ECLI:NL:CRVB:2023:2508

Uitspraak

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 5 oktober 2021, 21/2476 (aangevallen uitspraak 1) en 30 maart 2022, 21/4130 (aangevallen uitspraak 2)

Partijen:

[Appellant] te [woonplaats] (appellant)

het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)

Datum uitspraak: 19 december 2023

PROCESVERLOOP

Met een besluit van 8 februari 2021 heeft het college een aanvraag van appellant om bijzondere bijstand voor een eerste huurbetaling en administratiekosten afgewezen. Appellant heeft daartegen bezwaar gemaakt, maar het college is met een besluit van 14 april 2021 (bestreden besluit 1) bij de afwijzing gebleven.

Met een besluit van 30 maart 2021 heeft het college een aanvraag van appellant om bijzondere bijstand voor inrichtingskosten afgewezen. Appellant heeft daartegen bezwaar gemaakt, maar het college is met een besluit van 23 juni 2021 (bestreden besluit 2) bij de afwijzing gebleven.

Appellant heeft tegen de bestreden besluiten beroepen ingesteld. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraken de beroepen ongegrond verklaard.

Namens appellant heeft mr. S.C. Scheermeijer, advocaat, hoger beroepen ingesteld. Het college heeft verweerschriften ingediend.

De Raad heeft de zaken behandeld op een zitting van 10 oktober 2023. Voor appellant is mr. Scheermeijer verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L.T. Krabbenborg.

OVERWEGINGEN

Samenvatting

Het gaat in deze twee zaken om twee aanvragen om bijzondere bijstand voor respectievelijk de eerste huur en administratiekosten en voor de kosten van woninginrichting. De aanvraag voor de eerste huur en administratiekosten heeft het college afgewezen met als reden dat de kosten al betaald waren op het moment dat de aanvraag werd ingediend. Appellant is het daar niet mee eens. Hij krijgt in deze zaak geen gelijk. De aanvraag voor de kosten van woningrichting heeft het college afgewezen met als reden dat de verhuizing voorzienbaar was en appellant voor de kosten had kunnen reserveren. Appellant is het daar niet mee eens. Hij meent dat hij wegens schulden niet voor die kosten kon reserveren. Het college heeft dat ter zitting erkend. Appellant krijgt dus in deze zaak gelijk.

Inleiding

1. Bij de beoordeling van de hoger beroepen zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.

1.1.

Appellant ontving, met enkele onderbrekingen, een uitkering op grond van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW-uitkering), sinds 26 januari 2021 naar de norm van een alleenstaande.

1.2.

In verband met een huurschuld is de woning van appellant in juli 2019 ontruimd. Vanaf 8 april 2020 stond appellant ingeschreven als bankslaper op het adres van een vriendin. Hij ontving in verband daarmee de IOAW-uitkering naar de kostendelersnorm. Per 22 januari 2021 heeft appellant een huurwoning toegewezen gekregen in [woonplaats]. Op 26 januari 2021 heeft hij de huurovereenkomst getekend en via een pinbetaling een bedrag van € 885,88 voldaan ten behoeve van administratiekosten en de eerste huurtermijn.

1.3.

Eveneens op 26 januari 2021 heeft appellant bijzondere bijstand aangevraagd voor de eerste huurbetaling en voor de administratiekosten. Met het besluit van 8 februari 2021, gehandhaafd met bestreden besluit 1, heeft het college de aanvraag afgewezen. Daaraan heeft het college onder meer ten grondslag gelegd dat de kosten al betaald waren op het moment dat de aanvraag werd ingediend.

1.4.

Op 22 februari 2021 heeft appellant ten behoeve van zijn nieuwe huurwoning bijzondere bijstand aangevraagd voor stofferings- en inrichtingskosten. Het ging om kosten van behang, trapbekleding, vloerbedekking, gordijnen, meubels, een bed, een koelkast, een oven en een wasmachine (inrichtingskosten). Met het besluit van 30 maart 2021, gehandhaafd met bestreden besluit 2, heeft het college de aanvraag afgewezen. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat inrichtingskosten behoren tot de incidenteel voorkomende algemeen noodzakelijke kosten van bestaan. Deze zijn in beginsel uit een IOAW-uitkering te voldoen, hetzij door te reserveren, hetzij door gespreide betaling achteraf. Niet gebleken is van bijzondere omstandigheden waardoor dit voor appellant niet mogelijk was. De kosten waren voorzienbaar, zodat appellant ervoor had kunnen reserveren. De aanwezigheid van schulden vormt geen dringende reden om van dit uitgangspunt af te wijken.

Uitspraak van de rechtbank

2. De rechtbank heeft in aangevallen uitspraak 1 het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard en in aangevallen uitspraak 2 het beroep tegen bestreden besluit 2. Daarmee heeft de rechtbank de bestreden besluiten in stand gelaten.

Het standpunt van appellant

3. Appellant is het met de uitspraken van de rechtbank niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.

Het oordeel van de Raad

4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de besluiten tot afwijzing van bijzondere bijstand in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 niet slaagt en dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 wel slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot deze oordelen komt en welke gevolgen dit heeft. De wettelijke regels en beleidsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Aangevallen uitspraak 1, eerste huurbetaling en administratiekosten

4.1.

De aanvraag van bijzondere bijstand voor de kosten van de eerste huurbetaling en administratiekosten is gebaseerd op artikel 35, eerste lid, van de Participatiewet (PW). Op grond daarvan heeft de alleenstaande of het gezin recht op bijzondere bijstand voor zover de beschikbare middelen niet toereikend zijn om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit de draagkracht, dat wil zeggen: de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm.

4.2.

Bij de beoordeling van de aanvraag moet eerst worden beoordeeld of de kosten waarvoor bijzondere bijstand wordt gevraagd zich voordoen, vervolgens of die kosten in het individuele geval van de betrokkene noodzakelijk zijn en daarna of die kosten voortvloeien uit bijzondere omstandigheden. Ten slotte dient de vraag te worden beantwoord of de kosten kunnen worden voldaan uit de draagkracht.

Het moment van de aanvraag

4.3.

Bestreden besluit 1 is gebaseerd op het standpunt van het college dat de kosten van eerste huurbetaling en administratiekosten zich niet meer voordeden op het moment van de aanvraag, omdat appellant die kosten toen al had voldaan. Appellant heeft daartegen aangevoerd dat het college daarbij uitgaat van een onjuist moment van de aanvraag. Voordat hij de huurovereenkomst ging tekenen is hij bij een medewerker van het wijkteam van de gemeente [woonplaats] (Y) geweest, degene die hem ook had geholpen met het verkrijgen van de nieuwe huurwoning. Appellant stelt dat hij op dat moment een leeg aanvraagformulier heeft ondertekend en dat dit op een later tijdstip door Y is aangevuld, namelijk nadat appellant de pinbon van de betaling van eerste huur en administratiekosten had overgelegd. Het moment van ondertekening van het formulier bij Y geldt volgens appellant als het moment van de aanvraag. De kosten waarvoor appellant bijzondere bijstand heeft gevraagd waren dus op het moment van de aanvraag nog niet voldaan. Deze beroepsgrond slaagt niet. Daarbij is het volgende van belang.

4.3.1.

Degene die een aanvraag doet om bijzondere bijstand moet aannemelijk maken dat wordt voldaan aan de voorwaarden voor toekenning van die bijstand. Het was dus aan appellant om aannemelijk te maken dat de huur- en administratiekosten nog niet waren voldaan op het moment dat hij de aanvraag indiende. Hij is hierin niet geslaagd.

4.3.2.

Op 26 januari 2021 heeft appellant de huurovereenkomst getekend. Blijkens de overgelegde pinbon heeft appellant op 26 januari 2021 om 11.01 uur een bedrag van € 885,88 voldaan. Y heeft het door appellant ondertekende, digitaal ingevulde, aanvraagformulier op 26 januari 2021 om 15.10 uur per e-mail aan de Dienst Werk en Inkomen van de gemeente [woonplaats] gestuurd. Daarbij heeft Y vermeld dat appellant die dag het huurcontract heeft getekend en dat hij de eerste huur betaald heeft met geld dat hij geleend heeft en zo spoedig mogelijk moet terugbetalen.

4.3.3.

Anders dan appellant meent, geldt het moment waarop appellant het lege aanvraagformulier bij Y als medewerker van het wijkteam heeft ondertekend, zoals hij stelt, niet als het moment van de aanvraag. De aanvraag is pas ingediend op het moment waarop het ingevulde en ondertekende aanvraagformulier werd ontvangen door de afdeling van de gemeente die belast is met de uitvoering van de PW. Y maakt als medewerker van het wijkteam geen deel uit van een afdeling van de gemeente die is belast met de uitvoering van de PW.

Conclusie

4.4.

Dit betekent dat het college terecht de aanvraag om bijzondere bijstand voor de kosten van de eerste huurbetaling en de administratiekosten heeft afgewezen. De kosten waren door appellant al betaald op het moment van de aanvraag. Zij deden zich dus niet meer voor. Dit betekent dat de rechtbank bestreden besluit 1 terecht in stand heeft gelaten.

Aangevallen uitspraak 2, inrichtingskosten

4.5.

Bestreden besluit 2 is gebaseerd op het standpunt dat de kosten van woninginrichting niet voortvloeien uit bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 35, eerste lid, van de PW, omdat die kosten algemeen noodzakelijk zijn. Appellant had die kosten zelf kunnen betalen door hiervoor geld te reserveren.

Zorgplicht

4.6.

Appellant heeft tegen de afwijzing van deze aanvraag aangevoerd dat het college zijn zorgplicht niet is nagekomen. Appellant erkent dat Y heeft gezegd dat hij in principe voor de inrichtingskosten moet sparen, maar zij heeft dit volgens hem te laat gedaan, namelijk pas bij het invullen van de aanvraag. Y had volgens appellant eerder moeten melden dat hij zelf moest sparen voor verhuis- en inrichtingskosten, namelijk voordat zij ging bemiddelen voor een nieuwe woning en in elk geval voor het tekenen van de huurovereenkomst. Nu is hij door het accepteren van de aangeboden woning slechter af. Dit tekortschieten in de zorgplicht had het college moeten meewegen bij bestreden besluit 2 en in ieder geval in het kader van de vraag of hij redelijkerwijs voor de kosten had moeten en kunnen sparen. Deze beroepsgrond slaagt niet.

4.6.1.

Vaststaat dat Y, als medewerker van het wijkteam, geen deel uitmaakt van een afdeling van de gemeente die is belast met de uitvoering van de PW. Als zij appellant laat heeft geïnformeerd over zijn verplichtingen betekent dat niet dat het college de aanvraag van appellant niet mocht afwijzen.

Bijzondere omstandigheden, reserveringsruimte

4.7.

Appellant heeft verder aangevoerd dat de inrichtingskosten in zijn geval wel voortvloeien uit bijzondere omstandigheden omdat hij die niet geheel kon voldoen uit zijn IOAW-uitkering. Hij heeft namelijk wel wat, maar niet voldoende kunnen reserveren wegens bijzondere omstandigheden. Doordat het college ten onrechte de bijstand had beëindigd kon appellant zijn huur niet betalen, zijn schulden ontstaan en heeft de verhuurder ontbinding van de huurovereenkomst gevorderd. De nabetaling die appellant kreeg nadat de uitkering was hersteld, was onvoldoende om alle kosten te voldoen. Deze beroepsgrond slaagt. Dit houdt verband met het volgende.

4.7.1.

Inrichtingskosten zijn incidenteel voorkomende algemeen noodzakelijke bestaanskosten. Uitgangspunt van de wetgever is dat een inkomen op bijstandsniveau, zoals een IOAW-uitkering, voorziet in alle (periodiek en incidenteel) voorkomende algemeen noodzakelijke bestaanskosten, dat wil zeggen: de bestaanskosten die kunnen worden gerekend tot het op minimumniveau algemeen gangbare bestedingspatroon. Alleen in bijzondere omstandigheden is aanvullend bijzondere bijstand nodig. Daarom kan op grond van artikel 35, eerste lid, van de PW alleen recht op bijzondere bijstand bestaan voor zover de betrokkene door bijzondere omstandigheden wordt geconfronteerd met kosten waarin de algemene bijstandsnorm niet voorziet of met kosten waarin de norm wel voorziet maar die hij door bijzondere omstandigheden niet uit de norm kan betalen. De omstandigheid dat de betrokkene al dan niet de mogelijkheid heeft gehad te reserveren voor de kosten, is een aspect dat in laatst genoemd kader moet worden beoordeeld.

4.7.2.

Het college heeft ter zitting erkend dat appellant uit zijn inkomen niet het totaalbedrag van de inrichtingskosten heeft kunnen reserveren. Dat betekent dat het college het standpunt dat aan bestreden besluit 2 ten grondslag ligt niet langer handhaaft. Daarmee is de motivering van dat besluit vervallen.

Conclusie

4.8.

Wat in 4.7.2 is overwogen brengt mee dat bestreden besluit 2 niet in stand kan blijven wegens het ontbreken van een deugdelijke motivering. Het college zal daarom een nieuwe beslissing moeten nemen op het bezwaar tegen het besluit van 30 maart 2021.

Vervolg

4.9.

Bij het nieuw te nemen besluit zal het college moeten beoordelen of, en zo ja in hoeverre, appellant wegens bijzondere omstandigheden niet heeft kunnen reserveren voor de kosten van woninginrichting waarvoor hij bijzondere bijstand heeft gevraagd. Daarbij is onder meer van belang gedurende welke periode hij heeft kunnen reserveren en ook of er reden is om rekening te houden met een beperking van de reserveringsruimte in verband met schulden. Dit laatste wordt hierna toegelicht.

4.9.1.

Volgens vaste rechtspraak^[1]merkte de Raad het ontbreken van voldoende reserveringsruimte in verband met schulden niet aan als een bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 35, eerste lid, van de PW. De Raad heeft deze rechtspraak in een uitspraak van 21 november 2023^[2]genuanceerd. Deze nuancering wordt hierna verkort weergegeven.

4.9.2.

Uitgangspunt blijft dat het ontbreken van reserveringsruimte in verband met schulden geen bijzondere omstandigheid is in de zin van artikel 35, eerste lid, van de PW. De reden hiervan is dat de wetgever ervan is uitgegaan dat de kosten van afbetaling van schulden in het algemeen geen noodzakelijke bestaanskosten zijn. In het verlengde hiervan moet geen bijzondere bijstand worden verstrekt voor kosten waarvoor iemand had kunnen reserveren als hij geen schulden had gehad. Dit zou namelijk betekenen dat dan alsnog langs indirecte weg bijstand voor deze kosten zou worden verleend. En dat is niet de bedoeling van de wetgever.^[3]

4.9.3.

Anders dan voorheen is de Raad nu van oordeel dat onder bepaalde omstandigheden het ontbreken van reserveringsruimte in verband met schulden wel een bijzondere omstandigheid kan zijn in de zin van artikel 35, eerste lid, van de PW. De reden hiervan is dat de wetgever met zijn in 4.9.2 weergegeven uitgangspunt met name het oog heeft gehad op schulden die zijn ontstaan door consumptieve overbesteding, maar dat schulden ook een andere oorzaak kunnen hebben en dan onder bepaalde omstandigheden wel zijn aan te merken als noodzakelijke bestaanskosten.^[4]In het verlengde hiervan kan onder bepaalde omstandigheden het ontbreken van reserveringsruimte in verband met schulden een bijzondere omstandigheid zijn in de zin van artikel 35, eerste lid, van de PW.

4.10.

Het college zal, gelet op de stelling van appellant, moeten beoordelen of in dit geval de door appellant gestelde schulden tot verlening van de gevraagde bijzondere bijstand moeten leiden. Daarbij geldt het volgende.

4.10.1.

In de eerste plaats zal appellant, als aanvrager, aannemelijk moeten maken dat hij als gevolg van afbetaling van schulden niet kon reserveren voor alle kosten waarvoor hij bijzondere bijstand heeft gevraagd. Als dat aannemelijk is, moet het college onderzoeken en beoordelen of dat een bijzondere omstandigheid oplevert in de zin van artikel 35, eerste lid, van de PW. Hierbij kunnen onder meer de aard en het ontstaan van de schulden een rol spelen, zoals opgemerkt in de wetsgeschiedenis, waarnaar is verwezen in de in 4.9.1 genoemde uitspraak van 21 november 2023.

Conclusie en gevolgen

4.11.

Uit 4.4 volgt dat het hoger beroep over de eerste huur en administratiekosten niet slaagt. Aangevallen uitspraak 1 wordt bevestigd. Dit betekent dat bestreden besluit 1 in stand blijft.

4.12.

Uit 4.8. volgt dat het hoger beroep over de inrichtingskosten slaagt. Aangevallen uitspraak 2 wordt vernietigd. De Raad zal in plaats van de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 2 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Raad kan de zaak niet zelf afdoen en zal het college daarom opdragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.

Proceskostenveroordeling

5. Appellant krijgt een vergoeding van de proceskosten die hij in zaak 22/1409 PW in beroep en hoger beroep heeft moeten maken. Deze vergoeding wordt vastgesteld op € 1.674‬,- in beroep (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting) en op € 1.674‬,- in hoger beroep (1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting) voor verleende rechtsbijstand, in totaal dus op € 3.348,-. Appellant krijgt in deze zaak een vergoeding voor het betaalde griffierecht. Voor een veroordeling in de proceskosten en een vergoeding van griffierecht in zaak 21/3903 PW bestaat geen aanleiding.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

Inzake 21/3903 PW

- bevestigt aangevallen uitspraak 1;

Inzake 22/1409 PW

vernietigt aangevallen uitspraak 2;
verklaart het beroep tegen het besluit van 23 juni 2021 gegrond en vernietigt dat besluit;
draagt het college op een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar tegen het besluit van 30 maart 2021 met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit alleen bij de Raad kan worden ingesteld;
veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 3.348,-;
bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 185,- vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door F. Hoogendijk als voorzitter en P.W. van Straalen en J.J. Janssen als leden, in tegenwoordigheid van N. van der Horn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 december 2023.

(getekend) F. Hoogendijk

(getekend) N. van der Horn

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels

Artikel 35, eerste lid, van de Participatiewet luidt als volgt. Onverminderd paragraaf 2.2, heeft de alleenstaande of het gezin recht op bijzondere bijstand voor zover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, bedoeld in artikel 36, de studietoeslag, bedoeld in artikel 36b, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm, waarbij artikel 31, tweede lid, en artikel 34, tweede lid, niet van toepassing zijn. Het college bepaalt het begin en de duur van de periode waarover het vermogen en het inkomen in aanmerking wordt genomen.

Artikel 8:113 Algemene wet bestuursrecht

1. De hogerberoepsrechter bevestigt de uitspraak van de rechtbank, hetzij met overneming, hetzij met verbetering van de gronden, of doet, met gehele of gedeeltelijke vernietiging van de uitspraak, hetgeen de rechtbank zou behoren te doen.
2. Indien de uitspraak van de hogerberoepsrechter ertoe strekt dat het bestuursorgaan een nieuw besluit neemt, kan de uitspraak tevens inhouden dat beroep tegen dat besluit slechts kan worden ingesteld bij de hogerberoepsrechter. toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb.