ECLI:NL:CRVB:2022:609

Uitspraak

19.5235 AW

Datum uitspraak: 10 maart 2022

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 6 november 2019, 18/1478 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

[appellante] te [woonplaats] (appellante)

de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (minister)

PROCESVERLOOP

Namens appellante heeft mr. W. Brussee, advocaat, hoger beroep ingesteld.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

De minister heeft op vragen van de Raad gereageerd.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 januari 2022. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Brussee. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. W.C.A. van den End, L.J.S Wever en mr. L. van den Berg.

OVERWEGINGEN

1.1.

Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 bekend zijn gemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.

1.2.

Appellante was werkzaam bij het ministerie van [ministerie] . Met ingang van 11 januari 2010 is appellante overgeplaatst naar het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) waar zij als [functie] bij de Directie [Directie] ( [Directie] ) werkzaam was in het project [project] .

1.3.

Appellante heeft zich in 2011 in een aantal e-mailwisselingen, waarbij meerdere collega’s en haar toenmalig leidinggevende B betrokken waren, in dusdanige bewoordingen uitgelaten, dat dit voor de leidinggevende niet acceptabel was. Tijdens een verantwoordingsgesprek op 9 november 2011 heeft de leidinggevende met appellante onder meer besproken dat de interactie van appellante met (met name directe) collega’s moeizaam was.

1.4.

In 2012 is appellante door ziekte uitgevallen. Eind 2012 is met appellante afgesproken dat zij binnen [Directie] wordt belast met een ander takenpakket in een ander team. Begin 2013 heeft appellante aangegeven uit dit team te willen stappen, maar dat verzoek is niet gehonoreerd. Appellante heeft diverse malen haar ongenoegen over het werk op grensoverschrijdende wijze geuit via e-mailberichten, die zij ook naar anderen dan de betrokkenen heeft gestuurd. Op 27 maart 2013 heeft de directeur [Directie] aangegeven dat appellante met deze e-mails de fatsoensgrenzen heeft overschreden en dat dit wat hem betreft wel de laatste keer is.

1.5.

In de periode november 2013 tot 11 januari 2014 is appellante uitgevallen en is zij vervangen door een collega. Omdat appellante het daarmee en met een beslissing van haar leidinggevende niet eens was, heeft zij in die periode via een e-mailbericht haar ontevredenheid in bewoordingen die ontoelaatbaar werden geacht, kenbaar gemaakt. De directeur [Directie] heeft appellante vervolgens ontheven van haar taken, waarna appellante zich opnieuw ziek heeft gemeld. De bedrijfsarts heeft op 9 januari 2014 gemeld dat appellante is uitgevallen met klachten die het rechtstreekse gevolg zijn van ervaren knelpunten in de werksituatie, niet van ziekte, en heeft geadviseerd om in goed overleg tot een oplossing te komen. Naar aanleiding van dit advies heeft op 24 januari 2014 een gesprek plaatsgevonden tussen de directeur [Directie] en appellante, waarna de directeur [Directie] bij e-mailbericht van 24 januari 2014 heeft bevestigd dat het advies van de bedrijfsarts wordt opgevolgd en dat hij het overleg wil laten begeleiden door een derde. Daarbij is aangegeven dat het overleg niet kan leiden tot terugkeer van appellante bij de [Directie] en dat appellante vooralsnog buitengewoon verlof heeft.

1.6.

Bij besluit van 31 januari 2014 is appellante met ingang van 11 januari 2014 buitengewoon verlof met behoud van bezoldiging verleend totdat een besluit over de knelpunten van de werksituatie is genomen. Gesprekken in februari en maart 2014 tussen appellante, de leidinggevende en een senior adviseur conflictbemiddeling om te bekijken of appellante buiten [Directie] aan het werk kon gaan, hebben ertoe geleid dat appellante in de periode van 12 mei 2014 tot 1 september 2014 werkzaamheden heeft verricht bij de [Dienst 1] en in de periode van 1 november 2014 tot 1 mei 2015 bij de [Dienst 2] .

1.7.

Van 14 januari 2015 tot 29 september 2015 is appellante uitgevallen wegens ziekte. In oktober 2015 zijn aan appellante drie opties voorgelegd voor een mogelijke reintegratieplaats. Van 14 december 2015 tot 4 februari 2016 is appellante uitgevallen wegens ziekte. Bij besluit van 8 februari 2016 is appellante met terugwerkende kracht van 29 september 2015 tot en met 13 december 2015 en vanaf 4 februari 2016 buitengewoon verlof verleend met behoud van bezoldiging. Appellante is vervolgens in februari 2016 gestart met een vrijwillig mobiliteitstraject, waarvan zij twee van de acht afgesproken activiteiten heeft uitgevoerd. De bedrijfsarts heeft gemeld dat appellante per 2 maart 2016 is uitgevallen wegens ziekte en dat de verwachting is dat zij per 6 juni 2016 weer volledig inzetbaar is. Appellante heeft haar werkzaamheden niet hervat en heeft een deskundigenoordeel aangevraagd bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv). Zij is, na een oproep daartoe, niet verschenen op een gesprek bij de directeur [Directie] en niet op het spreekuur bij de bedrijfsarts. Tijdens een gesprek met de directeur [Directie] op 11 juli 2016 heeft appellante toegelicht dat dit kwam door ziekte, maar dat zij het mobiliteitstraject nog steeds wenst voort te zetten. Het Uwv heeft in het deskundigenoordeel geoordeeld dat appellante op 6 juni 2016 gedeeltelijk arbeidsongeschikt was.

1.8.

Tijdens een gesprek met onder meer de directeur [Directie] op 18 augustus 2016 heeft appellante meegedeeld dat het mobiliteitstraject niet haalbaar is, omdat het geen zin heeft om dit te doen vanuit een niet-werkende positie. Appellante heeft de wens uitgesproken om haar werkzaamheden bij [Directie] te hervatten. De directeur [Directie] heeft geconcludeerd dat het vrijwillig mobiliteitstraject moet worden beëindigd en dat werken bij de [Directie] geen optie is. Hij heeft appellante voorts meegedeeld dat het verleende buitengewoon verlof gehandhaafd blijft. Bij brief van 9 november 2016 heeft de minister bevestigd dat het buitengewoon verlof gehandhaafd blijft tot nader bericht volgt.

1.9.

Na een voornemen kenbaar te hebben gemaakt, waarop appellante haar zienswijze heeft gegeven, heeft de minister appellante bij besluit van 21 februari 2017, gewijzigd bij besluit van 18 april 2017 voor wat betreft de grondslag van het ontslag, op grond van artikel 99, eerste lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) met ingang van 1 maart 2017 eervol ontslag verleend, een uitkering toegekend op grond van de Werkloosheidswet (WW) en een bovenwettelijke uitkering bij werkloosheid. Daaraan is ten grondslag gelegd dat de mogelijkheden voor een oplossing zijn uitgeput, zodat een impasse in de arbeidsrelatie is ontstaan. Appellante heeft een geschiedenis van arbeidsconflicten met collega’s en leidinggevenden. Het draagvlak voor haar terugkeer bij [Directie] ontbreekt. Een eventuele terugkeer zou het functioneren van [Directie] ernstig schaden. Daarnaast kent appellante een frequent en veelvuldig ziekteverzuim. Het vinden van een reintegratieplek is door haar gebrek aan medewerking niet gelukt. Het mobiliteitstraject heeft niet geleid tot een resultaat, omdat appellante niet bereid is gebleken om zich daar volledig voor in te zetten.

1.10.

Bij besluit van 15 januari 2018 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Daaraan is ten grondslag gelegd dat de minister niet gehouden is appellante een ontslagvergoeding boven de minimumgarantie toe te kennen, nu het ontstaan en voortbestaan van de impasse niet in overwegende mate aan de minister is te wijten.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daartoe is het volgende overwogen. De rechtbank is van oordeel dat sprake is van een toereikende grond voor het verlenen van ontslag wegens ernstige verstoring van de arbeidsverhouding gevolgd door een impasse en dat voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet langer van de minister kan worden gevergd. Daarbij heeft de rechtbank verwezen naar diverse e-mailberichten uit de periode 2011 tot en met 2013, waarin appellante zich op denigrerende en ongepaste wijze over haar (directe) leidinggevende en (enkele van) haar collega’s heeft uitgelaten. Appellante heeft zich, door tijdens het gesprek op 18 augustus 2016 aan te geven dat het mobiliteitstraject geen zin had en een terugkeer wenste naar [Directie] , niet constructief opgesteld. De omstandigheid dat de leidinggevende inmiddels werkzaam is bij een ander departement en dat ook de directeur [Directie] een andere functie bekleedt binnen VWS, betekent niet dat geen sprake meer is van verstoorde verhoudingen. Dit strekte zich immers ook uit tot andere collega’s waardoor aannemelijk is dat het toen bestaande conflict breder bekend is geraakt binnen de organisatie. Het standpunt van de minister dat een terugkeer van appellante naar de [Directie] niet mogelijk is, wordt dan ook gevolgd. Daarbij komt dat appellante het mobiliteitstraject onvoldoende heeft aangegrepen en voortzetting daarvan uiteindelijk niet zinvol achtte. De rechtbank heeft verder overwogen dat de minister voldoende inspanningen heeft verricht om appellante te begeleiden naar een functie elders binnen de rijksoverheid. Bij de beantwoording van de vraag of verweerder bij het gebruik maken van zijn ontslagbevoegdheid kon volstaan met de toegekende uitkering, bestaande uit de minimumgarantie als bedoeld in artikel 99, tweede lid, van het ARAR, is van belang welk aandeel beide partijen hebben gehad in het ontstaan en voorbestaan van de impasse. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 28 februari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ2043) is een minimumgarantie op een ontslaguitkering onvoldoende als komt vast te staan dat de minister daarin een overwegend aandeel heeft gehad, of als een uitkering op minimumniveau gezien de omstandigheden niet redelijk kan worden geacht. Niet gezegd kan worden dat het ontstaan en voortbestaan van de verstoorde verhoudingen in overwegende mate aan de minister te wijten is geweest, zodat hij daarom niet gehouden was aan appellante een ontslagvergoeding boven de minimumgarantie toe te kennen.

3. In hoger beroep heeft appellante zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Appellante wenst dat het ontslag ongedaan gemaakt wordt, dat de aanstelling met terugwerkende kracht tot 1 maart 2017 wordt hersteld, dan wel dat de minister appellante vanaf 1 maart 2017 een WW en bovenwettelijke uitkering moet toekennen gebaseerd op 90% van haar laatstverdiende salaris
.Verder maakt appellante aanspraak op een ontslagvergoeding, het zogeheten ‘plusje’, vanwege het overwegend aandeel van de minister in het ontstaan en voortduren van de impasse.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

4.1.1.

Ter beoordeling ligt de vraag voor of de minister bevoegd was appellante ontslag te verlenen op grond van artikel 99, eerste lid, van het ARAR.

4.1.2.

Artikel 99, eerste en tweede lid, van het ARAR luidt als volgt:
1. Aan de ambtenaar in vaste dienst kan ook op andere gronden dan die in artikel 98 zijn geregeld of waarnaar in dat artikel wordt verwezen ontslag worden gegeven. Dat ontslag wordt eervol verleend.
2. In geval van ontslag ingevolge het eerste lid wordt door het tot ontslagverlening bevoegde gezag een voorziening getroffen waarbij de ambtenaar een uitkering verleend wordt, die, naar het oordeel van dat bevoegde gezag, met het oog op de omstandigheden redelijk is te achten. Deze uitkering zal ten minste gelijk zijn aan het voor de ambtenaar geldende totaal van uitkeringen berekend op basis van de Werkloosheidswet en het Besluit bovenwettelijke uitkeringen bij werkloosheid voor de sector Rijk, als ware als gevolg van het ontslag geen sprake van verwijtbare werkloosheid als bedoeld in artikel 24 van de Werkloosheidswet. Voor zover door het bevoegde gezag ten gunste van de ambtenaar niet anders is beslist, zijn op de uitkering voor het overige de Werkloosheidswet en het Besluit bovenwettelijke uitkeringen bij werkloosheid voor de sector Rijk van overeenkomstige toepassing.

4.1.3.

Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 28 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:198) kan een ontslaggrond als die van artikel 99, eerste lid, van het ARAR worden toegepast als een in de loop der tijd ontstane impasse in de weg staat aan vruchtbare verdere samenwerking en voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd.

4.1.4.

De minister heeft appellante de garantie gegeven dat zij in aanmerking komt voor een uitkering op grond van de WW en een bovenwettelijke uitkering bij werkloosheid. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 februari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ2044), is voor een vergoeding, naast genoemde garantie, in het algemeen slechts aanleiding als voldaan is aan de voorwaarde dat het bestuursorgaan een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid. Het gaat daarbij niet om een volledige schadevergoeding, maar om compensatie van het aandeel van het bestuursorgaan. Daarbij is ook het aandeel van de ambtenaar van betekenis. Als sprake is van een overwegend aandeel van het bestuursorgaan (de drempel) is vervolgens voor de berekening van de hoogte van de vergoeding de mate van het overwegend aandeel van het bestuursorgaan van belang. Voor die berekening zijn bij de eerder genoemde uitspraak van 28 februari 2013 de uitgangspunten vastgesteld, waarnaar hierbij wordt verwezen.

4.2.

De gronden die appellante in hoger beroep heeft aangevoerd zijn in essentie een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is in de aangevallen uitspraak gemotiveerd op die gronden ingegaan. De Raad kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en de daaraan ten grondslag gelegde overwegingen. Naar aanleiding van wat in hoger beroep is aangevoerd voegt de Raad daar het volgende aan toe.

Impasse

4.3.

De e-mailberichten van appellante genoemd in 1.3, 1.4 en 1.5 bevatten uitlatingen die niet betamelijk zijn in een arbeidsverhouding en die van de kant van de leiding niet behoeven te worden getolereerd. De daarop gevolgde detacheringen boden een mogelijkheid om met een schone lei verder te gaan. Nog daargelaten de vraag of de beëindiging van de detacheringen werd veroorzaakt door de moeizame omgang van appellante met collega’s, wat door de minister wordt gesteld maar door appellante is betwist, heeft die beëindiging aan de ene kant en de ongewenste terugkeer van appellante bij de [Directie] aan de andere kant geleid tot een impasse. Appellante heeft immers op 18 augustus 2016 te kennen gegeven te stoppen met het mobiliteitstraject, omdat het haar niet zou helpen vanuit een niet-werkende positie, en meegedeeld dat zij zal doorgaan mits [Directie] werk voor haar regelt. De leidinggevende heeft zich op het standpunt gesteld dat terugkeer naar [Directie] geen optie is en dat hij daarom het buitengewoon verlof zal verlengen. Appellante heeft daarop aangegeven dat dit een onjuist besluit is dat moet worden teruggedraaid. Een en ander volgt uit het door appellante aangepaste verslag van het gesprek op 18 augustus 2016. De Raad ziet, in wat op 18 augustus 2016 in het gesprek is voorgevallen, een houding en gedrag van appellante dat voortduurt sinds eerdergenoemde e-mailberichten. Het komt erop neer dat appellante niet in staat is zich aan te passen en moeite heeft het gezag van de leidinggevende te accepteren. Uiteindelijk heeft appellante ook daarmee een patstelling doen ontstaan.

Herplaatsingsonderzoek

4.4.

Op 18 augustus 2016 heeft appellante feitelijk de stekker uit het mobiliteitstraject getrokken. De drie opties die haar kort daarvoor waren aangeboden (waaronder ook buiten het eigen ministerie, namelijk bij de gemeente [gemeente] ) heeft appellante niet opgepakt. Onder deze omstandigheden is de Raad met de minister van oordeel dat van verdere herplaatsingsinspanningen in redelijkheid geen resultaat meer te verwachten was gezien de houding en gedrag van appellante.

Garantie minimumregeling

4.5.

Appellante heeft betoogd dat de hoogte van de uitkering door de minister wordt aangepast naar dan wel aangevuld tot 90%. Er bestaat geen verplichting voor een werkgever om in het kader van een ontslag op andere gronden de WW-uitkering of bovenwettelijke uitkeringen te suppleren, tenzij anders overeengekomen. Dit betoog van appellante slaagt dan ook niet.

Ontslagvergoeding

4.6.

Uit 4.3 en 4.4. volgt dat de Raad met de rechtbank van oordeel is geen van partijen een overwegend aandeel in de impasse en het voortbestaan daarvan hebben gehad. Er bestaat dan ook geen grond voor de door appellante verzochte ontslagvergoeding, het zogeheten ‘plusje’.

Conclusie

4.7.

Het hoger beroep van appellante slaagt niet. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.

5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.

Deze uitspraak is gedaan door H. Lagas als voorzitter en J.T.H. Zimmerman en P.J. Stolk als leden, in tegenwoordigheid van D. Vleesdraager als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 maart 2022.

(getekend) H. Lagas

De griffier is verhinderd te ondertekenen.