Uitspraak
19 4938 PW, 22/502 PW
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 18 oktober 2019, 19/2036 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
Datum uitspraak: 29 maart 2022
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. B.C.F. Kramer, advocaat, hoger beroep ingesteld en verzocht het college te veroordelen tot vergoeding van schade in de vorm van wettelijke rente.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het college op 28 oktober 2019 een nieuw besluit over de terugvordering genomen (nader besluit).
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 februari 2022. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Kramer. Het college heeft zich via videobellen laten vertegenwoordigen door mr. drs. H. van Golberdinge.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontving van 1 juli 2016 tot 1 februari 2018 bijstand op grond van de Participatiewet naar de norm voor een alleenstaande.
1.2.
Naar aanleiding van een melding van de inspectie SZW dat tijdens een onderzoek bij schoonmaakbedrijf X een kopie van het verblijfsdocument van appellant en een aantal werklijsten met zijn naam in de administratie van dat bedrijf zijn aangetroffen, heeft een handhavingsspecialist Werk & Inkomen van de gemeente Amsterdam (handhavingsspecialist) een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellant verleende bijstand.
1.2.1.
In dat kader heeft de handhavingsspecialist onder meer kennis genomen van de hiervoor genoemde en door de inspectie SZW verstrekte gegevens uit de administratie van schoonmaakbedrijf X. De verstrekte werklijsten zien op de maanden mei, juni en augustus 2016 en januari en februari 2017. Op de werklijsten staat de naam van appellant en is per dag ingevuld hoeveel uur hij heeft gewerkt. Voor mei 2016 is het totaal aantal gewerkte uren 118,35, voor juni 2016 120,4, voor augustus 2016 115,75, voor januari 2017 27,95 en voor februari 2017 95,73.
1.2.2.
Verder heeft de handhavingsspecialist bij appellant bankafschriften opgevraagd en op 13 maart 2018 en 27 maart 2018 gesprekken met appellant gevoerd. Aan het begin van het eerste gesprek heeft appellant gezegd dat hij niet zo heel goed Nederlands spreekt en dat zijn eigen taal Soedanees-Arabisch is. De handhavingsspecialist heeft daarop een tolk van Tolk- en vertaalcentrum Nederland ingeschakeld. Appellant heeft toen volgens het door hem ondertekende gespreksverslag onder meer verklaard dat hij heeft gewerkt voor restaurant [restaurant] in [plaats] en voor [hotel], dat hij de getoonde werklijsten over mei, juni en augustus 2016 heeft ingevuld en dat hij ook in juli 2016 heeft gewerkt. Tijdens het gesprek op 27 maart 2018 heeft de handhavingsspecialist ook een tolk ingeschakeld. Appellant heeft toen volgens het gespreksverslag onder meer verklaard dat hij met vier andere personen een soort spaarsysteem heeft, dat hij dit spaarsysteem beheert, dat alle (vijf) deelnemers iedere maand € 300,- inleggen, dat appellant de ingelegde bedragen per bank of contant ontvangt en dat één keer per maand € 1.500,- wordt uitbetaald aan degene die dat het hardste nodig heeft.
1.2.3.
De handhavingsspecialist heeft op 28 maart 2018 telefonisch met appellant gesproken. Appellant heeft toen volgens het verslag van dit telefoongesprek verklaard dat hij meteen de eerste keer, in november 2017, € 1.500,- heeft ontvangen van de spaarkring, dat alle deelnemers inmiddels € 1.500,- hebben ontvangen en dat zij na de laatste betaling in maart 2018 zijn gestopt met het spaarsysteem.
1.2.4.
De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 3 april 2018.
1.3.
De onderzoeksresultaten zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van 25 april 2018 de over de periode van 1 juli 2016 tot en met 31 januari 2018 teveel betaalde bijstand terug te vorderen tot een bedrag van (bruto) € 11.416,73 op de grond dat appellant zijn inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van inkomsten uit arbeid en van de ontvangst van middelen uit een spaarsysteem.
1.4.
Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 25 april 2018 op de grond dat hij geen werkzaamheden heeft verricht voor schoonmaakbedrijf X en daarbij de volgende stukken overgelegd ter onder onderbouwing van die stelling:
- een proces-verbaal van een aangifte van appellant van identiteitsfraude op 21 oktober 2018;
- een e-mailbericht van een medewerker van ‘[hotel]’ van 11 oktober 2018, met een verklaring dat het hotel nog nooit gebruik heeft gemaakt van de diensten van schoonmaakbedrijf X;
- een e-mailbericht van 12 september 2018, met een opsomming van de (leer)trajecten van appellant over de periode van 21 juli 2016 tot en met 13 oktober 2017;
- een formulier ‘Uitschrijfkaart vergunninghouders’ van het Centraal Orgaan opvang asielzoekers van 19 juli 2016, waarop staat vermeld dat appellant op 13 juni 2016 is verhuisd van AZC [AZC] naar een adres in [woonplaats] .
1.5.
Bij besluit van 26 februari 2019 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 25 april 2018 gegrond verklaard en het besluit gedeeltelijk gehandhaafd, in die zin dat de bijstand alleen wordt ingetrokken over de periode van 1 juli 2016 tot en met 31 augustus 2016, van 1 januari 2017 tot en met 28 februari 2017 en van 1 november 2017 tot en met 31 januari 2018 en de kosten van bijstand over die periodes wordt teruggevorderd tot een bedrag van € 10.480,89. Aan bestreden besluit 1 heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant in de maanden juli 2016, augustus 2016, januari 2017 en februari 2017 werkzaamheden heeft verricht bij het schoonmaakbedrijf en geen duidelijkheid heeft verschaft over de inkomsten die hij hieruit heeft verkregen. Als gevolg hiervan kan het recht op bijstand over die periodes niet worden vastgesteld. Verder heeft appellant in de maanden november 2017, december 2017 en januari 2018 onderscheidenlijk € 1.500,-, € 1.200,- en nogmaals € 1.200,- uit een spaarsysteem ontvangen, zodat appellant in die maanden geen recht op bijstand had. Het college baseert dit op de werklijsten en op de verklaringen die appellant op 13, 27 en 28 maart 2018 heeft afgelegd.
1.6.
Tijdens het door appellant ingestelde beroep tegen bestreden besluit 1 heeft het college dit besluit bij besluit van 11 september 2019 (bestreden besluit 2) in zoverre gewijzigd dat de bijstand over de maanden december 2017 en januari 2018 niet wordt ingetrokken, maar wordt herzien, en de terugvordering wordt verlaagd naar € 9.082,45.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen de bestreden besluiten gegrond verklaard, bestreden besluit 1 vernietigd voor zover het college dat heeft herzien,
bestreden besluit 2 vernietigd voor zover het de maanden december 2017 tot en met februari (lees: januari) 2018 betreft, bepaald dat de terugvordering over deze maanden nihil is en de bestreden besluiten voor het overige in stand gelaten.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd, voor zover de rechtbank de intrekking en terugvordering van de bijstand over de maanden juli 2016, augustus 2016, januari 2017, februari 2017 en november 2017 in stand heeft gelaten.
4. Bij het nader besluit heeft het college de terugvordering verlaagd naar € 7.214,39.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.1.
Het nader besluit wordt, gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), mede in de beoordeling betrokken.
5.2.
De te beoordelen perioden lopen in dit geval van 1 juli 2016 tot en met 31 augustus 2016, van 1 januari 2017 tot en met 28 februari 2017 en van 1 november 2017 tot en met 30 november 2017. De Raad ziet aanleiding bij de beoordeling onderscheid te maken tussen de eerste twee periodes (periode 1) en de laatste periode (periode 2).
5.3.
Intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit. Daarom rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op de bijstandverlenende instantie. Dit betekent dat de bijstandverlenende instantie de nodige kennis over de relevante feiten moet verzamelen.
Periode 1 (werkzaamheden)
5.4.
Appellant heeft allereerst aangevoerd dat hij niet kan worden gehouden aan zijn verklaring van 13 maart 2018, omdat die op gebrekkige wijze tot stand is gekomen. Appellant stelt dat de communicatie met de tolk zeer moeizaam verliep en dat als gevolg daarvan zijn verklaring niet juist op schrift is gesteld.
5.5.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 26 januari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV2512) mag in het algemeen van de juistheid van een tegenover een handhavingsspecialist afgelegde en ondertekende verklaring worden uitgegaan. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat zich zodanige bijzondere omstandigheden voordeden dat van dit algemene uitgangspunt moet worden afgeweken. Hij heeft nog geen begin van bewijs geleverd voor zijn stelling dat de ingeschakelde tolk de taal van appellant niet machtig was en de verklaring van appellant onjuist heeft vertaald. Het gespreksverslag biedt geen aanknopingspunten voor die stelling. Integendeel, uit het gespreksverslag blijkt dat appellant een concrete verklaring heeft afgelegd over de werkzaamheden die hij heeft verricht en dat deze verklaring gedetailleerd en consistent is. Appellant heeft zijn verklaring zonder voorbehoud per pagina ondertekend. In het bijzonder heeft hij hierbij geen opmerking gemaakt over de kwaliteit van de tolk. Verder heeft niet duidelijk gemaakt op welke punten zijn verklaring in het schriftelijke verslag onjuist zou zijn weergegeven en wat hij volgens hem dan wel heeft verklaard.
5.6.
Wat appellant verder heeft aangevoerd, komt er in de kern op neer dat de onderzoeksbevindingen geen toereikende grondslag bieden voor het standpunt van het college dat appellant in periode 1 werkzaamheden heeft verricht voor schoonmaakbedrijf X. De door appellant in bezwaar overgelegde stukken wijzen volgens hem uit dat hij niet werkzaam is geweest, en ook niet kan zijn geweest, voor dat bedrijf.
5.7.
Deze beroepsgrond slaagt ook niet. Met de verklaring die appellant op 13 maart 2018 heeft afgelegd, in combinatie met de werklijsten over periode 1, heeft het college aannemelijk gemaakt dat appellant werkzaamheden heeft verricht voor schoonmaakbedrijf X.
5.7.1.
De verklaring die is opgenomen in het verslag van het gesprek op 13 maart 2018 luidt
– voor zover van belang – als volgt:
“Ik heb een uitkering sinds 1 juli 2016. Ik heb sinds die tijd gewerkt bij een slager en ik heb ook voor iemand gewerkt, maar die heeft mij belazerd. Hij zei dat hij mij zou betalen voor mijn werkzaamheden, maar hij heeft niets betaald. Hij heet [Y].
[...]
Ik deed afwaswerk in het restaurant [restaurant] in [plaats] .
[...]
Ik ben in augustus of september 2017 [later door appellant gecorrigeerd: 2016] gestopt met het werk. Ik werkte 4 dagen van 8 à 10 uur en dan werd er gezegd dat ik iemand moest halen of doorgaan met het werk. Op sommige dagen werkte ik korter, maar niet korter dan 6 uur. Ik weet niet meer precies hoe lang ik voor [Y] heb gewerkt en denken aan hem is voor mij pijnlijk omdat hij misbruik heeft gemaakt van mijn situatie.
[...]
Iemand van de belwinkel heeft mij gebeld om op te lossen dat ik niet betaald was. Ik weet niet wie van de vier mij gebeld heeft. Ze gebruiken allemaal dezelfde naam [...] Hij zou alles betalen wat Y mij schuldig was. Ik moest dan wel weer ergens een maand gaan werken. Ik weet niet meer welke maand dat was. Ik draaide toen avonduren. Dat was in [hotel]. Ik kan mij niet herinneren waar ik in januari 2017 heb gewerkt. Ik denk dat het in dat hotel was.
[...]
U toont mij een werklijst van mei 2016. Ik ken die lijst, die heb ik zelf ingevuld. U toont mij de werklijsten van juni en augustus 2016. Die heb ik ook zelf ingevuld. Ik heb in juli 2016 ook gewerkt maar niet zoveel als in juni en augustus 2016. Ik weet niet meer hoeveel uur ik in die maand heb gewerkt. Ik had het allemaal wel op papier, maar toen ik in de gaten kreeg dat ik nooit meer mijn geld zou krijgen ben ik boos geworden en heb ik alles verscheurd.
[...]
Het klopt inderdaad dat ik t/m februari 2017 voor het [hotel] heb gewerkt.”
5.7.2.
Zoals hiervoor al is overwogen, kan van de juistheid van deze verklaring worden uitgegaan. Op de werklijsten staat de naam van appellant. Aangezien ook een kopie van de verblijfsvergunning van appellant in de administratie van schoonmaakbedrijf X is aangetroffen, is het aannemelijk dat appellant heeft gewerkt voor dat bedrijf op de uren die op de werklijsten zijn vermeld.
5.7.3.
Appellant heeft gesteld dat hij slachtoffer is geworden van identiteitsfraude, maar hij heeft deze stelling niet aannemelijk gemaakt. Het doen van aangifte van identiteitsfraude bij de politie is daartoe onvoldoende, omdat daarmee nog niet vaststaat dat identiteitsfraude is gepleegd. Vergelijk de uitspraak van 27 maart 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1029. Zoals ter zitting is gebleken, heeft appellant op de aangifte overigens geen reactie ontvangen.
5.7.4.
Appellant heeft ook gesteld dat dat het handschrift op de werklijsten niet van hem is. Dit is niet zonder meer aannemelijk te achten, omdat appellant in het gesprek van 13 maart 2018 heeft verklaard dat hij de werklijsten van mei 2016, juni 2016 en augustus 2016 zelf heeft ingevuld. Dat zijn naam op de werklijsten van januari 2017 en februari 2017 onjuist is gespeld, zoals appellant naar voren heeft gebracht, is onvoldoende voor de conclusie dat de werklijsten betrekking hebben op iemand anders dan appellant.
5.7.5.
Ook aan de overige door appellant in bezwaar overgelegde stukken kan niet die betekenis worden toegekend die hij daaraan hecht. Uit deze stukken kan namelijk niet worden geconcludeerd dat hij op de uren die op de werklijsten zijn ingevuld niet werkzaam is geweest voor het schoonmaakbedrijf.
5.8.
Uit 5.6 tot en met 5.6.5 volgt dat appellant in periode 1 werkzaamheden heeft verricht voor schoonmaakbedrijf X. Deze werkzaamheden zijn onmiskenbaar van belang voor het recht op bijstand. Appellant heeft hiervan niet onverwijld melding gedaan bij het college. Daarmee heeft hij in periode 1 de op hem rustende inlichtingenverplichting geschonden.
5.9.
In het geval de betrokkene zijn/haar inlichtingenverplichting niet nakomt is dat een grond voor intrekking van de bijstand indien als gevolg van de schending van de inlichtingenverplichting niet kan worden vastgesteld of en, zo ja, in welke mate de betrokkene recht op bijstand heeft.
5.10.
Appellant heeft aangevoerd dat in periode 1 het recht op bijstand wel (schattenderwijs) kan worden vastgesteld, namelijk op basis van de op de werklijsten ingevulde uren en het minimumloon.
5.11.
Deze beroepsgrond slaagt. De eerder genoemde werklijsten en de verklaring van appellant van 13 maart 2018 geven een zodanig betrouwbaar beeld van de omvang van de werkzaamheden van appellant dat het recht op bijstand schattenderwijs kan worden vastgesteld. Voor de maanden augustus 2016, januari 2017 en februari 2017 kan worden aangesloten bij de aantallen gewerkte uren op de werklijsten over die maanden, namelijk onderscheidenlijk 115,75 uur, 27,95 uur en 95,73 uur. Voor juli 2016 kan worden aangenomen, zoals ter zitting is besproken, dat appellant niet minder heeft gewerkt dan in de andere maanden, maar ook niet meer, en dat voor deze maand daarom kan worden aangesloten bij het totaal aantal gewerkte uren op de werklijst van juni 2016 (120,4). Weliswaar is de hoogte van het inkomen niet bekend, maar volgens vaste rechtspraak mag het college uitgaan van het voor appellant toepasselijke wettelijk minimumloon (uitspraak van 10 januari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:246). De inkomsten van appellant over periode 1 waren dus te berekenen, uitgaande van de hiervoor genoemde urenaantallen en van het wettelijk minimum uurloon. Het college heeft dit ten onrechte nagelaten. In zoverre zijn de bestreden besluiten niet zorgvuldig voorbereid en berusten deze niet op een deugdelijke motivering. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Periode 2 (spaarsysteem)
5.12.
Niet in geschil is dat appellant vanaf november 2017 met vier andere personen heeft deelgenomen aan een spaarsysteem. Uit de verklaringen van appellant van 27 en 28 maart 2018 volgt dat iedere deelnemer maandelijks een bedrag van € 300,- inlegde en dat appellant in november 2017 € 1.500,- heeft ontvangen uit het spaarsysteem. Daarvan heeft appellant geen melding gedaan aan het college.
5.13.
Wat appellant op dit punt heeft aangevoerd komt erop neer dat het bedrag van € 1.500,- dat hij in periode 2 heeft ontvangen geen middel is, omdat hij vanaf december 2017 ook weer iedere maand € 300,- heeft ingelegd, zodat zijn eigen geld heeft gecirculeerd.
5.14.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Appellant heeft in periode 2 per saldo € 1.200,- ontvangen van derden. Dit bedrag heeft hij kunnen aanwenden voor zijn dagelijkse levensonderhoud. Het enkele feit dat appellant de gelden heeft ontvangen in het kader van een spaarsysteem en dat hij in de maanden daarna weer geld heeft ingelegd, doet hieraan niet af.
Conclusie
5.15.
Gelet op 5.11 slaagt het hoger beroep. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover daarbij de intrekking over de maanden juli 2016, augustus 2016, januari 2017 en februari 2017 en de terugvordering in stand zijn gelaten. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad de bestreden besluiten wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen, voor zover het betreft: de intrekking over juli 2016, augustus 2016, januari 2017 en februari 2017 en de terugvordering in zijn geheel, omdat deze ondeelbaar is. Voor het overige zal de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, worden bevestigd.
5.16.
Vervolgens moet worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst moet worden gegeven. Omdat de Raad onvoldoende gegevens heeft om zelf in de zaak te voorzien, zal hij het college opdragen om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar tegen het besluit van 25 april 2018. Hierbij zal het recht op bijstand over de maanden juli 2016, augustus 2016, januari 2017 en februari 2018 alsnog moeten worden vastgesteld, uitgaande van de in 5.11 genoemde urenaantallen tegen het destijds geldende wettelijk minimum uurloon. Tevens zal het college bij het nieuwe besluit op bezwaar het terug te vorderen bedrag opnieuw moeten vaststellen. Nu het nog slechts gaat om een financiële uitwerking, bestaat voor toepassing van een zogenoemde bestuurlijke lus geen aanleiding. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
Nader besluit
5.17.
Gelet op 5.16 komt aan het nader besluit de grondslag te ontvallen, zodat het beroep tegen dit besluit gegrond moet worden verklaard en het nader besluit moet worden vernietigd.
Verzoek om schadevergoeding
6. Appellant heeft verzocht om een schadevergoeding in de vorm van de wettelijke rente in verband met de onrechtmatige besluitvorming. Ter zitting is vastgesteld dat appellant een deel van het teruggevorderde bedrag heeft terugbetaald aan het college. Niet zeker is hoe het nieuw te nemen besluit op het bezwaar tegen het besluit van 25 april 2018 zal luiden. Het is daarom nu niet mogelijk om vast te stellen of, en zo ja, in welke omvang appellant schade heeft geleden doordat hij de vordering al deels heeft voldaan. Het verzoek om schadevergoeding zal daarom worden afgewezen. Het college zal bij de nadere besluitvorming moeten beoordelen of aanleiding bestaat voor vergoeding van door appellant geleden schade. Als het nieuw te nemen besluit ertoe leidt dat appellant teveel heeft afgelost, moet het college in ieder geval de wettelijke rente daarover vergoeden. Voor de berekening daarvan wijst de Raad als voorbeeld op overweging 4.11 van de uitspraak van 27 februari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:766.
7. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellant in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand tot een bedrag van € 1.518,- en in de reiskosten van € 30,-, in totaal € 1.548,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het betreft: de intrekking van bijstand over de maanden juli 2016, augustus 2016, januari 2017 en februari 2017 en de terugvordering;
- verklaart de beroepen tegen de besluiten van 26 februari 2019 en 11 september 2019 gegrond en vernietigt die besluiten voor zover het betreft: de intrekking van de bijstand over de maanden juli 2016, augustus 2016, januari 2017 en februari 2017 en de terugvordering;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 28 oktober 2019 gegrond en vernietigt dit besluit;
- draagt het college op een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van appellant tegen het besluit van 25 april 2018 met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat tegen dat besluit slechts beroep bij de Raad kan worden ingesteld;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige voor zover aangevochten;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af;
- veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 1.548,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het in hoger beroep betaalde griffierecht vergoedt van in totaal € 128,-.
Deze uitspraak is gedaan door W.F. Claessens, in tegenwoordigheid van B. Beerens als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 29 maart 2022.
(getekend) W.F. Claessens
(getekend) B. Beerens