ECLI:NL:CRVB:2024:1326

Uitspraak

22/1638 PW

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 13 mei 2022, 21/3111 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

[Appellant] te [woonplaats] (appellant)

het college van burgemeester en wethouders van Haarlem (college)

Datum uitspraak: 25 juni 2024

SAMENVATTING

In deze zaak gaat het om een herziening en terugvordering van bijstand in verband met inkomsten uit arbeid. Appellant stelt zich onder meer op het standpunt dat de herberekening die het college in het besluit op bezwaar heeft verricht niet inzichtelijk is. De Raad deelt dit standpunt. Het bestreden besluit is niet deugdelijk gemotiveerd. Het college moet een nieuw besluit op bezwaar nemen.

PROCESVERLOOP

Namens appellant heeft mr. L.A. Fischer, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.

De enkelvoudige kamer van de Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 5 september 2023. Op 13 november 2023 heeft de Raad het onderzoek heropend. Partijen hebben vragen van de Raad beantwoord. De enkelvoudige kamer heeft de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.

De Raad heeft de zaak vervolgens behandeld op een zitting van 2 april 2024. Voor appellant is mr. Fischer verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door R.C.F. de Vos.

OVERWEGINGEN

Inleiding

1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.

1.1.

Appellant ontving in ieder geval sinds 1 augustus 2018 bijstand op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor gehuwden. Hij ontving daarnaast vanaf 23 augustus 2018 inkomsten uit arbeid. Deze inkomsten werden per vier weken betaald en verschilden ook in hoogte per periode van vier weken. Appellant had dus dertien inkomstenperioden per jaar die niet gelijkliepen met de twaalf maanden van bijstandsverlening.

1.2.

Op 6 december 2018 heeft het college appellant een brief gestuurd in verband met deze inkomsten. Daarin is het volgende vermeld:

“U heeft aangegeven dat u inkomsten uit arbeid ontvangt vanaf 23 augustus 2018. Deze inkomsten zijn wisselend en gaan wij korten op uw uitkering. In de eerste maand dat u inkomsten kreeg heeft u een dubbele betaling ontvangen. U heeft namelijk die maand zowel een volledige uitkering als uw inkomsten ontvangen. Bij beëindiging van de uitkering zal er een vordering ontstaan omdat u bij aanvang van de inkomsten teveel uitkering heeft ontvangen. U dient hiermee rekening te houden.”

Daarna heeft het college uitvoering gegeven aan deze mededeling door steeds de inkomsten van een maand te verrekenen met de bijstand over de volgende maand. Daarbij heeft het college eind 2018 en begin 2019 de vrijlating van inkomsten als bedoeld in artikel 31, tweede lid, aanhef en onder n, van de PW toegepast.

1.3.

Met besluiten van 18 maart 2019 en 30 maart 2020 heeft het college over de jaren 2018 en 2019 van appellant kosten van bijstand teruggevorderd. Deze terugvorderingen houden verband met een herziening in verband met een aanpassing van de bijstandsnorm door toepassing van de kostendelersnorm en een (aanvullende) verrekening van inkomsten uit dezelfde arbeid.

1.4.

Met ingang van 1 juli 2020 heeft appellant inkomsten ontvangen boven de bijstandsnorm. Het college heeft aan appellant in juli en augustus 2020 respectievelijk € 239,13 en € 147,29 aan bijstand uitbetaald en daarna de uitbetaling van bijstand gestaakt.

1.5.

Met een besluit van 12 januari 2021 heeft het college de bijstand van appellant beëindigd met ingang van de dag na verzending van dat besluit, de bijstand ingetrokken met ingang van 1 juli 2020, de over de periode van 1 juli 2020 tot en met 31 augustus 2020 betaalde bijstand tot een bedrag van in totaal € 386,42 van appellant teruggevorderd, het recht op bijstand herzien over de periode van 18 mei 2020 tot en met 30 juni 2020 en de gemaakte kosten van bijstand over deze periode tot een bedrag van € 2.038,83 van appellant teruggevorderd.

1.6.

Met een besluit van 18 juni 2021 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 12 januari 2021 ongegrond verklaard. Daarbij heeft het college, onder aanvulling van de motivering, de herzieningsperiode gewijzigd en vastgesteld op de periode van 23 augustus 2018 tot en met 30 juni 2020. Volgens het college heeft appellant gedurende die periode te veel bijstand ontvangen. In het advies van de bezwaarschriftencommissie, dat aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd, is het volgende in aanmerking genomen. De inkomsten die appellant ontving ten tijde van de bijstandsverlening worden gezien als middel dat moet worden verrekend met de uitkering. Deze verrekening vond steeds achteraf plaats, opdat de bijstand over een maand tijdig in die maand betaald kon worden aan appellant. De te veel verstrekte bijstand, als gevolg van het nog niet (volledig) verrekenen van deze inkomsten, is met het besluit van 12 januari 2021 teruggevorderd. Het college is met zijn handelwijze binnen de termijn van zes maanden gebleven, zodat er geen strijd is met de zesmaandenjurisprudentie. Het college heeft met dit besluit de inkomsten van appellant in de periode van 18 mei 2020 tot 30 juni 2020 teruggevorderd. Omdat volgens de PW inkomsten moeten worden toegerekend aan de maand waarop zij betrekking hebben, is in de bezwaarprocedure alsnog een integrale herberekening overgelegd over de hele periode van augustus 2018 tot en met augustus 2020 (integrale herberekening), waarin de inkomsten tegenover de verstrekte bijstand zijn gezet. Uit de integrale herberekening blijkt dat er € 160,82 te weinig is teruggevorderd van appellant. Aangezien een herberekening in bezwaar niet negatief mag uitvallen voor appellant, blijft de vordering van het besluit van 12 januari 2021 gehandhaafd.

Uitspraak van de rechtbank

2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten. Daartoe heeft de rechtbank over de integrale herberekening onder meer overwogen dat geen aanleiding bestaat om te twijfelen aan de juistheid van de berekening en dat gesteld noch gebleken is dat onjuiste bedragen zijn gebruikt.

Het standpunt van appellant

3. Appellant is het met die uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.

Het oordeel van de Raad

4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

4.1.

Vooropgesteld wordt dat het hoger beroep niet gericht is tegen de beëindiging van de bijstand en de intrekking van de bijstand met ingang van 1 juli 2020 en de terugvordering van de bijstand over de periode van 1 juli 2020 tot en met 31 augustus 2020. Het hoger beroep is gericht tegen de herziening van de bijstand en de daarmee samenhangende terugvordering tot een bedrag van € 2.038,83 over de periode van 23 augustus 2018 tot en met 30 juni 2020.

4.2.

De herziening en terugvordering berusten op een integrale herberekening van de bijstand. Uit de maandtabellen en de daarin vermelde gegevens die het college ter onderbouwing in de integrale herberekening heeft opgenomen, volgt dat ook de maanden juli en augustus 2020 in de integrale herberekening zijn betrokken. Daarom moet hier de periode van 23 augustus 2018 tot en met 31 augustus 2020 worden beoordeeld.

4.3.

Appellant heeft, samengevat, het volgende aangevoerd. Het is niet uit te leggen dat hij aan het einde van de bijstand zo’n groot bedrag aan de gemeente moet terugbetalen. Hij hoefde hier geen rekening mee te houden. Het college heeft niet inzichtelijk gemaakt hoe het terugvorderingsbedrag tot stand is gekomen, mede met het oog op (de reservering voor en de uitbetaling van) het vakantiegeld van de bijstandsuitkering en van de werkgever. Uit de integrale herberekening van het college lijkt te volgen dat de vordering is ontstaan doordat het college in september 2018 het inkomen uit augustus 2018 niet heeft verrekend. Uit de stukken volgt echter dat er in augustus 2018 ook al een bedrag is verrekend. De grondslag van die verrekening is onduidelijk. De Raad overweegt over deze beroepsgrond als volgt.

4.4.

De bewijslast bij herziening en terugvordering van bijstand ligt bij het college. Het ligt daarom op de weg van het college om aan de hand van een inzichtelijke berekening duidelijk te maken dat over de te beoordelen periode de bijstand van appellant mocht worden herzien en een bedrag van € 2.038,83 van appellant mocht worden teruggevorderd. Hierin is het college niet geslaagd. Het college heeft de integrale herberekening onvoldoende inzichtelijk gemaakt, waardoor het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering. De Raad licht dat hierna toe aan de hand van een aantal voorbeelden. Daarbij kan vooraf in het algemeen worden opgemerkt – en het college worden toegegeven – dat het op de juiste wijze rekening houden met vier wekelijkse inkomstenperioden bij bijstandsverlening, wat betreft de toerekening van de inkomsten aan de periode waarop die betrekking hebben en waarin die inkomsten aan appellant ter beschikking stonden, tezamen met de toepassing van vrijlatingen, aanpassingen van de norm, inhoudingen en betalingen van vakantiegeld van gemeente en werkgever, over een lange periode in het verleden een ingewikkelde opgave is. Dit blijkt al uit de integrale herberekening zelf. Die bestaat uit drie maandtabellen per jaar over de jaren 2018 tot en met 2020. De eerste tabel per jaar betreft de bijstand die verstrekt is met de daarbij toegepaste berekening. Daarin zijn kolommen opgenomen voor onder meer de norm, de inkomsten uit arbeid, de vrijlating, voor vakantiegeld van de werkgever en de gemeente en voor de netto bijstand. De tweede tabel per jaar betreft een herberekening van het recht op bijstand, waarin dezelfde kolommen staan. De derde tabel betreft het verschil tussen de eerste twee tabellen. Uit deze laatste volgt ook het bedrag van de terugvordering.

4.4.1.

In de in 1.2 genoemde brief die het college op 6 december 2018 aan appellant heeft gestuurd, staat vermeld dat appellant in de eerste maand dat hij inkomsten kreeg een dubbele betaling heeft ontvangen, omdat hij zowel de uitkering als inkomsten heeft ontvangen en dat deze inkomsten bij beëindiging van de bijstand zullen worden verrekend. In de integrale herberekening staat over 2018 in de eerste tabel dat de bijstandsnorm over augustus 2018
€ 1.423,66 is, dat vervolgens een bedrag aan inkomsten inclusief vakantiegeld in mindering is gebracht en dat aan netto bijstand een bedrag van € 1.026,51 is betaald. Uit de tweede tabel is af te leiden dat meer inkomsten verrekend hadden moeten worden en er maar recht bestond op een nettobedrag aan bijstand van € 770,61. Uit deze tabellen lijkt te volgen, zoals appellant ook heeft betoogd, dat ook in augustus 2018 al inkomsten zijn gekort op de bijstand. Uit deze tabellen is in ieder geval zonder nadere toelichting niet af te leiden dat appellant een dubbele betaling heeft ontvangen in augustus 2018. Het college heeft ter zitting niet kunnen uitleggen hoe de brief en het overzicht zich tot elkaar verhouden. Er zijn geen onderliggende stukken overgelegd die verklaren hoe de bedragen tot stand zijn gekomen en welke inkomsten zijn toegerekend aan die maand.

4.4.2.

Uit de door het college verstrekte overzichten blijkt dat er vakantiegeld is opgebouwd. Niet duidelijk wordt hoe en wanneer dit is uitbetaald.

4.4.3.

Uit de tweede tabel van de integrale herberekening over 2019 volgt dat appellant over november 2019 geen recht op bijstand had. Waarom dit zo is en hoe die vaststelling is te rijmen met de in de eerste tabel vermelde inkomsten, heeft het college niet kunnen uitleggen. Ook is niet duidelijk hoe, gelet op de gegevens in de eerste en de tweede tabel over januari 2020, het verschil tussen de in die maand verstrekte bijstand en het vastgestelde recht op bijstand moet worden begrepen.

4.4.4.

Het college heeft over de te beoordelen periode al eerder terugvorderingsbesluiten genomen, welke niet in geschil zijn. Het college heeft toegelicht dat met deze besluiten al was overgegaan tot verrekening van inkomsten en dat bijstand was teruggevorderd in verband met toepassing van de kostendelersnorm. In het besluit van 18 maart 2019 staat dat de bijstandsnorm per 1 december 2018 is gewijzigd. In de integrale herberekening over 2018 staat echter geen normwijziging vermeld per 1 december 2018. Niet duidelijk is waarom deze normwijziging niet is verwerkt.

4.4.5.

Uit de herberekening volgt dat met het in 1.3 genoemde besluit van 18 maart 2019 een bedrag van € 1.100,70 is teruggevorderd. Dit bedrag volgt echter niet uit het besluit zelf. In dat besluit wordt een vordering genoemd bestaande uit twee bedragen van € 365,90 en € 975,53, waarvan al een deel van € 183,45 zou zijn verrekend (totaal € 1.157,98). Deze bedragen komen niet overeen, terwijl niet duidelijk is waarom dit niet het geval is. Evenmin is duidelijk hoe dit besluit, en ook het in 1.3 genoemde terugvorderingsbesluit van 30 maart 2020 over 2019, in de integrale herberekening een plaats hebben gekregen.

4.4.6.

In de integrale herberekening over 2018 is in de eerste tabel over drie maanden de vrijlating toegepast en in de tweede tabel over vijf maanden. In de integrale herberekening over 2019 is in de eerste tabel ook over drie maanden de vrijlating toegepast en in de tweede tabel over één maand. Niet duidelijk is waarom de vrijlating over (zo) verschillende maanden is toegepast.

4.5.

Gelet op – onder meer maar niet uitsluitend – de vorenstaande onduidelijkheden is niet vast te stellen en te controleren of de herziening en terugvordering over de te beoordelen periode rechtmatig zijn.

Conclusie en gevolgen

4.6.

Uit 4.4 tot en met 4.5 volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Raad zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

4.7.

Aansluitend moet worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. In dit geval kunnen de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit niet in stand worden gelaten en kan de Raad ook niet zelf in de zaak voorzien. De Raad zal het college opdragen opnieuw te beslissen op het bezwaar tegen het besluit van 12 januari 2021, voor zover dat besluit betrekking heeft op de herziening en de terugvordering van € 2.038,83. Indien het college de herziening en de daarmee samenhangende terugvordering over de te beoordelen periode handhaaft, zal het college deze nader inzichtelijk moeten maken met daarbij een heldere toelichting, waarbij aansluiting te zien is tussen de salarisspecificaties en de uitkeringsspecificaties. Omdat het bij deze herziening en terugvordering om discretionaire bevoegdheden gaat, zal het college een belangenafweging moeten maken en in ieder geval aandacht moeten besteden aan de evenredigheid van de terugvordering.^[1]Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts beroep kan worden ingesteld bij de Raad.

5. Appellant krijg een vergoeding van zijn kosten. Deze kosten worden begroot op € 1.750,- in beroep (2 punten) en € 2.625,- in hoger beroep (3 punten) voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 4.375,-. Appellant krijgt ook het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht terug.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

vernietigt de aangevallen uitspraak;
verklaart het beroep tegen het besluit van 18 juni 2021 gegrond en vernietigt dit besluit;
draagt het college op een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat tegen het nieuwe besluit slechts beroep bij de Raad kan worden ingesteld;
veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 4.375,-;
bepaalt dat het college het door appellant in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 185,- vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door E.J.M. Heijs als voorzitter en O.L.H.W.I. Korte en J.E. Jansen als leden, in tegenwoordigheid van S.A.S. Timp als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 juni 2024.

(getekend) E.J.M. Heijs

De griffier is verhinderd te ondertekenen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 3:2

Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.

Artikel 7:12, eerste lid

De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. (…)

Participatiewet

Artikel 54, derde lid

(…)

Onverminderd het elders in deze wet bepaalde terzake van herziening en intrekking van een besluit tot toekenning van bijstand kan het college een besluit tot toekenning van bijstand herzien of intrekken, indien anderszins de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend.

Artikel 58, tweede lid

Het college van de gemeente die de bijstand heeft verleend kan kosten van bijstand terugvorderen, voor zover de bijstand:

a. anders dan in het eerste lid, ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend;

(…)