Uitspraak
21/3800 PW
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 16 september 2021, 20/1521 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] (appellant) en [appellante 1] (appellante), beiden te [woonplaats]
het college van burgemeester en wethouders van Maastricht (college)
Datum uitspraak: 4 juli 2023
PROCESVERLOOP
Met een besluit van 16 december 2019 heeft het college de aanvraag van appellanten om een individuele inkomenstoeslag op grond van artikel 36 van de Participatiewet (PW) afgewezen. Appellanten hebben daartegen bezwaar gemaakt, maar het college is met een besluit van 30 april 2020 (bestreden besluit) bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
Appellanten hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het beroep ongegrond verklaard.
Namens appellanten heeft mr. A. Saakjan, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak, gelijktijdig met de zaak 21/3799 van appellant, behandeld op een zitting van 23 mei 2023. Namens appellanten is verschenen mr. Saakjan. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. W. Huntjens en mr. I. Aydogan. In de zaak 21/3799 is heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
Samenvatting
Deze zaak gaat over de afwijzing van de aanvraag van appellanten om individuele inkomenstoeslag op grond van artikel 36 van de PW. Volgens het college had appellant in een deel van de referteperiode uitzicht op inkomensverbetering, zodat niet is voldaan aan de voorwaarden voor toekenning van een individuele inkomenstoeslag. Appellanten zijn het om verschillende redenen niet eens met de afwijzing van de aanvraag. In hoger beroep krijgen appellanten geen gelijk.
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellanten ontvingen vanaf 16 september 2010 (aanvullende) bijstand, laatstelijk op grond van de PW naar de norm voor gehuwden. Appellanten hebben drie minderjarige kinderen. Vanaf 1 april 2021 ontvangen appellanten geen bijstand meer, omdat appellant een inkomen heeft boven de bijstandsnorm.
1.2.
Met besluiten van 14 maart 2017 en 28 augustus 2017 heeft het college de bijstand van appellanten bij wijze van maatregel over diverse maanden van 2017 verlaagd, omdat appellant de re-integratie- en/of participatieverplichtingen zou hebben geschonden.
1.3.
Met een besluit van 20 september 2017, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 22 november 2017, heeft het college de aanvraag van appellanten om een individuele inkomenstoeslag afgewezen. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat appellant in de referteperiode van 23 oktober 2014 tot 23 oktober 2017 onvoldoende inspanningen heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen, omdat er maatregelen zijn opgelegd wegens schending van de re-integratie- en/of participatieverplichtingen. Bovendien heeft appellant in de referteperiode in detentie verbleven, waardoor hem het verwijt treft dat hij zich door eigen toedoen in de situatie heeft gebracht dat hij zich niet of onvoldoende heeft ingespannen om tot inkomensverbetering te komen. Het college heeft wat de detentie betreft verwezen naar zijn beleid ter zake.
1.4.
De Raad heeft de verlagingen van de bijstand herroepen, omdat het college de aan appellant verweten gedragingen niet aannemelijk heeft gemaakt en er daarom geen grondslag was voor het opleggen van een maatregel. [1]
1.5.
Ook heeft de Raad het besluit van 20 september 2017 herroepen en bepaald dat aan appellant over het jaar 2017 individuele inkomenstoeslag wordt toegekend. Hierbij heeft de Raad de herroeping van de maatregelen van belang geacht. Daarnaast heeft de Raad overwogen dat het beleid van het college, inhoudende dat bij een detentieverleden in de referteperiode een individuele beoordeling van het zicht op inkomensverbetering niet wordt gemaakt, in zoverre de grenzen van een redelijke beleidsbepaling te buiten gaat.
Verder heeft de Raad van belang geacht dat appellant op basis van medisch/arbeidskundig onderzoek geschikt was voor voltijds reguliere arbeid, indien rekening gehouden zou zijn met zijn beperking voor lopen. Maar omdat appellante op dat moment was aangewezen op de zorg van appellante en appellant daarom maximaal twee uur per dag aaneengesloten van huis kon voor werk of opleiding, heeft de Raad geoordeeld dat appellant ten tijde hier van belang geen uitzicht op inkomensverbetering had. [2]
1.6.
Met een besluit van 10 januari 2018 heeft het college appellant, in verband met de zorgtaken voor appellante, tijdelijk ontheven van de arbeidsverplichting van artikel 9, eerste lid van de PW. Met een besluit van 26 februari 2019 heeft het college appellant weer alle arbeidsverplichtingen opgelegd. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat het beter ging met appellante, dat zij alleen gelaten kon worden en kon zorgen voor de kinderen en dat appellant weer volledig beschikbaar was voor werk.
1.7.
Voor de invulling van de re-integratieverplichting heeft het college appellant aangemeld voor een traject, genaamd Op Eigen Kracht Vooruit (het traject). Appellant heeft gedurende de periode van 18 maart 2019 tot 18 september 2019 deelgenomen aan het traject. Omdat het trajectdoel aan het einde van deze periode niet was behaald, is appellant een verlenging van het traject aangeboden voor de periode van 19 september 2019 tot en met 19 maart 2020. Appellant heeft het verlengingscontract niet ondertekend.
1.8.
Met een besluit van 19 september 2019, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 17 april 2020, heeft het college appellanten een maatregel opgelegd van 100% verlaging van de bijstand gedurende één maand. De Raad heeft in zijn uitspraak van heden de opgelegde maatregel in stand gelaten. [3]
1.9.
Op 17 september 2019 hebben appellanten een aanvraag ingediend om in aanmerking te komen voor een individuele inkomenstoeslag.
1.10.
Met een besluit van 16 december 2019, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 30 april 2020 (bestreden besluit), heeft het college de aanvraag afgewezen. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant in de periode van 26 februari 2019 tot 24 september 2019, welke periode onderdeel uitmaakt van de referteperiode, zicht had op inkomensverbetering en appellanten daarom niet in aanmerking komen voor een individuele inkomenstoeslag. Het college heeft van belang geacht dat appellant in staat is om reguliere arbeid te verrichten en hierin niet meer beperkt wordt door de zorg voor appellante. Daarnaast heeft appellant zich onvoldoende ingespannen om zijn kansen te vergroten om weer zelf in zijn levensonderhoud te voorzien. Appellant heeft niet voldoende meegewerkt aan het traject en heeft geweigerd de verlenging van het traject te accepteren.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.
Het standpunt van appellant
3. Appellanten zijn het met die uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat zij daartegen hebben aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellanten in hoger beroep hebben aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.1.
De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.2.
Appellanten hebben aangevoerd dat het college niet alle inspanningen die appellant heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen, heeft meegenomen in de beoordeling en dat het college ook de overige persoonlijke omstandigheden van appellanten onvoldoende in aanmerking heeft genomen. Appellanten hebben zich hierbij op het standpunt gesteld dat de opgelegde maatregel niet kan worden meegewogen, omdat de aangeboden verlenging van het traject niet passend was.
Appellanten hebben verder aangevoerd dat de Raad in de uitspraak van 3 december 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:3915 al heeft geoordeeld dat het door het college gevoerde beleid de grenzen van een redelijke beleidsbepaling te buiten gaat en dat aan appellanten individuele inkomenstoeslag moet worden toegekend.
Appellanten hebben zich tenslotte op het standpunt gesteld dat de rechtbank op opvallend eenzijdige wijze tot haar oordeel is gekomen. Uitgegaan is van het standpunt van het college en niet van het standpunt van appellanten.
Deze beroepsgronden slagen niet. Hiertoe wordt als volgt overwogen.
Uitzicht op inkomensverbetering
4.2.1.
Anders dan appellanten hebben aangevoerd, heeft het college de afwijzing van de aanvraag terecht gebaseerd op het feit dat appellant zicht had op inkomensverbetering. Daartoe is het volgende van betekenis.
4.2.2.
Zoals de Raad eerder heeft geoordeeld [4] , is artikel 36 van de PW naar inhoud en strekking nagenoeg gelijkluidend aan het tot 1 januari 2015 geldende artikel 36 van de Wet werk en bijstand (WWB) waarin de langdurigheidstoeslag was geregeld. In de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel tot Wijziging van de Wet werk en bijstand en enkele andere sociale zekerheidswetten, is vermeld dat de categoriale langdurigheidstoeslag is omgevormd tot een individuele inkomenstoeslag voor personen tot de AOW-gerechtigde leeftijd die langdurig van een laag inkomen rond moeten zien te komen en gelet op hun individuele omstandigheden geen zicht hebben op verbetering van het inkomen. [5] Daarbij is het volgende opgemerkt:
“(…) De regering is van mening dat de beoordeling of er al dan niet sprake is van «zicht op inkomensverbetering» door het college aan de hand van de individuele omstandigheden van het geval moet plaatsvinden. (…). Hiertoe heeft de regering ervoor gekozen om in de bijstand op te nemen welke individuele omstandigheden de colleges in ieder geval in de beoordeling van het recht op een individuele inkomenstoeslag moeten betrekken. Het betreft hier de krachten en bekwaamheden van de desbetreffende persoon, alsmede de inspanningen die de persoon heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen. Aan de hand van mede deze weging van de individuele omstandigheden, stelt het college vast of de betreffende persoon naar het oordeel van het college al dan niet «zicht op inkomensverbetering» heeft en recht heeft op een individuele inkomenstoeslag. (…) Omdat de individuele toeslag een beoordeling van de individuele omstandigheden van de belanghebbende door het college vergt, is er (…) voor gekozen om het nieuwe artikel 36 WWB te formuleren als een «kan-bepaling» (…).”
Uit de genoemde uitspraak van 16 mei 2017 volgt dat, gelet op deze toelichting, de in artikel 36, eerste lid, van de PW neergelegde bevoegdheid van het college met name ziet op het in aanmerking nemen van de persoonlijke omstandigheden van de aanvrager bij de beoordeling van het hebben van zicht op inkomensverbetering.
4.2.3.
Anders dan appellanten hebben aangevoerd, heeft het college de afwijzing van de aanvraag gebaseerd op een zorgvuldig onderzoek en daarbij alle voor de beoordeling van belang zijnde feiten en omstandigheden betrokken. Het college heeft de krachten en bekwaamheden van appellanten bij de beoordeling betrokken en de inspanningen die zij hebben verricht om tot inkomensverbetering te komen.
Vaststaat dat het college appellante niet in staat acht om te participeren op de arbeidsmarkt en dat zij daarom geen zicht op inkomensverbetering heeft. Omdat appellant bij besluit van 26 februari 2019 niet meer is ontheven van zijn sollicitatie- en arbeidsverplichtingen, waren er voor hem vanaf dat moment geen beletselen meer om gebruik te maken van zijn mogelijkheden om reguliere arbeid te verrichten voor een gebruikelijk aantal uren.
Verder heeft het college aannemelijk gemaakt dat appellant vanaf 26 februari 2019 onvoldoende inspanningen heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen. In het bestreden besluit heeft het college toegelicht dat appellant gedurende het eerste deel van het traject onvoldoende inspanningen heeft verricht en onvoldoende resultaat heeft behaald. Door het niet accepteren van de verlenging van het traject heeft appellant vervolgens onvoldoende gebruik gemaakt van een door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling. De aangeboden verlenging van het traject was passend en de maatregel terecht opgelegd, zoals de Raad bij uitspraak van heden in de in 1.8 bedoelde uitspraak heeft geoordeeld.
4.2.4.
De rechtbank is eveneens tot het oordeel gekomen dat appellant niet voldoet aan het criterium ‘geen uitzicht op inkomensverbetering’. Anders dan appellanten hebben aangevoerd, betekent dit niet dat rechtbank bij haar beoordeling het standpunt van appellanten niet heeft betrokken en alleen is uitgegaan van het standpunt van het college.
De bepaling in het beleid die volgens de Raad in de in 1.5 bedoelde uitspraak de grenzen van een redelijke beleidsbepaling te buiten gaat, ziet op detentie en dat is in deze zaak niet aan de orde. Het beroep op deze uitspraak kan appellanten daarom niet baten.
Subject van bijstand
4.3.
Appellanten hebben aangevoerd dat het niet evenredig is dat enkel door het gedrag van appellant de gehele individuele inkomenstoeslag is geweigerd. Daardoor krijgt appellante ook geen individuele inkomenstoeslag, terwijl vaststaat dat appellante geen zicht op inkomensverbetering heeft. Deze beroepsgrond slaagt niet. Daartoe is het volgende van betekenis.
4.3.1.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat in het geval van gezinsbijstand de beide in de gezinsbijstand begrepen partners als een eenheid worden gezien wat betreft hun aanspraken en verplichtingen op grond van de PW. Voor het recht op individuele inkomenstoeslag betekent dit dat beide personen die op de peildatum als gehuwd worden aangemerkt, moeten voldoen aan de in artikel 36, eerste lid, van de PW gestelde voorwaarden. Dit heeft de Raad eerder in een andere uitspraak tot uitdrukking gebracht. [6] De individuele inkomenstoeslag wordt dus niet evenredig over de partners verdeeld.
Hardheidsclausule
4.4.
Appellanten hebben verder aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen bijzondere omstandigheden zijn om de hardheidsclausule van artikel 5 van de toepasselijke verordening toe te passen. Daarbij heeft de rechtbank ten onrechte de verklaring ter zitting over de operatie van appellante betrokken en ten onrechte niet de door appellanten geschetste voorgeschiedenis. Appellanten wijzen hierbij op de eerdere afwijzing van de aanvraag individuele inkomenstoeslag in 2017, het feit dat er op een deels onjuiste feitelijke grondslag inmiddels vier maatregelen zijn opgelegd en de impact die dit heeft gehad op appellanten, hun gezin met drie kleine kinderen en de toch al kwetsbare financiële situatie. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
4.4.1.
De rechtbank heeft in navolging van het college terecht overwogen dat in wat appellanten hebben aangevoerd geen bijzondere omstandigheden zijn gelegen om de hardheidsclausule toe te passen. Uit de aangevallen uitspraak volgt niet dat de rechtbank haar oordeel alleen heeft gebaseerd op de verklaring ter zitting. De weigering om een individuele inkomenstoeslag toe te kennen is niet gebaseerd op de financiële situatie van het gezin (uitgegaan wordt immers van een langdurig laag inkomen), maar op het niet voldoen aan het criterium ‘geen uitzicht op inkomensverbetering’. De door appellanten geschetste voorgeschiedenis maakt niet dat het college een bijzonder geval moest aannemen en in afwijking van de regels een individuele inkomenstoeslag moest toekennen.
Motivering
4.5.
Appellanten hebben ten slotte aangevoerd dat de rechtbank onvoldoende heeft gemotiveerd waarop het oordeel rust dat het bestreden besluit niet onvoldoende is gemotiveerd. Appellanten hebben concreet aangevoerd waarom de motivering van het bestreden besluit niet deugt. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
4.5.1.
Het college heeft het bestreden besluit naar aanleiding van de bezwaargronden voorzien van een deugdelijke motivering. Dat appellanten het niet eens zijn met de motivering van het college, betekent nog niet dat het besluit gebrekkig is gemotiveerd. Dit heeft de rechtbank ook met juistheid overwogen.
Conclusie en gevolgen
5.1.
Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat de afwijzing van de aanvraag om individuele inkomenstoeslag in stand blijft.
5.2.
Appellanten krijgen daarom geen vergoeding voor hun proceskosten. Zij krijgen ook het betaalde griffierecht niet terug.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door C.E.M. Marsé, in tegenwoordigheid van F.C. Meershoek als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 4 juli 2023.
(getekend) C.E.M. Marsé
(getekend) F.C. Meershoek
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Artikel 36, eerste lid, van de PW:
Op een daartoe strekkend verzoek van een persoon van 21 jaar of ouder doch jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd, die langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft en geen uitzicht heeft op inkomensverbetering, kan het college, gelet op de omstandigheden van die persoon, een individuele inkomenstoeslag verlenen.
Artikel 36, tweede lid, van de PW:
Tot de omstandigheden, bedoeld in het eerste lid, worden in ieder geval gerekend:
a. de krachten en bekwaamheden van de persoon; en
b. de inspanningen die de persoon heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen.
Artikel 5 (Hardheidsclausule) van de Verordening individuele inkomenstoeslag Participatiewet Maastricht-Heuvelland 2015:
Het college kan in bijzondere gevallen ten gunste van de aanvrager afwijken van de bepalingen van deze verordening, indien strikte toepassing van de verordening tot onbillijkheden van overwegende aard leidt.