar heeft uitgenodigd voor een gesprek en waarbij het college haar gevraagd heeft stukken mee te nemen, niet heeft ontvangen. Bovendien heeft zij later wel alle bankafschriften overgelegd. De door appellante aangevoerde gronden slagen gedeeltelijk. Het college zal een nieuwe inhoudelijke beslissing moeten nemen.
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante ontving bijstand op grond van de Participatiewet naar de norm voor een alleenstaande ouder. Bij besluit van 22 augustus 2018 heeft het college de bijstand van appellante met ingang van 10 augustus 2018 ingetrokken omdat zij te lang in Turkije verbleven had. Tegen dit besluit heeft appellante geen bezwaar gemaakt.
1.2.
Vervolgens heeft appellante op 5 september 2018 een aanvraag om bijstand ingediend. Na een intakegesprek op 18 september 2018 heeft het college appellante bij brief van 19 september 2018 verzocht om voor 27 september 2018 nadere gegevens aan te leveren, waaronder bankafschriften van de rekening van haar minderjarige dochter (hierna: dochter) over de periode van 21 augustus tot 5 september 2018 en een betalingsbewijs van vliegtickets van de vakantie van appellante naar Turkije. Appellante heeft op 26 september 2018 een aantal gegevens ingeleverd, te weten een overzicht van de bankrekening van haar dochter, een kopie van haar zorgpolis en een e-ticket van de terugreis van haar vakantie. Het college heeft appellante bij brief van 27 september 2018 een hersteltermijn geboden tot 4 oktober 2018 om de nog ontbrekende stukken te verstrekken. Appellante heeft binnen de hersteltermijn geen gegevens meer ingeleverd. Het college heeft vervolgens de aanvraag om bijstand bij besluit van 8 oktober 2018 buiten behandeling gesteld. Tegen dit besluit heeft appellante geen bezwaar gemaakt.
1.3.
Appellante heeft op 19 november 2018 een tweede aanvraag om bijstand ingediend. Het dossier bevat een brief van 23 november 2018 waarin het college appellante uitnodigt voor een gesprek op 30 november 2018. Appellante is daarbij verzocht de gegevens op het overzicht (checklist), waaronder bankafschriften van haar rekening over de laatste drie maanden, mee te nemen alsook bankafschriften van de rekening van haar dochter over de periode van 21 augustus 2018 tot 5 september 2018, een schriftelijke verklaring hoe appellante haar reis naar en verblijf in Turkije heeft bekostigd, een betalingsbewijs van de vliegtickets en een polisblad van haar zorgverzekering. Appellante is niet op het gesprek verschenen en heeft geen gegevens ingeleverd.
1.4.
Het college heeft appellante bij brief van 5 december 2018 een hersteltermijn gegeven en appellante verzocht vóór 13 december 2018 de op de checklist vermelde stukken in te leveren en ook de andere onder 1.3 genoemde gegevens. Appellante heeft bij e-mailbericht van 13 december 2018 een deel van de gevraagde gegevens ingeleverd. Zij heeft onder meer bankafschriften van haar rekening over de laatste drie maanden ingeleverd, met uitzondering van pagina 4 van volgnummer 11.
1.5.
Het college heeft daarna de besluiten genomen die zijn genoemd onder procesverloop.
Uitspraak van de rechtbank
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat de aanvrager gehouden is de voor een goede beoordeling van de aanvraag vereiste gegevens over te leggen. De financiële situatie van appellante is een essentieel gegeven voor de beoordeling of appellante in bijstandbehoevende omstandigheden verkeert. In ieder geval heeft appellante de gevraagde bankafschriften niet (compleet) ingediend en niet valt in te zien dat de geboden hersteltermijn te kort was om over de gevraagde stukken te kunnen beschikken. Het college was bevoegd de aanvraag van appellante niet in behandeling te nemen en heeft in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik kunnen maken.
Het standpunt van appellante
3. Appellante is het met die uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat zij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het besluit om de aanvraag van appellante van 19 november 2018 buiten behandeling te stellen, in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.1.
De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.2.
Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen. Van een onvolledige of ongenoegzame aanvraag is onder andere sprake indien de aanvrager onvoldoende gegevens of bescheiden verstrekt om een goede beoordeling van de aanvraag mogelijk te maken. Het gaat daarbij om gegevens die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover de aanvrager redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
4.3.
Gelet op wat ter zitting is besproken, is de buitenbehandelingstelling van de aanvraag uitsluitend gebaseerd op het niet verstrekken van de onder 1.3 vermelde bankafschriften van de rekening van appellante. Tussen partijen is niet in geschil dat deze bankafschriften noodzakelijk waren voor de beoordeling van de aanvraag van appellante. Verder staat vast dat appellante deze bankafschriften niet binnen de bij brief van 5 december 2018 gestelde termijn heeft verstrekt.
4.4.1.
Appellante voert aan dat zij niet genoeg tijd heeft gehad voor het inleveren van de vele gevraagde stukken, omdat zij de brief van 23 november 2018 niet heeft ontvangen.
4.4.2.
De beroepsgrond treft geen doel. Vaststaat dat appellante de in 1.4 vermelde brief van 5 december 2018, heeft ontvangen. In die brief is haar op grond van artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb een hersteltermijn geboden om de aanvraag aan te vullen. Bij deze brief heeft het college appellante de gelegenheid gegeven de aanvraag aan te vullen door de daarin gevraagde gegevens, waaronder de gegevens van de checklist, vóór 13 december 2018 in te leveren. Dat deze termijn te kort was om alle gevraagde gegevens in te leveren, heeft appellante niet aannemelijk gemaakt. Zij heeft het college ook niet om uitstel voor het inleveren van gegevens gevraagd.
4.5.
Uit 4.3 en 4.4 volgt dat het college bevoegd was de aanvraag buiten behandeling te stellen.
4.6.
Appellante voert verder aan dat de buitenbehandelingstelling disproportioneel is. Daartoe stelt appellante dat zij alsnog de dag na het verstrijken van de termijn de bankafschriften van haar rekening bij het college heeft ingeleverd. De ontbrekende pagina van bankafschrift met volgnummer 11 heeft appellante nog tijdens de bezwaarprocedure, in het kader van een nieuwe aanvraag van 26 februari 2019, bij het college ingediend.
4.7.1.
Wat appellante aanvoert, komt hierop neer dat het college redelijkerwijs geen gebruik kon maken van zijn bevoegdheid de buitenbehandelingstelling van de aanvraag na bezwaar te handhaven, omdat het college inmiddels beschikte over alle gegevens die voor een beslissing op de aanvraag nodig waren.
4.7.2.
Het buiten behandeling stellen van een aanvraag berust op een discretionaire bevoegdheid. Het college zal daarbij een belangenafweging moeten maken. Op grond van het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel mogen de voor de aanvrager nadelige gevolgen van de buitenbehandelingstelling niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. In zijn uitspraak van 13 december 2022 [2] heeft de Raad overwogen dat een aanvrager – als die in bijstandbehoevende omstandigheden verkeert – een zwaarwegend belang heeft bij het alsnog in behandeling nemen van de aanvraag om bijstand. Bij een buitenbehandelingstelling van een bijstandsaanvraag zal de aanvrager namelijk een nieuwe aanvraag om bijstand moeten doen, wordt de bijstand in beginsel niet toegekend met terugwerkende kracht en zal bij toekenning van bijstand op de nieuwe aanvraag deze daarom in beginsel niet eerder ingaan dan op de datum van de melding voor die nieuwe aanvraag. Als op basis van de alsnog overgelegde gegevens komt vast te staan dat de aanvrager ook al recht op bijstand had met ingang van de datum van de aanvraag die buiten behandeling is gesteld, heeft de aanvrager dus een zwaarwegend belang bij het alsnog in behandeling nemen van die aanvraag. Immers de aanvrager kan over die periode geen bijstand meer krijgen, terwijl hij wel in bijstandbehoevende omstandigheden verkeerde. De Raad acht daarbij mede van betekenis dat de bijstand het karakter heeft van een laatste vangnet en dat bij een besluit tot buitenbehandelingstelling van een bijstandsaanvraag geen belangen van derden zijn betrokken. Dat betekent dat de bijstandverlenende instantie tegenover het zwaarwegende belang van de aanvrager een eigen belang bij handhaving van de buitenbehandelingstelling moet stellen om tot een evenwichtige belangenafweging te komen. De Raad wijst daarbij op de uitspraak van 11 oktober 2022, rechtsoverweging 4.4 en volgende. [3] In algemene zin kan daartegenover aan de zijde van de bijstandverlenende instantie bijvoorbeeld een belang bestaan om de buitenbehandelingstelling in bezwaar te handhaven, gezien de bestuurslast die gepaard kan gaan met het nemen van een inhoudelijke beslissing.
4.7.3.
De Raad heeft het college in de regiebrief gewezen op zijn uitspraak van 13 december 2022. Het college heeft in zijn brief van 22 februari 2023 uiteengezet dat de situatie van appellante niet vergelijkbaar is met die waarover de Raad in die uitspraak oordeelde. In het geval van appellante is het recht op bijstand namelijk niet vóór de beslissing op bezwaar vastgesteld, zoals in het geval dat leidde tot de genoemde uitspraak. Het college heeft gewezen op de onder 1.2 vermelde eerste bijstandsaanvraag van 5 september 2018, die ook buiten behandeling is gesteld omdat appellante de gevraagde gegevens niet had aangeleverd. Na de nu aan de orde zijnde buitenbehandelingstelling heeft appellante op 26 februari 2019 en op 3 januari 2020 nieuwe aanvragen om bijstand ingediend. Ook deze aanvragen heeft het college buiten behandeling gesteld, omdat appellante wederom niet alle gevraagde gegevens had aangeleverd. Appellante heeft tegen deze besluiten geen rechtsmiddel aangewend. Pas naar aanleiding van de aanvraag van 31 maart 2021 heeft het college, na een uitgebreid aanvraagonderzoek dat met name zag op de vraag hoe appellante in de periode voorafgaand aan de aanvraag in de kosten van levensonderhoud had voorzien, appellante met ingang van 31 maart 2021 weer bijstand toegekend. Het college kent groot gewicht toe aan de omstandigheid dat het recht op bijstand ook na verstrekking van de onder 1.3 vermelde bankafschriften niet zonder meer vaststaat. Het alsnog inhoudelijk beoordelen van de aanvraag van 19 november 2018 zal een aanzienlijke bestuurslast met zich brengen. Het college kent dan ook een zwaarder belang toe aan de handhaving van de buitenbehandelingstelling.
4.7.4.
Het college heeft met wat bij 4.7.3 staat geen blijk gegeven van een evenwichtige belangenafweging. Anders dan het college in de uitspraak van 13 december 2022 leest, heeft een aanvrager – die stelt in bijstandbehoevende omstandigheden te verkeren – een zwaarwegend belang bij het alsnog in behandeling nemen van de aanvraag om bijstand, ook als het recht op bijstand op dat moment niet vaststaat. De omstandigheid dat meerdere aanvragen van appellante voorafgaand aan en na afloop van aan de orde zijnde aanvraag buiten behandeling zijn gesteld, doet aan dit zwaarwegende belang niet af. Dat het college na het verstrekken van alle bankafschriften, alsnog verder onderzoek zal moeten doen naar het recht op bijstand van appellante, betekent anders dan het college stelt, niet dat hier sprake is van een aanzienlijke bestuurslast aan de kant van het college. Ook als appellante de bankafschriften tijdig zou hebben ingediend, had het college dit onderzoek moeten verrichten. Van een zwaarwegende bestuurslast is dan ook geen sprake.
4.7.5.
Hieruit volgt dat het college bij afweging van alle betrokken belangen in bezwaar de buitenbehandelingstelling van de aanvraag redelijkerwijs niet heeft kunnen handhaven.
Conclusie en gevolgen
4.8.
Uit 4.7.2 tot en met 4.7.5 volgt dat het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Raad zal het beroep gegrond verklaren en het besluit van 17 april 2019 wegens strijd met artikel 3:4 van Pro de Awb vernietigen. Aansluitend moet worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. De rechtsgevolgen van het bestreden besluit kunnen in dit geval niet in stand worden gelaten en de Raad beschikt over onvoldoende gegevens om zelf in de zaak te voorzien. Toepassing van een bestuurlijke lus is niet aangewezen, omdat het college de aanvraag nog niet inhoudelijk heeft beoordeeld. De Raad zal het college daarom opdracht geven een nieuwe inhoudelijke beslissing te nemen op het bezwaar van appellante tegen het besluit van 18 december 2018. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts beroep kan worden ingesteld bij de Raad.
5. Omdat appellante gelijk krijgt, krijgt zij een vergoeding voor de proceskosten die zij in beroep en hoger beroep heeft gemaakt voor verleende rechtsbijstand. De proceskosten worden begroot op € 1.750,- in beroep en € 1.750,- in hoger beroep (in elke fase twee punten, met een waarde per punt van € 875,-), in totaal € 3.500,-. Appellante krijgt ook het betaalde griffierecht terug.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 17 april 2019;
- draagt het college op een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat tegen dat besluit slechts beroep bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 3.500,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 131,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.T.H. Zimmerman als voorzitter en M.F. Wagner en M. ter Brugge als leden, in tegenwoordigheid van B. Beerens als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 januari 2024.
(getekend) J.T.H. Zimmerman
De griffier is verhinderd te ondertekenen
Bijlage: regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:4
1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 4:2
(…)
2. De aanvrager verschaft voorts de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
Artikel 4:5
1. Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
a. de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of
b. de aanvraag geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15, of
c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking,
mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
(…)
Artikel 7:11
1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
2. Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.