ECLI:NL:CRVB:2024:14

Uitspraak

22/1291 WIA, 22/2192 WIA, 22/2415 WIA

Datum uitspraak: 3 januari 2024

Centrale Raad van Beroep

Enkelvoudige kamer

Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 15 maart 2022, 21/265 en 21/326 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)

[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)

[werkgever] (werkgever)

PROCESVERLOOP

Met een besluit van 23 april 2020 heeft het Uwv aan betrokkene meegedeeld dat haar uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) met ingang van 8 april 2020 is gewijzigd en dat haar arbeidsongeschiktheid is verlaagd naar 79,13%.

Zowel betrokkene als de werkgever hebben bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Zij zijn van mening dat betrokkene niet alleen volledig maar ook duurzaam arbeidsongeschikt is.

Met een besluit van 8 december 2020 (bestreden besluit) heeft het Uwv de bezwaren

van betrokkene en de werkgever gegrond verklaard en de mate van arbeidsongeschiktheid met ingang van 8 april 2020 gewijzigd naar 100%. De beperkingen van betrokkene zijn niet duurzaam.

Zowel betrokkene als werkgever heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft de beroepen gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het Uwv opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de overwegingen in de aangevallen uitspraak.

Het Uwv heeft hoger beroep ingesteld.

Namens werkgever heeft mr. K. Gomes een verweerschrift ingediend.

Namens betrokkene heeft mr. L. van de Vrugt, advocaat, een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 november 2023. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door R.D. van den Heuvel. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Van der Vrugt. Namens werkgever is mr. Gomes verschenen.

OVERWEGINGEN

1.1.

Betrokkene is werkzaam geweest als billing officer voor 40 uur per week. Zij heeft zich op 27 november 2012 ziekgemeld met acute pijnklachten. Naar aanleiding van een aanvraag op grond van de Wet WIA heeft een arts van het Uwv vastgesteld dat betrokkene geen benutbare mogelijkheden heeft omdat zij in grote mate afhankelijk is voor de dagelijkse levensbehoeften. Bij besluit van 25 september 2014 heeft het Uwv aan betrokkene met ingang van 25 november 2014 een loongerelateerde WGA-uitkering toegekend naar een arbeidsongeschiktheid van 100%. Bij besluit van 20 december 2016 heeft het Uwv de loongerelateerde WGA-uitkering per 25 juli 2017 omgezet in een
WGA-loonaanvullingsuitkering.

1.2.

In het kader van een herbeoordeling heeft een arts van het Uwv betrokkene op 26 maart 2018 onderzocht. Deze arts heeft vastgesteld dat betrokkene belastbaar is met inachtneming van de in een Functionele Mogelijkhedenlijst (FML) van 26 maart 2018 neergelegde beperkingen. Een arbeidsdeskundige heeft met deze FML geen functies kunnen selecteren waardoor de mate van arbeidsongeschiktheid is vastgesteld op 100%. Bij besluit van 6 april 2018 heeft het Uwv meegedeeld dat de WIA-uitkering niet wijzigt.

1.3.

Op verzoek van de (voormalig) werkgever heeft het Uwv een herbeoordeling verricht van de arbeidsongeschiktheid van betrokkene. Naar aanleiding van dit verzoek is betrokkene op 17 februari 2020 onderzocht door een arts van het Uwv. Deze arts heeft na onderzoek en bestudering van de medische informatie geconcludeerd dat betrokkene niet voldoet aan de criteria voor geen benutbare mogelijkheden. Betrokkene is beperkt voor zware en langdurig fysieke taken, gezien de beperkte inspanningstolerantie. Op 17 februari 2020 heeft deze arts de beperkingen neergelegd in een FML. Een arbeidsdeskundige heeft vervolgens functies geselecteerd en op basis van de drie functies met de hoogste lonen de mate van arbeidsongeschiktheid berekend op 79,13%. Bij besluit van 23 april 2020 heeft het Uwv betrokkene meegedeeld dat zij vanaf 8 april 2020 meer arbeidsgeschikt is dan voorheen en dat de mate van arbeidsongeschiktheid is vastgesteld op 79,13%.

1.4.

Zowel betrokkene als de werkgever hebben bezwaar gemaakt tegen het besluit van
23 april 2020. Onder verwijzing naar het rapport van 2 oktober 2020 van M.T.M. Melis,

bedrijfsarts en niet-praktiserend verzekeringsarts, heeft betrokkene zich op het standpunt gesteld dat zij volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is en dat aan haar een IVA-uitkering moet worden toegekend. Bij besluit van 8 december 2020 (bestreden besluit) heeft het Uwv het bezwaar van betrokkene en de werkgever gegrond verklaard. De verzekeringsarts bezwaar het beroep heeft de door de primaire arts vastgestelde FML onderschreven. Op basis van de FML heeft de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep een aantal functies laten vervallen waardoor onvoldoende functies resteren. Betrokkene wordt per 8 april 2020 volledig, maar niet duurzaam arbeidsongeschikt geacht.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen van betrokkene en de werkgever tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het Uwv opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Daartoe heeft de rechtbank onder verwijzing naar beoordelingskader “Beoordeling van de duurzaamheid van arbeidsbeperkingen” overwogen dat arbeidsbeperkingen als duurzaam worden aangemerkt als verbetering van de belastbaarheid is uitgesloten of als verbetering niet of nauwelijks is te verwachten. De verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft onvoldoende gemotiveerd dat bij betrokkene sprake is van een meer dan geringe kans op verbetering van de belastbaarheid. De verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft in haar aanvullend rapport van 19 mei 2021 enkel gesteld dat behandeling van betrokkene haar medische situatie zal verbeteren, maar heeft daarbij niet gemotiveerd en inzichtelijk gemaakt welk mogelijk resultaat de behandeling voor betrokkene kan hebben. Met de enkele constatering dat van een in te zetten behandeling resultaat mag worden verwacht heeft de verzekeringsarts bezwaar en beroep onvoldoende onderbouwd hoe en waarom verbeteringen zijn te verwachten van de voorgestelde behandeltrajecten. Ook is geen sprake van een op de individuele situatie van betrokkene toegespitste benadering. Verder heeft de verzekeringsarts bezwaar en beroep in deze zaak niet beoordeeld in hoeverre verbetering van de belastbaarheid na het eerste jaar wordt verwacht. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 25 juli 2014^[1]heeft de rechtbank overwogen dat in de situatie van betrokkene sprake is van een bijzonder geval omdat bij haar sprake is van substantiële, aanzienlijke en blijvende arbeidsbeperkingen. De verzekeringsarts bezwaar en beroep had een tweede FML moeten opstellen met de duurzame beperkingen op grond waarvan de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep onderzoek had moeten doen naar de arbeidsmogelijkheden en het daaraan te ontlenen verdienvermogen.

3.1.

Het Uwv heeft in hoger beroep aangevoerd dat met de rapporten van de verzekeringsarts bezwaar en beroep een voldoende motivering is gegeven waarom de arbeidsongeschiktheid niet duurzaam is. De verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft vermeld dat bij de afwezigheid van een specifieke medische aandoening er ook geen specifieke medische behandeling is die kan leiden tot een herstel van afwijkingen. Wel zijn er mogelijkheden om te leren omgaan met de subjectief ervaren klachten en beperkingen zoals een behandeling in een revalidatiekliniek, dan wel op de poli voor somatisch onverklaarde lichamelijke klachten (SOLK). Van een dergelijke behandeling kan verbetering van de beperkingen verwacht worden. De spierkracht kan verbeteren, waardoor bijvoorbeeld in tillen en dragen eveneens meer mogelijk is. Dat de klachten al zo lang bestaan betekent niet dat op voorhand kan worden gesteld dat er bij betrokkene geen kans meer op verbetering is. De verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft erop gewezen dat betrokkene heeft afgezien van behandeling of begeleiding die inzicht kan geven in beleving en gedrag terwijl bij betrokkene geen medische aandoening naar voren is gekomen die aan een dergelijke behandeling in de weg zou staan. De duur van het bestaan van klachten waarbij geen behandeling is gevolgd, sluit niet uit dat een adequate behandeling verbetering zal geven. Met deze motivering is een op de persoon van betrokkene toegespitste motivering gegeven waarom op de datum in geding niet gesteld kan worden dat de arbeidsongeschiktheid duurzaam is. Ten onrechte heeft de rechtbank geoordeeld dat een tweede FML opgesteld had moeten worden met alleen de duurzame arbeidsbeperkingen. In de situatie van betrokkene is geen sprake van een bijzonder geval als bedoeld in de uitspraak van 25 juli 2014. De verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft in haar rapport van 6 september 2021 aangegeven dat er geen sprake is van een aandoening zonder mogelijkheden tot verbetering. Het opstellen van een tweede FML is dan niet aan de orde.

3.2.

Werkgever heeft ongegrond verklaring van het hoger beroep bepleit. De door de verzekeringsarts bezwaar en beroep gegeven motivering voor de meer dan geringe kans op herstel van de belastbaarheid is gelet op de uitspraken van 17 februari 2021^[2]en 22 september 2017^[3]onvoldoende gemotiveerd. Het Uwv heeft niet gehandeld volgens het Stappenplan en niet gemotiveerd binnen welke termijn de beperkingen kunnen verbeteren en wat het effect is op de belastbaarheid. De door het Uwv genoemde behandeloptie voor SOLK is niet concreet toegespitst op de situatie van de betrokkene en is te algemeen. Er heeft geen afweging plaatsgevonden tussen de kans op succes en de mate waarin de behandeling effect zal sorteren op de bestaande beperkingen. De primaire arts heeft dit wel gedaan en heeft geconcludeerd dat het onduidelijk was of de behandeling zal leiden tot verbetering van de functionele mogelijkheden. Hieruit wordt afgeleid dat er geen reële behandeloptie is voor betrokkene en daarmee geen goed perspectief op verbetering. Mede gelet op de duur van de klachten en de gevolgde behandelingen is het niet voor te stellen dat er niet reeds sprake is van een groot aantal blijvende beperkingen. Daartoe wordt verwezen naar wat de rechtbank in de aangevallen uitspraak heeft overwogen.

3.3.

Betrokkene heeft in verweer gehandhaafd dat de verzekeringsarts bezwaar en beroep onvoldoende heeft gemotiveerd waarom in dit individuele geval een verbetering van de belastbaarheid valt te verwachten. Het Uwv heeft in hoger beroep volstaan met het aanhalen van de passages uit het rapport van 5 november 2020 van de verzekeringsarts bezwaar en beroep en heeft geen aanvullende motivering van het standpunt van gegeven. Miskend wordt dat bij betrokkene wel degelijk een diagnose is gesteld, namelijk een somatische symptoomstoornis, wat een officieel erkende psychiatrische diagnose is. Bedrijfsarts Melis heeft in haar rapport van 24 juli 2021 gesteld dat een SOLK-behandeling c.q. revalidatiebehandeling wellicht verbetering van de belastbaarheid kan geven, maar net zo goed geen enkel effect of een te klein effect om de belastbaarheid duurzaam te doen toenemen. Betrokkene kan – als onderdeel van haar ziektebeeld – zich nauwelijks bewegen, kan en durft de deur niet uit, is afhankelijk van hulpmiddelen en is nauwelijks
ADL-zelfstandig. Zij kan en durft een revalidatiebehandeling niet aan te gaan. Het ziektebeeld is inmiddels zodanig langdurig dat sprake is van substantiële, aanzienlijke en blijvende beperkingen op grond waarvan gelet op de uitspraak van 25 juli 2014 een tweede FML had moeten worden opgesteld.

3.4.

Betrokkene heeft in incidenteel hoger beroep aangevoerd dat op basis van alle aanwezige gegevens er geen aanleiding bestaat dat het besluit alsnog van een deugdelijke motivering wordt voorzien en dat ervan moet worden uitgegaan dat de volledige arbeidsongeschiktheid van betrokkene ook duurzaam is. Mede vanwege het tijdsverloop heeft betrokkene de Raad verzocht om, in tegenstelling tot het oordeel van de rechtbank, zelf in de zaak te voorzien als bedoeld in artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht door het besluit van
8 december 2020 te herroepen en te bepalen dat betrokkene met ingang van 18 april 2020 recht heeft op een IVA-uitkering en dat de uitspraak van de Raad in de plaats treedt van het besluit.

4. De Raad oordeelt als volgt.

4.1.

Niet in geschil is dat betrokkene volledig arbeidsongeschikt is. De vraag ligt voor of de volledige arbeidsongeschiktheid op de datum in geding, 8 april 2020, ook duurzaam is, zodat betrokkene op grond van artikel 47 van de Wet WIA recht heeft op een IVA-uitkering in plaats van een WGA-uitkering.

4.2.

De Raad heeft in zijn uitspraak van 4 februari 2009^[4], geoordeeld dat blijkens de wetsgeschiedenis de verzekeringsarts zich een oordeel dient te vormen over de duurzaamheid van de arbeidsongeschiktheid in de zin van artikel 4 van de Wet WIA, waarbij een inschatting gemaakt dient te worden van de herstelkansen, in de zin van een verbetering van de functionele mogelijkheden van de betrokken verzekerde. Bij de vraag of er sprake is van duurzaamheid gaat het om een inschatting van de toekomstige ontwikkelingen van de arbeidsbeperkingen. Dit brengt mee dat de inschatting van de verzekeringsarts van de kans op herstel in het eerste jaar en daarna dient te berusten op een concrete en deugdelijke afweging van de feiten en omstandigheden die bij de desbetreffende individuele verzekerde aan de orde zijn. In het geval de inschatting van de kans op herstel berust op een (ingezette) medische behandeling, is een onderbouwing vereist die ziet op het mogelijke resultaat daarvan voor de individuele verzekerde.

4.3.

Anders dan de rechtbank komt de Raad tot het oordeel dat de verzekeringsarts bezwaar en beroep met de rapporten van 5 november 2020 in bezwaar, van 19 mei 2021 en 6 september 2021 in beroep, waarbij is ingegaan op het standpunt van bedrijfsarts Melis, en van
23 september 2021 en 7 november 2023 in hoger beroep, concreet en inzichtelijk heeft gemotiveerd dat de arbeidsongeschiktheid van betrokkene op 8 april 2020 geen duurzaam karakter had. De verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft vermeld dat betrokkene al jaren hevige pijnklachten heeft die haar invalideren en afhankelijk maken van derden. Voor deze klachten heeft de behandelend sector geen objectief medische oorzaak gevonden. Om deze reden zijn zowel de primaire arts als de verzekeringsarts bezwaar en beroep, in navolging van de behandelend sector, uitgegaan van chronische pijnklachten, geduid als een somatoforme pijnstoornis. Verder is bij betrokkene geen sprake van een ernstig psychiatrisch ziektebeeld. De verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft in het kader van de prognose van de duurzaamheid vermeld dat voor de onverklaarde klachten van betrokkene een geprotocolleerde behandeling wordt geadviseerd in een revalidatiekliniek of op een
SOLK-polikliniek. Een dergelijke behandeling is erop gericht om betrokkene te leren omgaan met de subjectief ervaren klachten en beperkingen waardoor er een reële kans is op vermindering van de klachten en daardoor een verbetering van de belastbaarheid. In het kader van een revalidatieprogramma kan ook de conditie van betrokkene worden opgebouwd. Een dergelijk revalidatietraject neemt volgens de verzekeringsarts bezwaar en beroep ongeveer
18 weken in beslag. Bij onvoldoende resultaat wordt nogmaals 18 weken gegeven. Voorts bestaat er volgens de verzekeringsarts bezwaar en beroep bij betrokkene geen medische aandoening die aan een dergelijke behandeling in de weg zou staan.

4.4.

De verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft bij de beoordeling van de vraag of de arbeidsongeschiktheid van betrokkene duurzaam is, gelet op de onverklaarde (pijn)klachten aansluiting gezocht bij de geprotocolleerde (SOLK) behandeling die ook door de behandelend sector in 2014 voor betrokkene werd geadviseerd en geïndiceerd. De Raad stelt vast dat betrokkene noch de werkgever hebben bestreden dat voor de klachten zoals die bij betrokkene bestaan, een SOLK-behandeling op zichzelf een adequate therapie is. Met de gegeven motivering heeft de verzekeringsarts bezwaar en beroep voldoende gemotiveerd dat een SOLK-behandeling voor betrokkene openstaat en dat met deze therapie binnen een jaar verbetering van haar beperkingen te verwachten is. Dat deze behandeling niet voor haar zou openstaan heeft betrokkene niet aannemelijk gemaakt. Betrokkene heeft in 2014 een revalidatiebehandeling niet willen volgen vanwege angstklachten als ook dat zij vreest voor een averechts effect. Deze enkele, niet medisch onderbouwde stelling is in het licht dat deze behandeling was geadviseerd op verwijzing van de reumatoloog, internist, psycholoog en psychiater, onvoldoende om aan te nemen dat medische redenen in de weg stonden aan het volgen van een dergelijke behandeling. Hoewel gelegen na de datum in geding, blijkt ook uit de brief van 8 juli 2020 dat de reumatoloog betrokkene nogmaals heeft geadviseerd om het in 2014 voorgestelde klinisch pijnprogramma te starten. Dat de klachten al lang bestaan, sluit niet uit dat een alsnog in te zetten behandeling tot een verbetering van de toestand van betrokkene kan leiden. Er bestaat geen aanleiding om de verzekeringsarts bezwaar en beroep niet te volgen in haar conclusie dat betrokkene behandelmogelijkheden heeft en dat deze tot verbetering van de belastbaarheid kunnen leiden. Dat leidt ertoe dat het Uwv terecht het standpunt heeft ingenomen dat de volledige arbeidsongeschiktheid op 8 april 2020 niet duurzaam was.

4.5.

Anders dan de rechtbank wordt overwogen dat de situatie van betrokkene niet vergelijkbaar is met de situatie die speelde in de uitspraak van 25 juli 2014. In deze uitspraak kon namelijk, anders dan in de situatie van de betrokkene, wel een duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen duurzame en niet duurzame beperkingen. Bij gebrek aan medisch substraat is er in de situatie van betrokkene geen reden om een deel van de beperkingen als duurzaam aan te merken op grond waarvan het Uwv een tweede FML had moeten op te stellen en nadien een arbeidskundig onderzoek had moeten instellen.

4.6.

Gelet op 4.3, 4.4 en 4.5 slaagt het hoger beroep. De Raad zal de aangevallen uitspraak vernietigen en de beroepen van betrokkene en werkgever ongegrond verklaren. Aan bespreking van het incidenteel hoger beroep komt de Raad, gelet op het voorgaande, niet toe.

5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

- vernietigt de aangevallen uitspraak;

- verklaart de beroepen van betrokkene en de werkgever tegen het bestreden besluit ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door E. Dijt, in tegenwoordigheid van N. Zwijnenberg als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 3 januari 2024.

(getekend) E. Dijt

(getekend) N. Zwijnenberg