Uitspraak
22/1482 AW, 22/3360 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 31 maart 2022, 19/3094 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Minister van Justitie en Veiligheid (minister)
Datum uitspraak: 12 oktober 2023
PROCESVERLOOP
Met een besluit van 30 oktober 2017 heeft de minister aan appellante ontslag verleend, met toekenning van een uitkering. Appellante heeft daartegen bezwaar gemaakt, maar de minister is met het bestreden besluit van 17 mei 2019 bij het ontslag en de daarbij verstrekte uitkering gebleven.
Appellante heeft tegen dat besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het beroep van appellante gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd. De rechtbank heeft zelf in de zaak voorzien door het ontslagbesluit te herroepen, voor zover daarbij geen aanvullende ontslagvergoeding is toegekend en heeft aan appellante alsnog een aanvullende ontslagvergoeding van € 15.500,60 toegekend.
Appellante heeft hoger beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld. Appellante heeft op het incidenteel hoger beroep een zienswijze gegeven.
Appellante heeft nadere stukken ingediend.
De zaak is op zitting behandeld op 29 juni 2023. Appellante is verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.J.M. Nordsiek en A. Verschoor.
OVERWEGINGEN
Samenvatting
Appellante is ontslagen wegens een ernstig verstoorde arbeidsrelatie, zonder aanvullende ontslagvergoeding. De rechtbank vindt dat de minister wel een aanvullende ontslagvergoeding had moeten toekennen. Zij vindt dat de verstoorde arbeidsrelatie in overwegende mate aan de minister is te wijten en heeft het aandeel van de minister op 6580% vastgesteld. Zowel appellante als de minister zijn het daarmee niet eens. Appellante vindt dat het aandeel op meer dan 80% moet worden vastgesteld, terwijl de minister vindt dat de verstoorde arbeidsrelatie niet in overwegende mate aan hem is te wijten en een aanvullende ontslaguitkering daarom niet nodig is. De Raad is het eens met de minister. Dit betekent dat de uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Aan de beroepsgrond van appellante dat de minister haar volledige proceskosten moet betalen, komt de Raad niet toe.
Voorgeschiedenis
1.1.
Appellante heeft een [...]. Zij werkte voor 24 uur per week als [functie 1], salarisschaal 12, bij [de afdeling] ([de afdeling]) van Penitentiaire Inrichting (PI) [lokatie].
1.2.
Appellante heeft op kosten van PI [lokatie] een opleiding gevolgd tot klinisch [functie 3] en psychotherapeut. Na het afronden daarvan eind 2013 heeft appellante gesolliciteerd op de functie van [functie 2]. Appellante heeft deze functie niet gekregen. Wel is appellante gewezen op een aantal andere mogelijkheden bij [de afdeling].
1.3.
Appellante heeft zich van 27 februari 2014 tot 7 maart 2014 en opnieuw per 3 april 2014 ziek gemeld. In deze periode van ziekmelding heeft de bedrijfsarts verscheidene malen advies uitgebracht. In augustus 2014 heeft appellante toestemming gekregen om thuis te werken aan haar promotieonderzoek. Het Uitvoeringsinstituut werknemers verzekeringen (Uwv) heeft appellante op 10 december 2014 met terugwerkende kracht arbeidsgeschikt geacht per datum eerste ziekmelding.
1.4.
Vanaf maart 2014 is een hervorming van de psychologische dienst in gang gezet. In diezelfde maand heeft appellante een advies geschreven voor [de afdeling] over de mogelijkheden voor de invulling van een nieuw functielandschap, waarin zij zich kritisch en ongepast heeft uitgelaten over [X.]. Zij heeft onder meer geadviseerd om hem op non-actief te zetten.
1.5.
Na een gesprek op 20 januari 2015, waarin is gesproken over het samenwerkingsconflict met [X.] en beschikbare, aangepaste, werkzaamheden voor appellante, heeft een extern bureau op 17 juli 2015 een arbeidsdeskundig rapport uitgebracht. Hierin is geconcludeerd dat het werk van [functie 3] (niet [functie 4]), met werkplekaanpassingen en voorzieningen en een dag per week thuiswerken, passend is voor appellante. Daarbij is betrokken dat appellante zal worden ingezet voor kortdurende behandelingen aan relatief stabiele patiënten. Het bureau adviseert partijen verder met elkaar in gesprek te gaan om tot een oplossing van de arbeidsrechtelijke kwesties te komen.
1.6.
Met een besluit van 20 oktober 2015 is bepaald dat appellante zich als [functie 5] voor twaalf uur per week zal inzetten ten behoeve van de diagnostiek en behandeling van patiënten, waarbij een kortdurende interventie aan de orde is. Voor de overige twaalf uur per week heeft appellante een (tijdelijke) vrijstelling gekregen voor loopbaanoriëntatie en promotieonderzoek. Vanaf 1 juli 2016 tot en met juli 2018 is deze vrijstelling gehandhaafd, maar verlaagd naar acht uur per week.
1.7.
In deze periode heeft appellante extern een baan aangeboden gekregen. In dat kader heeft de minister haar de mogelijkheid geboden van tijdelijke detachering. Van deze mogelijkheid heeft zij geen gebruik gemaakt.
1.8.
Op [datum 1] heeft een overleg plaatsgevonden tussen appellante en haar collega’s. In het verslag dat hiervan is gemaakt, en dat door de collega’s is ondertekend, staat dat de opstelling van appellante niet tot samenwerking uitnodigt en dat appellante haar wantrouwen naar de directie en de behandelcoördinatoren heeft geuit. In een vervolggesprek op [datum 2], in aanwezigheid van de vestigingsdirecteur, heeft appellante meegedeeld dat zij zich niet begrepen voelt door haar collega’s, dat met haar is afgesproken dat zij geen langdurige en complexe behandelingen meer uitvoert, maar dat collega's haar nog steeds vragen om die behandelingen wel op te pakken. Eén van de collega’s deelt hierop mee niet bekend te zijn met deze afspraak. De aanwezige behandelcoördinatoren hebben in dit gesprek laten weten dat ze geen enkel vertrouwen hebben dat de samenwerking met appellante in de toekomst zal verbeteren. Appellante heeft vervolgens meerdere klachten ingediend over haar collega’s en haar leidinggevenden.
1.9.
Op 15 september 2017 heeft een psychiater van [de afdeling] een klacht ingediend over het gedrag van appellante.
Totstandkoming van het bestreden besluit
1.10.
Na een voornemen en een reactie daarop van appellante, heeft de minister met een besluit van 13 oktober 2017 aan appellante op grond van artikel 99 van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) eervol ontslag verleend per 13 november 2017. Hierbij is een uitkering verleend gelijk aan een uitkering berekend op basis van de Werkloosheidswet en het Besluit bovenwettelijke uitkeringen bij werkloosheid van de sector Rijk. Volgens de minister is sprake is van een ernstig verstoorde arbeidsrelatie, waarvan het ontstaan en voortbestaan in overwegende mate aan appellante is te wijten.
1.11.
Het bezwaar van appellante tegen dit besluit is met het bestreden besluit van 17 mei 2017 ongegrond verklaard.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het ontslagbesluit herroepen, voor zover daarbij geen aanvullende ontslagvergoeding is toegekend en de aanvullende ontslagvergoeding bepaald op € 15.500,60. Daarnaast heeft de rechtbank bepaald dat de minister de forfaitaire proceskosten van appellante en het door haar betaalde griffierecht moet betalen. De rechtbank verwijt de minister, kort samengevat, dat hij onvoldoende voortvarend heeft gehandeld na de ziekmelding van appellante. De bedrijfsarts is niet direct ingeschakeld, de minister heeft onvoldoende onderzocht welke werkzaamheden voor appellante mogelijk waren en de dialoog tussen partijen is in deze periode onnodig stil komen liggen. Verder heeft de minister naar het oordeel van de rechtbank ook een rol gespeeld in de verslechtering van de verhouding tussen appellante en de behandelcoördinatoren. Niet gebleken is dat de behandelcoördinatoren op de hoogte waren van het soort werkzaamheden waarvoor zij de inzet van appellante konden vragen, wat tot onbegrip en irritatie heeft geleid. De rechtbank beaamt dat appellante hierin een eigen rol had kunnen vervullen, maar dit ontslaat de minister niet van zijn primaire verantwoordelijkheid om op de werkvloer duidelijkheid over het werkaanbod te creëren, zeker in gevallen waar het gaat om medische beperkingen. De rechtbank verwijt appellante dat zij constructiever had kunnen en moeten communiceren naar haar leidinggevenden en haar collega's. Ook heeft appellante naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende meegewerkt aan de haar aangeboden detachering. Alles overziende is de rechtbank van oordeel dat het ontstaan en voortbestaan van de verstoorde arbeidsverhouding voor 65 tot 80% aan de minister is te wijten. Dit leidt tot een aanvullende ontslagvergoeding van € 15.500,60.
Het standpunt van partijen
3. Partijen zijn het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Appellante heeft tegen de uitspraak aangevoerd dat de verstoorde arbeidsrelatie voor meer dan 80% aan de minister te wijten is. Daarnaast vindt appellante dat zij recht heeft op een volledige vergoeding van de gemaakte proceskosten. De minister heeft zich, in incidenteel hoger beroep, op het standpunt gesteld dat de minister geen overwegende mate van schuld heeft gehad aan de verstoorde arbeidsverhouding. Een aanvullende ontslagvergoeding is volgens de minister daarom niet aan de orde.
Het oordeel van de Raad
4.1.
De Raad beoordeelt of het oordeel van de rechtbank juist is. De Raad doet dat aan de hand van de argumenten die partijen hebben aangevoerd, de (incidentele) hoger beroepsgronden.
4.2.
De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet en het incidenteel hoger beroep wel slaagt. Dit betekent dat de uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd en dat het beroep ongegrond verklaard wordt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt.
4.3.
Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 bekend zijn gemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
4.4.
Het geschil tussen partijen over het bestreden besluit beperkt zich tot de aanvullende ontslagvergoeding. Voor deze aanvullende ontslagvergoeding is in het algemeen slechts aanleiding als voldaan is aan de voorwaarde dat het bestuursorgaan een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid. [1] Het gaat daarbij niet om een volledige schadevergoeding, maar om compensatie van het aandeel van het bestuursorgaan. Daarbij is ook het aandeel van de ambtenaar van betekenis. Als sprake is van een overwegend aandeel van het bestuursorgaan (de drempel) is vervolgens voor de berekening van de hoogte van de vergoeding van belang: de mate van het overwegend aandeel van het bestuursorgaan, waarbij onderscheid wordt gemaakt naar drie bandbreedten: 51 tot 65% (factor 0,5), 65 tot 80% (factor 0,75) en 80 tot 100% (factor 1), de hoogte van het maandsalaris inclusief vakantietoeslag, alsmede de helft van het aantal dienstjaren.
4.5.
Anders dan de rechtbank, is de Raad van oordeel dat de minister geen overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid. Uit de gedingstukken komt het beeld naar voren dat de minister in bepaalde periodes wellicht wat voortvarender had kunnen handelen, zoals bij het bieden van loopbaanperspectief aan appellante en het (verder) oppakken van gesprekken over het ontstane arbeidsgeschil. Wel heeft de minister, anders dan de rechtbank heeft aangenomen, de bedrijfsarts in voldoende mate betrokken na de ziekmelding van appellante. De minister had verder duidelijker naar het team kunnen en moeten communiceren over de werkzaamheden die van appellante verwacht mochten worden, te weten kortdurende behandelingen aan relatief stabiele patiënten. Niet valt uit te sluiten dat hierdoor onnodige spanningen tussen appellante en haar collega’s zijn ontstaan. Daartegenover staat dat appellante zelf ook een belangrijk aandeel heeft gehad in het ontstaan en voorbestaan van de verstoorde verhoudingen. Volgens appellante is haar toegezegd dat zij na het behalen van haar opleiding tot klinisch psycholoog de functie [functie 2] of een andere managementfunctie zou krijgen en is de functie van [functie 4] haar onterecht opgedrongen. Het dossier biedt hiervoor echter geen aanknopingspunten. Toch is appellante hierop meermaals teruggekomen, ook nog nadat de minister aan de wens van appellante om haar registratie als klinisch psycholoog te behouden was tegemoet gekomen door haar in werktijd promotieonderzoek te laten doen. Dit heeft de onderlinge verhoudingen geen goed gedaan. Tussen partijen is verder niet in geschil dat appellante zich in een advies van maart 2014 kritisch en zeer ongepast heeft uitgelaten over [X.]. Dat deze uitlatingen zijn gedaan kort nadat het verzoek van appellante om buitengewoon verlof was afgewezen, rechtvaardigt deze uitlatingen niet. Dit kan haar zwaar worden aangerekend en heeft de verhoudingen op scherp gesteld. Appellante is verder aan te rekenen dat zij, in een periode waarin zij gedeeltelijk van haar werk was vrijgesteld voor loopbaanoriëntatie, geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om via gedeeltelijke detachering een haar aangeboden externe functie als manager behandelzaken voor 32 uur per week te vervullen. De door de minister voorgestelde detachering voor 24 uur per week met een terugkeergarantie naar de functie van [functie 1] was, gezien haar functie en de omvang van haar aanstelling, volstrekt redelijk. Verder komt uit de gesprekken met collega’s naar voren dat appellante niet makkelijk in de omgang is en dat haar wijze van communicatie er aan heeft bijgedragen dat de collega’s het vertrouwen in haar hebben opgezegd. Dat deze collega’s, zoals appellante heeft gezegd, valse verklaringen hebben afgelegd, heeft zij niet onderbouwd en heeft de verhoudingen nog verder onder druk gezet. Daarnaast is er nog de klacht van de psychiater over het gedrag van appellante.
4.6.
Gelet op alle hiervoor genoemde feiten en omstandigheden in onderling verband bezien, kan niet worden geoordeeld dat de minister een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de verstoorde arbeidsrelatie. Er is daarom geen aanleiding voor een aanvullende ontslagvergoeding.
Conclusie en gevolgen
5.1.
Het hoger beroep van appellante slaagt niet en het incidenteel hoger beroep van de minister slaagt wel. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd en het beroep tegen het bestreden besluit wordt ongegrond verklaard.
5.2.
Appellante krijgt geen vergoeding van haar proceskosten. Daarmee wordt ook niet toegekomen aan de hoger beroepsgrond van appellante dat zij, in plaats van een forfaitaire vergoeding, recht heeft op een volledige vergoeding van haar proceskosten. Appellante krijgt ook het betaalde griffierecht niet terug.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep:
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 17 mei 2019 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door J.J.T. van den Corput als voorzitter en L.M. Tobé en J.C.F. Talman als leden, in tegenwoordigheid van R.R. Olde Engberink als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 oktober 2023.
(getekend) J.J.T. van den Corput
(getekend) R.R. Olde Engberink