Uitspraak
20 3351 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 25 mei 2020, 19/4671 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Stichtse Vecht (college)
Datum uitspraak: 11 april 2023
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. W.A. van Veen, advocaat, hoger beroep ingesteld en verzocht het college te veroordelen tot vergoeding van schade in de vorm van wettelijke rente.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 november 2022. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Van Veen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.C. Teunissen.
SAMENVATTING
In deze zaak gaat het om een bijstandsgerechtigde die na een verkeersongeluk een immateriële schadevergoeding heeft ontvangen. Het college heeft een deel van die schadevergoeding wel en een ander deel niet als vermogen in aanmerking genomen. De Raad oordeelt dat het college dat niet goed gedaan heeft en dat het college dat opnieuw moet doen.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontving sinds 13 november 2011 bijstand naar de norm voor een alleenstaande, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW). Na een heronderzoek heeft het college het resterende vrij te laten vermogen van appellant op 3 maart 2017 vastgesteld op € 5.687,60.
1.2.
Appellant heeft als bestuurder van een bromfiets op [op datum] 2007 een verkeersongeval gehad. De bestuurder van de bij dit ongeval betrokken auto is aansprakelijk voor de als gevolg van dit ongeval door appellant geleden schade. De afwikkeling van deze schade heeft lang geduurd. Op 15 januari 2019 heeft appellant een vaststellingsovereenkomst met ASR Verzekeringen (ASR), de verzekeraar van de aansprakelijke partij, gesloten. Zij zijn daarbij overeengekomen dat appellant een schadevergoeding ontvangt van in totaal € 30.500,-. Een bedrag van € 3.000,- is als voorschot aan appellant betaald. In aanvulling op de al betaalde voorschotten zal ASR een bedrag van € 17.500,- aan appellant betalen voor geleden immateriële schade. Daarnaast zal ASR een slotbedrag van € 10.000,- betalen aan de advocaat van appellant ter vergoeding van de buitengerechtelijke kosten. Appellant heeft het bedrag van € 17.500,- op 14 februari 2019 ontvangen. Vervolgens heeft hij op 20 mei 2019 aan het college de ontvangst van de schadevergoeding gemeld en de vaststellingsovereenkomst toegezonden.
1.3.
Bij besluit van 27 mei 2019 heeft het college de bijstand van appellant met ingang van 14 februari 2019 ingetrokken en de over de periode van 14 februari 2019 tot en met 30 april 2019 gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 2.336,22 teruggevorderd. Het college heeft van de immateriële schadevergoeding een bedrag van € 5.000,- vrijgelaten en een bedrag van € 12.500,- als vermogen in aanmerking genomen. Daardoor is het nog resterende vrij te laten vermogen voor appellant op 14 februari 2019 overschreden met € 6.812.40 zodat appellant geen recht meer heeft op bijstand. Het college heeft voor de hoogte van het vrijgelaten bedrag aan immateriële schadevergoeding verwezen naar de Beleidsregels Middelen Participatiewet, IOAW/IOAZ Stichtse Vecht 2019 (Beleidsregels).
1.4.
Bij besluit van 11 september 2019 (bestreden besluit) heeft het college het tegen het besluit van 27 mei 2019 gemaakte bezwaar (gedeeltelijk) gegrond verklaard, het bedrag van de vermogensoverschrijding gewijzigd en lager vastgesteld en de intrekking en terugvordering van de bijstand van appellant met aanpassing van de motivering gehandhaafd. Het college heeft de vermogensoverschrijding op 14 februari 2019 vastgesteld op een bedrag van € 6.632,40 na wijziging van de hogere in 2019 van toepassing zijnde vermogensgrens. Het college heeft verder nader gemotiveerd welk deel van de immateriële schadevergoeding in het kader van de bijstandsverlening verantwoord is. De persoonlijke omstandigheden van appellant, zoals zijn leeftijd en de mogelijkheden om in de toekomst eigen inkomsten te verwerven zijn voldoende meegenomen in de vrijlating van € 5.000,-, welk bedrag door het college in de Beleidsregels is vastgesteld. Het is niet gebleken of aangetoond dat appellant door het ongeval een gewenst beroep of hobby of iets dergelijks heeft moeten opgeven waarvoor de immateriële schadevergoeding is bedoeld. Het college stelt zich op het standpunt dat bij de vrijlating van € 10.867,60 voldoende rekening is gehouden met de persoonlijke omstandigheden.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Wettelijk kader
4.1.
Op grond van artikel 19, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW is een voorwaarde voor het recht op algemene bijstand dat er geen in aanmerking te nemen vermogen is. Volgens artikel 31, eerste lid, van de PW worden tot de middelen gerekend alle vermogens- en inkomensbestanddelen waarover de belanghebbende beschikt of redelijkerwijs kan beschikken.
4.1.1.
Niet als vermogen wordt in aanmerking genomen het bij de aanvang van de bijstand aanwezige vermogen voor zover dit minder bedraagt dan de van toepassing zijnde vermogensgrens, zoals vermeld in het derde lid van artikel 34 van de PW. Dit volgt uit artikel 34, tweede lid, aanhef en onder b, van de PW. Deze bepalingen regelen het vrij te laten bescheiden vermogen (vrij te laten vermogen). Dit vermogen staat niet aan bijstandsverlening in de weg.
4.1.2.
In artikel 31, tweede lid, aanhef en onder l, van de PW is bepaald dat bij ministeriële regeling aan te wijzen vergoedingen voor materiële en immateriële schade niet tot de middelen van de betrokkene worden gerekend. Ook wordt een vergoeding voor immateriële schade zoals hier aan de orde niet tot de middelen en dus ook niet tot het vermogen gerekend, voor zover deze naar het oordeel van het college uit een oogpunt van bijstandsverlening verantwoord is. Dit staat in artikel 31, tweede lid, aanhef en onder m, van de PW.
Strijd met discriminatieverbod?
4.2.
Als meest verstrekkende grond heeft appellant aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met de discriminatieverboden die zijn opgenomen in artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). Appellant is slachtoffer van een verkeersongeval met duurzaam letsel. Voor slachtoffers van door andere oorzaken toegebracht letsel wordt de ontvangen immateriële schadevergoeding niet tot de middelen gerekend. Appellant wijst daarvoor op de ministeriële regeling als bedoeld in artikel 31, tweede lid, aanhef en onder l, van de PW. Niet valt in te zien waarom de immateriële schadevergoeding in die gevallen niet tot de middelen wordt gerekend en de immateriële schadevergoeding die appellant heeft ontvangen (deels) wel. Deze beroepsgrond slaagt niet. Hiervoor is het volgende van betekenis.
4.2.1.
Volgens vaste rechtspraak [1] brengt het verdragsrechtelijk discriminatieverbod als bedoeld in artikel 14 van het EVRM en artikel 26 van het IVBPR niet mee dat elke ongelijke behandeling van gelijke gevallen verboden is, maar alleen die welke als discriminatie moet worden beschouwd omdat een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor de ongelijke behandeling ontbreekt. Daarbij verdient opmerking dat op het gebied van de sociale zekerheid aan de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid toekomt bij het beantwoorden van de vraag of gevallen als gelijk moeten worden beschouwd en, in het bevestigende geval, of een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat om die gevallen niettemin in verschillende zin te regelen.
4.2.2.
In dit geval doet zich geen ongelijke behandeling van gelijke gevallen voor. De in artikel 31, tweede lid, aanhef en onder l, van de PW bedoelde ministeriële regeling is de Regeling Participatiewet, IOAW en IOAZ (Regeling). In deze Regeling heeft de wetgever vergoedingen voor materiële en immateriële schade aangewezen die niet tot de middelen van de betrokkene worden gerekend. Dit zijn algemene schadevergoedingsregelingen bestemd voor specifieke doelgroepen, zoals bijvoorbeeld oud-mijnwerkers in verband met silicose. De wetgever heeft niet bedoeld om alle vergoedingen voor immateriële schade volledig buiten beschouwing te laten. Voor andere niet in de Regeling genoemde vergoedingen voor immateriële schade geldt het bepaalde in artikel 31, tweede lid, aanhef en onder m, van de PW. In die gevallen is het aan het college om de grenzen te bepalen van wat uit het oogpunt van bijstandsverlening nog wel en wat niet verantwoord is. Dit is een bewuste keuze geweest van de wetgever. Uit de wetsgeschiedenis van deze bepaling, die gelijkluidend is aan bepalingen in de Algemene bijstandswet en de Wet werk en bijstand, valt over de bedoeling van de wetgever bij deze uitzondering onder meer het volgende af te leiden.
4.2.3.
De wetgever acht het niet redelijk om een uitkering voor geleden immateriële schade in zijn geheel als middelen in aanmerking te nemen, omdat de betrokkene dan feitelijk geen compensatie kan ontvangen. Het is aan het college om te bepalen welk bedrag niet in aanmerking wordt genomen. Daarbij moet het college rekening houden met de hoogte en de aard van de ontvangen immateriële schadevergoeding. Bij zeer aanzienlijke uitkeringen of exorbitant hoge bedragen kan de betrokkene namelijk in een zodanige positie komen dat het volledig buiten beschouwing laten van de immateriële schadevergoeding niet in overeenstemming is met het vangnetkarakter van de bijstand. Ook als de immateriële schadevergoeding oneigenlijke elementen bevat, denk bijvoorbeeld aan een loon dervend karakter, kan het college besluiten tot welk bedrag de vergoeding wel tot de middelen wordt gerekend. De bijzondere bestemming speelt mee bij de vraag of de ontvangen immateriële schadevergoeding wel of niet tot de middelen van de betrokkene worden gerekend. De door het college vrijgelaten immateriële schadevergoeding mag de betrokkene ook voor langere termijn benutten ter compensatie van de beperking die is opgetreden en het hervinden van zijn levensvreugde. [2]
4.3.
Niet in geschil is dat de immateriële schadevergoeding die appellant heeft ontvangen niet valt onder de Regeling. Daarom is van gelijke gevallen geen sprake. Het college heeft dan ook niet gehandeld in strijd met het discriminatieverbod.
Motiveringsgebrek
4.4.
Appellant heeft verder aangevoerd dat het college onvoldoende de persoonlijke omstandigheden van appellant heeft betrokken en gewogen bij de vraag of het ontvangen bedrag aan immateriële schadevergoeding verantwoord is uit het oogpunt van bijstandverlening. Appellant heeft na een ernstig verkeersongeval duurzaam letsel opgelopen. Volgens hem had het college de immateriële schadevergoeding volledig of tot een hoger bedrag moeten vrijlaten. Deze beroepsgrond slaagt wel. Hiervoor is het volgende van betekenis.
4.4.1.
In de Beleidsregels heeft het college ook beleidsregels vastgesteld voor de in artikel 31, tweede lid, aanhef en onder m, van de PW bedoelde beoordelingsvrijheid. In artikel 6 van de Beleidsregels staat dat een immateriële schadevergoeding niet als vermogen in aanmerking wordt genomen als deze minder bedraagt dan € 5.000,-. Daarnaast blijft het vrij te laten vermogen als bedoeld in artikel 34, derde lid, van de PW van toepassing. Het resterende bedrag aan immateriële schadevergoeding wordt in aanmerking genomen als vermogen. In de toelichting op dit artikel staat dat de hoogtes van immateriële schadevergoedingen sterk kunnen verschillen. Daarom is ervoor gekozen om immateriële schadevergoedingen tot een bepaald bedrag volledig vrij te laten. Ook staat in de toelichting bij deze beleidsregel vermeld dat hiervan kan worden afgeweken als deze voor één of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
4.4.2.
In het bestreden besluit heeft het college vastgesteld dat in het besluit van 27 mei 2019 is verwezen naar de Beleidsregels, maar onvoldoende de persoonlijke omstandigheden van appellant zijn betrokken. Vervolgens heeft het college alsnog een op de persoon van appellant toegesneden beoordeling gemaakt en geconcludeerd dat in zijn geval bij een vrijlating van een bedrag van € 10.867,60 voldoende rekening is gehouden met de persoonlijke omstandigheden. Het college heeft de intrekking en terugvordering gehandhaafd en heeft voor de vaststelling van het vermogen opnieuw de door appellant ontvangen immateriële schadevergoeding tot een bedrag van € 12.500,- toegerekend aan zijn vermogen.
4.4.3.
Tijdens de zitting heeft het college toegelicht dat het bedrag van € 10.867,60 de som is van het bedrag van € 5.000,- dat van de immateriële schadevergoeding is vrijgelaten en het nog resterende vrij te laten vermogen van appellant tot een bedrag van € 5.687,60. Het college heeft hiermee echter miskend dat het vrij te laten vermogen als bedoeld in artikel 34, derde lid, van de PW geldt voor iedere bijstandsgerechtigde, ongeacht diens persoonlijke omstandigheden. Bij de beoordeling van de vraag of het vanuit een oogpunt van bijstandsverlening verantwoord is (een deel van) de immateriële schadevergoeding vrij te laten, en dus ook niet tot het vermogen te rekenen, gaat het om (een deel van) de ontvangen immateriële schadevergoeding. In dit geval heeft het college dus feitelijk slechts een bedrag van € 5.000,- van de toegekende vergoeding voor immateriële schade vrijgelaten. Hoewel het college in het bestreden besluit wel heeft beoogd rekening te houden met de persoonlijke omstandigheden van appellant en heeft geconcludeerd dat een hoger bedrag vrijgelaten moet worden, is dit feitelijk niet gebeurd. De vrijlating van de immateriële schadevergoeding tot een bedrag van € 5.000,- is namelijk in lijn met de algemene - niet op de persoon toegesneden - Beleidsregels. Het college heeft tijdens de zitting niet nader kunnen toelichten welke persoonlijke omstandigheden van appellant en hoe deze alsnog gewogen zijn in het bestreden besluit en tot een feitelijke vrijlating van minder dan het beoogde bedrag van € 10.867,70 heeft geleid. Dit geldt ook voor de door appellant genoemde aard van de ontvangen immateriële schadevergoeding voor duurzaam letsel.
4.5.
Uit 4.4.1 tot en met 4.4.3 volgt dat het bestreden besluit niet is gebaseerd op een deugdelijk onderzoek naar de bij het besluit betrokken belangen en een draagkrachtige motivering. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Dit betekent dat het hoger beroep in zoverre slaagt en dat de aangevallen uitspraak niet in stand kan blijven. De Raad zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Vervolg
4.6.
Aansluitend moet worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. In dit geval kunnen de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit niet in stand worden gelaten en kan de Raad, gelet op de aan het bestuursorgaan toekomende beoordelingsvrijheid, evenmin zelf in de zaak voorzien. Het is in dit geval aan het college om te bepalen of en op welke wijze gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid te beoordelen of vrijlating van (een deel van) de immateriële schadevergoeding uit een oogpunt van bijstandsverlening verantwoord is. Dat betekent dat het college opnieuw zal moeten beslissen op het bezwaar.
4.7.
Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op het bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
Verzoek om schadevergoeding
5. Over het verzoek van appellant om schadevergoeding op grond van artikel 8:88, eerste lid, van de Awb wordt het volgende overwogen. Niet zeker is hoe het nieuw te nemen besluit zal luiden. Het is daarom nu niet mogelijk om vast te stellen of, en zo ja, in welke omvang door appellant schade is geleden. Het verzoek om schadevergoeding zal daarom worden afgewezen. Het ligt voor de hand dat het college bij de nadere besluitvorming mede beoordeelt of er aanleiding is voor schadevergoeding. Indien het nieuw te nemen besluit ertoe leidt dat enig bedrag aan appellant moet worden nabetaald, is het college gehouden tot vergoeding van wettelijke rente die zal moeten worden berekend zoals in de uitspraak van 25 januari 2012 [3] is uiteengezet.
Kosten
6. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellant. Deze kosten worden begroot € 837,- in beroep (1 punt voor het beroepschrift, € 837,- per punt) en € 1.674,- in hoger beroep (1 punt voor het hoger beroepschrift, 1 punt voor de zitting, totaal 2 punten). In totaal bedraagt de proceskostenveroordeling dus € 2.511,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 11 september 2019 gegrond en vernietigt dat besluit;
- draagt het college op een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar tegen het besluit van 27 mei 2019 met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af;
- veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 2.511,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van € 178,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door G.M.G. Hink als voorzitter en M.F. Wagner en C.E.M. Marsé als leden, in tegenwoordigheid van B. Beerens als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 11 april 2023.
(getekend) G.M.G. Hink
(getekend) B. Beerens