ECLI:NL:CRVB:2023:1587

Uitspraak

22/2055 TOZO, 23/1344 TOZO

Centrale Raad van Beroep

Enkelvoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 23 mei 2022, 21/3768 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

[appellant] te [woonplaats] (appellant)

het college van burgemeester en wethouders van Westerveld (college)

Datum uitspraak: 15 augustus 2023

PROCESVERLOOP

Met een besluit van 21 juli 2021 heeft het college de aanvraag van appellant om bijstand ingevolge de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo) buiten behandeling gesteld. Appellant heeft daartegen bezwaar gemaakt. Met het besluit van 22 oktober 2021 heeft het college het bezwaar van appellant kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. Appellant heeft tegen dat besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het beroep ongegrond verklaard.

Appellant heeft hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

Op 10 januari 2023 is met toepassing van artikel 8:44 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een comparitie van partijen gehouden (comparitiezitting) voor het geven van inlichtingen en het beproeven van een schikking. Appellant is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door E.D. Ferwerda.

Naar aanleiding van de comparitiezitting en zoals daar tussen partijen is afgesproken, heeft het college op 26 april 2023 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen en de aanvraag afgewezen. Hierop heeft appellant gereageerd.

Vervolgens heeft de Raad de zaak behandeld op een zitting van 4 juli 2023. Appellant is door middel van videobellen verschenen. Het college heeft, eveneens door middel van videobellen, zich laten vertegenwoordigen door E.D. Ferwerda.

OVERWEGINGEN

Samenvatting

Het gaat in deze zaak in de eerste plaats om de vraag of het college terecht het bezwaar van appellant niet-ontvankelijk heeft verklaard omdat het bezwaarschrift, ook na een geboden hersteltermijn, niet schriftelijk is ingediend. Appellant kan zich niet met dit besluit verenigen. De gronden die appellant aanvoert, slagen. Daarom gaat het in deze zaak ook om de vraag of het college bij het nieuwe besluit van 26 april 2023, onder ongegrondverklaring van het bezwaar, de aanvraag van appellant om bijstand ingevolge de Tozo terecht heeft afgewezen. Appellant vindt dat hij wel recht heeft op bijstand. De gronden die appellant tegen dit besluit heeft aangevoerd, slagen niet.

Inleiding

1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.

1.1.

Appellant is werkzaam als zelfstandige in de evenementensector. Op 21 juni 2021 heeft hij bij het college een aanvraag ingediend om bijstand met ingang van 1 april 2021 op grond van de Tozo. Het ging hier om de zogeheten Tozo-4.

1.2.

In een brief van 1 juli 2021 heeft het college appellant gevraagd om uiterlijk op 9 juli 2021 aanvullende stukken in te dienen. Het gaat om de boekhouding van de eigen onderneming over de periode 1 januari 2021 tot 1 juni 2021 alsmede de kolommenbalans per maand, de opgaaf van de omzet en kosten per maand en, indien aanwezig, een kasregister per maand, alle betrekking hebbend op voornoemde periode.

1.3.

In een brief van 12 juli 2021 heeft het college appellant meegedeeld dat hij geen gegevens heeft ontvangen. Appellant is nogmaals in de gelegenheid gesteld om de gevraagde gegevens op 19 juli 2021 alsnog in te leveren. Het college heeft appellant er daarbij op gewezen dat als hij de gevraagde gegevens niet tijdig of niet volledig inlevert, de aanvraag buiten behandeling kan worden gesteld. Appellant heeft aan dit verzoek geen gevolg gegeven.

1.4.

Vervolgens heeft het college bij besluit van 21 juli 2021 de aanvraag buiten behandeling gesteld.

1.5.

Bij e-mailbericht van 26 juli 2021 heeft appellant het college meegedeeld dat hij enige tijd niet op zijn woonadres heeft verbleven en heeft hij het college verzocht om de aanvraag alsnog in behandeling te nemen. Vervolgens heeft een consulent inkomen bij e-mailbericht van 18 augustus 2021 appellant de vraag voorgelegd of zijn verzonden e-mail als een bezwaarschrift kan worden beschouwd tegen de buiten behandelingstelling. Hier heeft appellant bij e-mailbericht van 20 augustus 2021 bevestigend op geantwoord.

1.6.

In een e-mailbericht van 24 augustus 2021, gericht aan appellant, heeft het college neergelegd dat een fout is gemaakt en dat een bezwaarschrift altijd schriftelijk moet worden ingediend. Het college heeft hierbij gewezen op de mogelijkheid het bezwaarschrift alsnog schriftelijk in te dienen binnen zes weken na de datum van verzending van het besluit tot buiten behandelingstelling.

1.7.

Bij e-mailbericht van 4 oktober 2021 heeft appellant het college, onder verwijzing naar het onder 1.5 vermelde e-mailbericht van 20 augustus 2021, meegedeeld dat hij in afwachting is van de afhandeling van zijn bezwaar.

1.8.

Het college heeft in een besluit van 22 oktober 2021 (bestreden besluit) het bezwaar van appellant tegen het besluit van 21 juli 2021 niet-ontvankelijk verklaard. Aan dit besluit ligt ten grondslag dat het bezwaarschrift niet schriftelijk is ingediend en dat appellant dit verzuim niet heeft hersteld.

Uitspraak van de rechtbank

2.1.

De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten. De rechtbank heeft geoordeeld dat appellant geen verschoonbare redenen heeft gegeven op grond waarvan hij geen schriftelijk bezwaarschrift kon indienen. Daarom heeft het college naar het oordeel van de rechtbank het bezwaar terecht kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.

Nieuw besluit

2.2.

Bij besluit van 26 april 2023 heeft het college het bezwaarschrift van appellant ongegrond verklaard, met dien verstande dat de aanvraag alsnog is afgewezen op de grond dat appellant geen objectieve en controleerbare gegevens heeft verstrekt waardoor het recht op bijstand ingevolge Tozo-4 niet kan worden vastgesteld.

Het standpunt van appellant

3. Appellant is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en ook niet met het nieuwe besluit. Wat hij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.

Het oordeel van de Raad

Aangevallen uitspraak

4.1

De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het besluit om het bezwaar van appellant niet-ontvankelijk te verklaren in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

4.2.

De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

4.3.1.

Tussen partijen is niet in geschil dat de mogelijkheid van elektronisch bezwaar maken met toepassing van artikel 2:15 van de Awb niet openstaat in de gemeente Westerveld. Als een bezwaarschrift elektronisch is ingediend, terwijl die weg niet is opengesteld, komt betekenis toe aan artikel 6:6 van de Awb. Dat betekent dat een voor het einde van de bezwaartermijn elektronisch ontvangen bezwaarschrift tijdig is ingediend, mits aan de in artikel 6:6 van de Awb vermelde mogelijkheid om het verzuim te herstellen is voldaan. Dit kan door het bezwaarschrift binnen de met toepassing van dit artikel door het bestuursorgaan gestelde termijn alsnog schriftelijk in te dienen.^[1]

4.3.2.

Het college stelt zich op het standpunt dat appellant bij e-mailbericht van 24 augustus 2021 in de gelegenheid is gesteld het verzuim te herstellen en dat appellant daar geen gebruik van heeft gemaakt. Het college heeft een afschrift van het e-mailbericht van 24 augustus 2021 overgelegd.

4.3.3.

Appellant voert aan dat hij het e-mailbericht van 24 augustus 2021 niet heeft ontvangen zodat hij er niet op is gewezen dat het bezwaarschrift schriftelijk moest worden ingediend.

4.3.4.

Deze beroepsgrond slaagt. Appellant, die de ontvangst van het e-mailbericht van 24 augustus 2021 van meet af aan ontkent, heeft er terecht op gewezen dat dit e-mailbericht niet voorkomt in het overzicht van de gevoerde correspondentie tussen hem en de gemeente Westerveld. Daarnaast heeft appellant er terecht op gewezen dat hij niet als geadresseerde is opgenomen in het e-mailbericht. Op basis van het overgelegde afschrift stelt de Raad vast dat de consulent inkomen het betreffende e-mailbericht op 24 augustus 2021 alleen heeft geadresseerd en gezonden aan een medewerker van de gemeente Westerveld. Dit betekent dat het college het bezwaar van appellant in strijd met artikel 6:6 van de Awb niet-ontvankelijk heeft verklaard. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het hoger beroep slaagt dan ook en de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Raad zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen.

4.4.

De Raad dient aansluitend te bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. De Raad stelt vast dat het college met het besluit van 26 april 2023 (nader besluit) een inhoudelijk oordeel heeft gegeven over de door appellant ingediende bezwaren tegen het besluit van 21 juli 2021. Het nader besluit wordt, gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Awb, mede in de beoordeling betrokken.

Nader besluit

4.5.

De wettelijke regels die voor de beoordeling van het beroep tegen het nader besluit belangrijk zijn, zijn eveneens te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

4.6.

Bij het nader besluit heeft het college het bezwaar van appellant ongegrond verklaard, met dien verstande dat de aanvraag alsnog is afgewezen. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat appellant naar aanleiding van de comparitiezitting alsnog in de gelegenheid is gesteld de onder 1.2 en 1.3 vermelde stukken in te dienen. Appellant heeft deze stukken niet ingediend. Appellant heeft dan ook geen objectieve en controleerbare gegevens verstrekt waardoor het recht op bijstand ingevolge Tozo-4 niet kan worden vastgesteld. Het college heeft daarbij gewezen op artikel 17 van de Participatiewet (PW).

4.7.

De hier te beoordelen periode loopt van 1 mei 2021 (de datum waarop de aanvraag om Tozo-4 geacht wordt te zijn ingediend) tot en met 30 juni 2021 (de einddatum van Tozo-4).

4.8.1.

Iemand die bijstand aanvraagt moet aannemelijk maken dat hij recht heeft op bijstand. De bewijslast van de bijstandbehoevendheid rust dus in beginsel op de aanvrager. Een aanvrager moet daarom feiten en omstandigheden aannemelijk maken die duidelijkheid geven over zijn financiële situatie. Voor de beoordeling van de bijstandbehoevendheid is de financiële situatie namelijk een essentieel gegeven. Dat is voor bijstandsverlening op grond van Tozo-4 niet anders. Daarna moet de bijstandverlenende instantie in het kader van de onderzoeksplicht deze inlichtingen op juistheid en volledigheid controleren. Als het college aannemelijk maakt dat een aanvrager de inlichtingen- of medewerkingsverplichting heeft geschonden, is dit een grond voor afwijzing van de aanvraag als daardoor het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld.

4.8.2.

Volgens recente rechtspraak valt de verplichting om documenten te verschaffen niet onder de inlichtingenverplichting maar onder de medewerkingsverplichting.^[2]Ook is recente rechtspraak dat de medewerkingsverplichting de belanghebbende verplicht om op verzoek van het college de (feitelijke) medewerking te verlenen die redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van de wet. Het college kan ingevolge artikel 53a, eerste lid, van de PW bepalen welke gegevens en bewijsstukken verstrekt, respectievelijk overgelegd moeten worden. Ook kan het college de wijze en het tijdstip bepalen waarop dit moet gebeuren. In het kader van de medewerkingsverplichting kan het college onder meer verzoeken om het overleggen van financiële gegevens. Zowel bij de aanvraag als tijdens de bijstandverlening mag van een betrokkene worden verlangd dat hij zodanige (bewijs)stukken overlegt dat het college kan onderzoeken en beoordelen of toekenning, dan wel voortzetting van de bijstand gerechtvaardigd is.^[3]

4.8.3

Appellant voert aan dat hij geen inkomen heeft genoten en dat hij dan ook een lege boekhouding en kolommenbalans heeft. Er is dus ook geen omzet en een kasregister is er nooit geweest. Volgens appellant heeft hij de informatie als vermeld in de brief van 12 juli 2021 aangeleverd.

4.8.4.

Deze beroepsgrond slaagt niet. Anders dan appellant aanvoert, heeft hij de gevraagde boekhouding, kolommenbalans en de opgaaf van de omzet en kosten over de periode 1 januari 2021 tot 1 juni 2021 niet ingeleverd. Appellant was als zelfstandige op grond van artikel 3:15i van het Burgerlijk Wetboek gehouden administratie van zijn bedrijf te voeren.^[4]Dat appellant die wettelijke verplichting niet is nagekomen komt voor zijn risico. Nu appellant geen boekhouding of administratie van zijn onderneming heeft ingeleverd, heeft hij geen inzicht gegeven in zijn inkomenssituatie. Het college wordt dan ook gevolgd in zijn standpunt dat appellant, door de hiervoor gevraagde stukken niet in te leveren, de op hem rustende medewerkingsverplichting als bedoeld in artikel 17, tweede lid, van de PW heeft geschonden. Als gevolg van deze schending is het recht op bijstand niet vast te stellen. Dit betekent dat het college de aanvraag om bijstand ingevolge Tozo-4 terecht heeft afgewezen.

Conclusie en gevolgen

5.1.

Uit 4.3.1 tot en met 4.3.4 volgt dat het hoger beroep slaagt. De rechtbank heeft ten onrechte het bestreden besluit in stand gelaten. Daarom moet de aangevallen uitspraak worden vernietigd alsook het bestreden besluit. Gelet op overwegingen 4.8.1 tot en met 4.8.4 moet het beroep tegen het nader besluit ongegrond worden verklaard. Dit betekent dat de afwijzing van de aanvraag van appellant om bijstand ingevolge de Tozo-4 in stand blijft.

5.2.

Appellant krijgt het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht terug. Appellant krijgt geen vergoeding voor proceskosten omdat van dergelijke kosten niet is gebleken.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

vernietigt de aangevallen uitspraak;
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 22 oktober 2021;
verklaart het beroep tegen het besluit van 26 april 2023 ongegrond;
bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 185,- vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte, in tegenwoordigheid van M. Ramanand als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 15 augustus 2023.

(getekend) O.L.H.W.I. Korte

(getekend) M. Ramanand

Bijlage: regelgeving

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 2:15

1. Een bericht kan elektronisch naar een bestuursorgaan worden verzonden voor zover het bestuursorgaan kenbaar heeft gemaakt dat deze weg is geopend. Het bestuursorgaan kan nadere eisen stellen aan het gebruik van de elektronische weg.

(…)

Artikel 6:5

1. Het bezwaar- of beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:

a. de naam en het adres van de indiener;

b. de dagtekening;

c. een omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar of beroep is gericht;

d. de gronden van het bezwaar of beroep.

(…)

Artikel 6:6

Het bezwaar of beroep kan niet-ontvankelijk worden verklaard, indien:

a. niet is voldaan aan artikel 6:5 of aan enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen van het bezwaar of beroep, of

b. het bezwaar- of beroepschrift geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15,

mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn.

Artikel 6:19

1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.

(…)

Artikel 6:24

Deze afdeling is met uitzondering van artikel 6:12 van overeenkomstige toepassing indien hoger beroep, incidenteel hoger beroep, beroep in cassatie of incidenteel beroep in cassatie kan worden ingesteld.

Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo 4)

Artikel 1. Definities

In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)wet:Participatiewet;
zelfstandige:de rechthebbende, bedoeld in artikel 11, van de wet die achttien jaar of ouder is maar de pensioengerechtigde leeftijd nog niet heeft bereikt en die voor de voorziening in het bestaan is aangewezen op arbeid in eigen bedrijf of zelfstandig beroep hier te lande en die;
a. voldoet aan de wettelijke vereisten voor de uitoefening daarvan;
b. ten minste 1.225 uur per jaar besteedt aan werkzaamheden voor het bedrijf of zelfstandig beroep; en
c. alleen of samen met degene met wie hij het bedrijf of zelfstandig beroep uitoefent de volledige zeggenschap in dat bedrijf of zelfstandig beroep heeft en de financiële risico’s daarvan draagt.

Artikel 3. De aanvraag

In afwijking van artikel 41 van de wet wordt de aanvraag ingediend bij het college.

Voor de toepassing van artikel 44, eerste lid, derde zinsdeel van de wet wordt de aanvraag die is ingediend:

(…);

g. op of na 1 mei 2021 geacht te zijn ingediend op de eerste dag van de kalendermaand voorafgaand aan de maand waarin de aanvraag is ingediend.

(…)

Participatiewet

Artikel 11

1. Iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien, heeft recht op bijstand van overheidswege.

(…)

Artikel 17

1. De belanghebbende doet aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand. Deze verplichting geldt niet indien die feiten en omstandigheden door het college kunnen worden vastgesteld op grond van bij wettelijk voorschrift als authentiek aangemerkte gegevens of kunnen worden verkregen uit bij ministeriële regeling aan te wijzen administraties. Bij ministeriële regeling wordt bepaald voor welke gegevens de tweede zin van toepassing is.

2. De belanghebbende verleent het college desgevraagd de medewerking die redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van deze wet.

(…)

Artikel 53a

1. Onverminderd 30c, tweede, vierde en vijfde lid van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, bepaalt het college welke gegevens ten behoeve van de verlening van bijstand dan wel de voortzetting daarvan en de arbeidsinschakeling door de belanghebbende in ieder geval worden verstrekt en welke bewijsstukken worden overgelegd, alsmede de wijze en het tijdstip waarop de verstrekking van gegevens plaatsvindt. De gegevens en bewijsstukken worden door het college niet verkregen van de belanghebbende voor zover ze zijn verkregen door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen dan wel voor zover zij verkregen kunnen worden uit de polisadministratie, bedoeld in artikel 33 van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, de verzekerdenadministratie, bedoeld in artikel 35 van die wet, alsmede uit de basisregistratie personen, tenzij hierdoor een goede vervulling van de taak van het college op grond van dit artikel wordt belet of bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen andere administraties worden aangewezen waarvoor de tweede zin van toepassing is, worden regels gesteld over de gegevens die het betreft en kunnen administraties worden aangewezen waarvoor de tweede zin tijdelijk niet van toepassing is. Indien het authentieke gegevens uit andere basisregistraties betreft, is dit lid van overeenkomstige toepassing.

(…)

Artikel 78fBij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de verlening van bijstand en bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal op grond van deze wet aan zelfstandigen en aan personen die algemene bijstand ontvangen en voornemens zijn een bedrijf of zelfstandig beroep te beginnen en zich in verband hiermee niet beschikbaar stellen voor arbeid in dienstbetrekking gedurende de voorbereidingsperiode van ten hoogste twaalf maanden, waarbij kan worden afgeweken van de artikelen 9, 10, 11, 32, 34, 40, 41, 45, 58, 69, 77 en de paragrafen 4.2, 6.1 en 7.1.

Burgerlijk Wetboek

Artikel 3:15i

1. Een ieder die een bedrijf of zelfstandig een beroep uitoefent, is verplicht van zijn vermogenstoestand en van alles betreffende zijn bedrijf of beroep, naar de eisen van dat bedrijf of beroep, op zodanige wijze een administratie te voeren en de daartoe behorende boeken, bescheiden en andere gegevensdragers op zodanige wijze te bewaren, dat te allen tijde zijn rechten en verplichtingen kunnen worden gekend.

2. De leden 2 tot en met 4 van artikel 10 van Boek 2 zijn van overeenkomstige toepassing.

Artikel 2:10

1. Het bestuur is verplicht van de vermogenstoestand van de rechtspersoon en van alles betreffende de werkzaamheden van de rechtspersoon, naar de eisen die voortvloeien uit deze werkzaamheden, op zodanige wijze een administratie te voeren en de daartoe behorende boeken, bescheiden en andere gegevensdragers op zodanige wijze te bewaren, dat te allen tijde de rechten en verplichtingen van de rechtspersoon kunnen worden gekend.

2. Onverminderd het bepaalde in de volgende titels is het bestuur verplicht jaarlijks binnen zes maanden na afloop van het boekjaar de balans en de staat van baten en lasten van de rechtspersoon te maken en op papier te stellen.

3. Het bestuur is verplicht de in de leden 1 en 2 bedoelde boeken, bescheiden en andere gegevensdragers gedurende zeven jaren te bewaren.

4. De op een gegevensdrager aangebrachte gegevens, uitgezonderd de op papier gestelde balans en staat van baten en lasten, kunnen op een andere gegevensdrager worden overgebracht en bewaard, mits de overbrenging geschiedt met juiste en volledige weergave der gegevens en deze gegevens gedurende de volledige bewaartijd beschikbaar zijn en binnen redelijke tijd leesbaar kunnen worden gemaakt.