Uitspraak
21.2714 AW
Datum uitspraak: 2 februari 2023
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 21 juni 2021, 20/2617 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Minister van Infrastructuur en Waterstaat (minister)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. S.J.W.M. Vonken, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 december 2022. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Vonken. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.E. van Dijk, drs. J. van der Zande en T.B Snellenburg.
OVERWEGINGEN
1.1.
Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 bekend zijn gemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
1.2.
Appellante was sinds 1 augustus 2006 werkzaam voor de minister, laatstelijk in de functie van Medewerker administratie bij RWS Corporate Dienst, afdeling Financiële Administratie (FA).
1.3.
Op 28 maart 2017 heeft tussen appellante en haar leidinggevende (Z) een gesprek over haar functioneren plaatsgevonden, waarbij de coördinator (B) ook aanwezig was. De conclusie was dat appellante haar werkzaamheden inhoudelijk naar tevredenheid uitvoerde, maar dat haar manier van communiceren onvoldoende werd geacht. Op 29 mei 2017 is een verbetertraject gestart, met als doel het verbeteren van haar communicatie. Op die datum is ook de werkbelasting van appellante genoemd als onderdeel van het traject, omdat zij niet – zoals collega’s – extra taken op zich zou nemen. Op 8 juni 2017 heeft appellante een gesprek met Z over het verbetertraject voortijdig beëindigd. Een gesprek met B op die dag is evenmin goed verlopen. Voor haar gedrag en uitlatingen op die dag jegens Z en B heeft zij op 15 juni 2017 een officiële waarschuwing gekregen. In een gesprek op 21 juni 2017 heeft V aan appellante meegedeeld dat zij een lager aantal SAP-mutaties heeft dan collega’s, en dat zij daarom niet thuis mag werken zolang twijfel over haar werklast bestaat. Daarbij is vermeld dat dit een dienstopdracht betreft, dat het niet nakomen hiervan zal worden gezien als ongeoorloofde afwezigheid en kan leiden tot een onderzoek naar disciplinaire maatregelen. Appellante heeft zich op 22 juni 2017 ziek gemeld. Volgens een schrijven van de bedrijfsarts van 28 juni 2017 is primair geen sprake van ziekte, maar van een arbeidsconflict, en is het van belang om met appellante in gesprek te gaan. Daarna is sprake geweest van diverse ziekmeldingen en (gedeeltelijke) hervattingen.
1.4.
Bij e-mailbericht van 14 november 2017 is het verbetertraject aangevuld met de afspraak dat appellante al haar werkzaamheden per 15 minuten inzichtelijk moet maken. Zij mag één dag per week thuiswerken. Op diezelfde dag heeft de minister appellante een dienstopdracht gegeven om op 16 november 2017 op een voortgangsgesprek te verschijnen. Appellante is niet op die afspraak verschenen, waarvoor haar op 8 februari 2018 de disciplinaire straf van een schriftelijke berisping is opgelegd.
1.5.
Op 27 november 2017 heeft een nieuwe bedrijfsarts bericht dat sprake is van een medisch beeld en dat daarnaast sprake lijkt te zijn van een probleem in de arbeidsverhoudingen tussen appellante en haar leidinggevende. Geadviseerd is om dit probleem zo spoedig mogelijk op te pakken en op te lossen. Conform het advies van de bedrijfsarts werkte appellante in die periode twee tot drie dagen per week enkele uren thuis. Op 10 januari 2018 is aan appellante een dienstopdracht gegeven om Z wekelijks te informeren over de door haar uitgevoerde werkzaamheden en taken, uitgesplitst per 15 minuten. Daarbij is ook besloten haar bezoldiging per 8 januari 2018 stop te zetten wegens het niet voldoen aan haar reintegratieverplichtingen, welke betaling per 16 januari 2018 weer is hervat. Op 11 januari 2018 heeft de bedrijfsarts bericht dat het medisch beeld is terug te voeren op de verstoorde arbeidsverhouding, en dat zijn laatste advies in deze is het organiseren van een viergesprek tussen appellante, leidinggevende, bedrijfsmaatschappelijk werk en hemzelf. In de periode van 29 januari 2018 tot 24 mei 2018 hebben vier van deze gesprekken plaatsgevonden. De uitkomst was dat de relatie tussen appellante en Z goed verliep, maar daarna is de onderlinge verhouding toch weer verslechterd. Appellante heeft in februari 2019 klachten over B en Z ingediend bij de Klachtencommissie Ongewenste Omgangsvormen Ministerie van Infrastructuur en Milieu (commissie). In maart 2019 hebben B en Z bij deze commissie klachten over appellante ingediend. De commissie heeft in oktober 2019 over enkele klachten van appellante geen oordeel gegeven en haar overige klachten ongegrond verklaard, waarbij de commissie heeft vastgesteld dat al langere tijd sprake is van een verstoorde arbeidsrelatie tussen appellante en B en Z. Op 27 juni 2019 heeft de bedrijfsarts bericht dat de verstoorde verhouding met de leidinggevende nog niet was opgelost. Nadat partijen over mediation hebben gesproken, is op 18 september 2019 gebleken dat dit traject niet van start kon gaan omdat partijen over de condities geen overeenstemming konden bereiken. Tijdens een gesprek op 7 november 2019 heeft de minister geconcludeerd dat een terugkeer van appellante naar de afdeling FA niet mogelijk was. Op 11 november 2019 heeft de minister voorstellen gedaan voor een vaststellingsovereenkomst. Hierover is geen overeenstemming bereikt.
1.6.
Vervolgens heeft de minister appellante bij besluit van 20 december 2019 met ingang van 1 februari 2020 eervol ontslag verleend op grond van artikel 99, eerste lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) wegens een verstoorde arbeidsverhouding. Daarbij is aan appellante een garantie-uitkering toegekend die gelijk is aan die van de Werkloosheidswet (WW) vermeerderd met de bovenwettelijke werkloosheidsuitkering. Het bezwaar van appellante daartegen is bij besluit van 13 augustus 2020 (bestreden besluit) ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen
uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
In hoger beroep heeft appellante het gegeven ontslag niet (meer) bestreden. Appellante heeft betoogd dat de minister haar naast de onder 1.6 toegekende garantie-uitkering een aanvullende ontslagvergoeding had moeten verstrekken, de zogenoemde “plus”. Hiervoor is volgens appellante grond aanwezig, omdat de verstoorde arbeidsrelatie die tot het ontslag heeft geleid in overwegende mate is te wijten aan de opstelling en handelwijze van de minister.
4.2.
Zoals de Raad in zijn uitspraak van 28 februari 2013 [1] heeft overwogen, is voor een aanvullende ontslagvergoeding in het algemeen slechts aanleiding als voldaan is aan de voorwaarde dat het bestuursorgaan een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid. Het gaat daarbij niet om een volledige schadevergoeding, maar om compensatie van het aandeel van het bestuursorgaan. Daarbij is ook het aandeel van de ambtenaar van betekenis. Als sprake is van een overwegend aandeel van het bestuursorgaan (de drempel) is voor de berekening van de hoogte van de vergoeding van belang: de mate van het overwegend aandeel van het bestuursorgaan, waarbij onderscheid wordt gemaakt naar drie bandbreedten: 51% tot 65% (factor 0,5), 65% tot 80% (factor 0,75) en 80% tot 100% (factor 1), de hoogte van het maandsalaris inclusief vakantietoeslag, alsmede de helft van het aantal dienstjaren. Voor het meewegen van andere factoren bestaat in beginsel geen aanleiding.
4.3.
Anders dan de rechtbank, is de Raad van oordeel dat de minister een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid. Uit de gedingstukken en uit wat ter zitting is besproken komt het beeld naar voren dat met het personeelsgesprek van 28 maart 2017, dat kennelijk een eerste functioneringsgesprek tussen Z en appellante was, een ommekeer in de verhoudingen is ontstaan. In dit gesprek is voor het eerst aan appellante kenbaar gemaakt dat haar manier van communiceren met collega’s en klanten tekort schoot. Niet is gebleken dat appellante hiervóór op enig punt onvoldoende functioneerde. Het verbetertraject, dat eerst zag op de communicatie, is vervolgens al snel uitgebreid naar de werkproductie van appellante. Deze productie zou volgens de minister onvoldoende zijn, maar daarover is in het verslag van het personeelsgesprek van 28 maart 2017 niets opgemerkt en ook is daarvoor in het dossier geen deugdelijke onderbouwing te vinden. Onder deze omstandigheden acht de Raad de weerstand en kritische houding van appellante, na haar aanvankelijk meewerkende reactie, niet onbegrijpelijk. De druk op appellante is daarna opgevoerd door het niet langer mogen thuiswerken en het verplichte tijdschrijven per 15 minuten, waarbij een precieze rekening en verantwoording van haar werd verwacht. Als de werkproductie al onvoldoende zou zijn, dan nog ziet de Raad niet in waarom dit tijdschrijven is opgelegd. Met appellante vonden al wekelijks voortgangsgesprekken plaats waarin een en ander aan de orde kon komen en zij zat nog in een re-integratietraject. Dit alles heeft bijgedragen aan een verslechtering en verharding van de onderlinge verhoudingen, en de Raad acht voorstelbaar dat het traject een zware wissel heeft getrokken op appellante. Daarbij verdient ook vermelding dat van aanvang af sprake is geweest van een formele handelwijze van de minister jegens appellante. Hoewel een bestuursorgaan gebruik mag maken van de hem ter beschikking staande (juridische) mogelijkheden, waaronder bijstand van een HRMmedewerker, dienstopdrachten en sancties, heeft de minister daardoor de zaak wel op scherp gezet en het risico over zich afgeroepen dat dit averechts werkt. Het aandeel in de situatie die tot het ontslag heeft geleid, ligt echter niet volledig bij de minister. Aan de zijde van appellante constateert de Raad dat zij in haar weerstand is doorgeschoten, door meermalen de voortgang van gesprekken te frustreren en afspraken niet na te komen. De formele klachten die zij begin 2019 jegens Z en B heeft ingediend zonder positief resultaat, hebben tot verdere escalatie geleid. Ook appellante heeft daarmee een aandeel in de ontstane situatie gehad. Tot slot had van beide partijen meer inzet kunnen worden verwacht wat betreft het in 2019 voorgestane mediationtraject. Door niet tot overeenstemming te komen over de condities voor mediation, hebben partijen zichzelf de kans ontnomen om – toen dat wellicht nog mogelijk was – tot een goede oplossing voor de ontstane situatie te komen.
4.4.
Alles afwegende komt de Raad tot het oordeel dat het aandeel van de minister wordt geschat op een percentage vallend binnen de bandbreedte van 51 tot 65%. Dit betekent dat appellante – naast de reeds toegekende garantie-uitkering – recht heeft op een ontslagvergoeding overeenkomstig de genoemde uitspraak van 28 februari 2013 naar een factor van 0,5.
4.5.
Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dit besluit vernietigen, voor zover daarbij de weigering om aan appellante een ontslagvergoeding naast de garantie-uitkering toe te kennen, is gehandhaafd. De Raad ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, en het besluit van 20 december 2019 in zoverre te herroepen en te bepalen dat appellante ter zake van het ontslag naast de garantie-uitkering een ontslagvergoeding wordt toegekend overeenkomstig de uitspraak van 28 februari 2013 naar een factor van 0,5.
5. Aanleiding bestaat om de minister te veroordelen in de kosten van appellante voor verleende rechtsbijstand in bezwaar (2 punten, waarde per punt € 597,-), in beroep (2 punten, waarde per punt € 837,-) en in hoger beroep (2 punten, waarde per punt € 837,-), van in totaal € 4.542,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 13 augustus 2020 gegrond en vernietigt dit besluit voor zover daarbij de weigering om aan appellante een ontslagvergoeding bovenop de garantie-uitkering toe te kennen, is gehandhaafd;
- herroept het besluit van 20 december 2019 in zoverre en kent aan appellante alsnog een ontslagvergoeding toe zoals weergegeven in overwegingen 4.2 en 4.5 van deze uitspraak en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 13 augustus 2020;
- veroordeelt de minister in de kosten van appellante tot een bedrag van € 4.542,-;
- bepaalt dat de minister aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 448,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.J.T. van den Corput als voorzitter en L.M. Tobé en H. Lagas als leden, in tegenwoordigheid van L.C. van Bentum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 februari 2023.
(getekend) J.J.T. van den Corput
(getekend) L.C. van Bentum