Uitspraak
21 290 PW, 21/291 PW, 21/292 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 24 december 2020, 20/2312, 20/2527, 20/2528 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen (college)
Datum uitspraak: 29 november 2022
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. M.A. Wellen, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 oktober 2022. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Wellen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door D.C.J. Woltering.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant en zijn partner ontvangen sinds 4 december 2000 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor gehuwden met twee kosten delende medebewoners (kostendelersnorm). Zij hebben samen vier kinderen: twee zonen (geboren op [geboortedatum 1] 1993 en [geboortedatum 2] 2000) en twee dochters (geboren op [geboortedatum 3] 1991 en [geboortedatum 4] 2002).
1.2.
Op 2 augustus 2018 heeft de inspectie SZW aan de gemeente Nijmegen gemeld dat appellant op 31 mei 2018 werkend is aangetroffen tijdens een werkplekcontrole bij een krantendepot. Appellant heeft tegenover de arbeidsinspecteur verklaard dat hij toen inviel voor zijn jongste zoon. De eigenaresse van het krantendepot heeft verklaard dat appellant regelmatig invalt voor zijn jongste zoon, die per 1 januari 2017 als assistent-depothouder bij het krantendepot werkt. In de administratie van het krantendepot is een bankpas aangetroffen op naam van appellant. Naar aanleiding van de melding heeft een sociaal rechercheur van de gemeente Nijmegen een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellant en zijn partner verleende bijstand.
1.3.
In dat kader heeft appellant bankafschriften overgelegd over de periode van 1 januari 2017 tot en met 1 oktober 2019 en zijn appellant en zijn partner op 8 augustus 2019 en op 2 oktober 2019 gehoord. Uit de bankafschriften blijkt dat zij op hun bankrekening maandelijks bedragen ontvangen van [naam B.V.] B.V. (X). Appellant en zijn partner hebben verklaard dat dit inkomsten zijn uit de krantenwijk van hun jongste zoon en dochter. De inkomsten worden naar de bankrekening van appellant en zijn partner overgemaakt, om te voorkomen dat de kinderen alles zomaar uitgeven. Als de kinderen geld nodig hebben geven de ouders dat aan hen. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 12 november 2019.
1.4.
In de onderzoeksbevindingen heeft het college aanleiding gezien om bij besluit van 12 november 2019 (besluit 1) de bijstand van appellant en zijn partner over de maanden
februari 2017, april 2017 tot en met februari 2018, april 2018, juli 2018, december 2018 tot en met juli 2019 te herzien en over de maanden maart 2017, maart 2018, mei 2018, juni 2018, augustus 2018 tot en met november 2018 in te trekken. Het college heeft de over die maanden teveel of ten onrechte gemaakte kosten van bijstand van appellant en zijn partner teruggevorderd tot een bedrag van € 22.967,-. Aan dit besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant en zijn partner de inlichtingenverplichting hebben geschonden door niet te melden dat zij in de periode van 1 februari 2017 tot en met 31 juli 2019 maandelijks bedragen ontvingen van bedrijf X en dit niet geheel overmaakten naar hun kinderen. Verder staat in het besluit: ‘Uw vakantiegeld mogen wij wel gebruiken om uw schuld af te betalen. U krijgt dus geen of minder vakantiegeld zolang u nog een schuld aan ons heeft.’ Het college heeft in mei 2020 het vakantiegeld van appellant niet gebruikt voor de aflossing van de schuld.
1.5.
Op 27 november 2019 heeft appellant een individuele inkomenstoeslag als bedoeld in artikel 36, eerste lid, van de PW aangevraagd. Bij besluit van 13 januari 2020 (besluit 2) heeft het college deze aanvraag afgewezen op de grond dat het gemiddelde inkomen van appellant en zijn partner in de afgelopen 36 maanden hoger was dan de door het college gehanteerde inkomensgrens.
1.6.
Bij besluit van 6 februari 2020 (besluit 3) heeft het college een boete aan appellant en zijn partner opgelegd van € 1.443,- wegens schending van de inlichtingenverplichting over de onder 1.3 bedoelde inkomsten. Het college is hierbij uitgegaan van normale verwijtbaarheid.
1.7.
Bij besluit van 16 maart 2020 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar tegen besluit 1 ongegrond verklaard voor zover het bezwaar was gericht tegen de intrekking, herziening en terugvordering van bijstand. Het college heeft het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard voor zover het bezwaar was gericht tegen de mededeling van het college over de verrekening van het vakantiegeld met de terugvordering.
1.8.
Bij afzonderlijke besluiten van 8 april 2020 (bestreden besluiten 2 en 3) heeft het college de bezwaren tegen besluiten 2 en 3 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Intrekking, herziening en terugvordering (21/290 PW)
4.1.
De rechtmatigheid van de intrekking en de herziening wordt beoordeeld voor de periode van 1 februari 2017 tot en met 31 juli 2019.
De inkomsten van de kinderen
4.2.
Tussen partijen is niet in geschil dat de bijschrijvingen van X op de bankrekening van appellant en zijn partner de inkomsten uit arbeid van zijn jongste zoon en dochter zijn. Het geschil tussen partijen is in hoger beroep toegespitst op de vraag of deze bijschrijvingen moeten worden gerekend tot de middelen van het gezin in de zin van artikel 31, eerste lid, van de PW. Appellant heeft aangevoerd dat het college het loon van de kinderen ten onrechte als middelen heeft aangemerkt. Hij stelt dat de bijschrijvingen op grond van artikel 31, tweede lid, aanhef en onder h van de PW niet tot de middelen van het gezin moeten worden gerekend. Daarbij is volgens appellant niet relevant dat het loon op zijn bankrekening is overgemaakt. Deze beroepsgrond slaagt ten dele. Daartoe wordt het volgende overwogen.
4.2.1.
Tot de middelen worden alle vermogens- en inkomensbestanddelen gerekend waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken. Dat staat artikel 31, eerste lid, van de PW.
4.2.2.
Als uitzondering daarop is in artikel 31, tweede lid, aanhef en onder h van de PW geregeld dat niet tot de middelen van een belanghebbende worden gerekend: de inkomsten uit arbeid van de tot zijn last komende kinderen.
4.2.3.
Voor de toepassing van de PW wordt onder gezin verstaan, voor zover hier van belang: de gehuwden met de tot hun last komende kinderen. Dat staat in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder c, van de PW. En onder een ten laste komend kind wordt verstaan: het kind jonger dan 18 jaar voor wie aan de alleenstaande ouder of de gehuwde op grond van artikel 18 van de Algemene Kinderbijslagwet kinderbijslag wordt betaald, zal worden betaald of zou worden betaald indien artikel 7, tweede lid, van die wet niet van toepassing zou zijn. Dat staat in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, van de PW.
4.2.4.
De jongste dochter was in de gehele te beoordelen periode een ten laste komend kind in de hiervoor bedoelde zin. De jongste zoon was tot [geboortedatum 2] 2018, de datum waarop hij achttien jaar oud werd, ook een ten laste komend kind in de hiervoor bedoelde zin. Dit betekent dat de inkomsten van de dochter over de gehele te beoordelen periode en de inkomsten van de zoon tot [geboortedatum 2] 2018 inkomsten zijn als bedoeld in 31, tweede lid, onder h van de PW. Deze inkomsten moeten dus niet tot de middelen van het gezin worden gerekend. Dat het loon van de kinderen op de bankrekening van appellant en zijn partner werd overgemaakt en dat appellant er feitelijk over kon beschikken maakt dit niet anders. Dit verandert namelijk niets aan het feit dat het gaat om inkomsten uit arbeid van de kinderen die zijn uitgezonderd van het middelenbegrip.
4.3.
Gelet op 4.2 tot en met 4.2.4 heeft het college ten onrechte de bijschrijvingen van X als middelen aangemerkt voor zover dit het loon van de zoon als minderjarige en de dochter betreft. Dit betekent dat bestreden besluit 1 in zoverre niet op een deugdelijke grondslag berust. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Voor zover de bijschrijvingen van X in de maanden mei 2018 tot en met juli 2019 het loon van de zoon als meerderjarige was, moeten deze bijschrijvingen wel worden aangemerkt als middelen van het gezin.
Schending inlichtingenverplichting
4.4.
Appellant hoefde van de onder 4.2.4 bedoelde bijschrijvingen geen mededeling te doen aan het college omdat die niet van invloed konden zijn op het recht op bijstand. Omdat de bijschrijvingen van loon van de zoon als meerderjarige wel van invloed konden zijn op het recht op bijstand hadden appellant en zijn partner die wel aan college moeten melden. Nu zij dit niet hebben gedaan, hebben zij de op hen rustende wettelijke inlichtingenverplichting geschonden. Dit betekent dat het college op grond van artikel 54, derde lid, van de PW verplicht was de bijstand over de periode van 1 mei 2018 tot en met juli 2019 te herzien of in te trekken, al naar gelang de omvang van de inkomsten van de zoon als meerderjarige.
Terugvordering
4.5.
Dit betekent ook dat het college op grond van artikel 58, eerste lid, van de PW verplicht was tot terugvordering van de in verband met die inkomsten ten onrechte gemaakte kosten van bijstand. Appellant heeft geen zelfstandige beroepsgronden aangevoerd tegen de terugvordering, zodat deze geen afzonderlijke bespreking behoeft.
Verrekening vakantiegeld (21/290 PW)
4.6.
Appellant heeft over de mededeling in besluit 1 over de verrekening van het vakantiegeld aangevoerd dat die wel op rechtsgevolg is gericht en dat het college het bezwaar daartegen dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard.
4.7.
Deze beroepsgrond slaagt niet. De mededeling van het college houdt een verwijzing naar zijn wettelijke bevoegdheid tot verrekening in en de aankondiging dat van die bevoegdheid gebruik zal worden gemaakt. De mededeling is niet nader geconcretiseerd en het college heeft in mei 2020 het vakantiegeld van appellant dan ook niet verrekend met de openstaande vordering. Het is dus een mededeling die niet op enig rechtsgevolg is gericht, zodat deze niet kan worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het oordeel van de rechtbank dat het college het bezwaar tegen de mededeling over de verrekening van het vakantiegeld terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard is daarom juist.
Individuele inkomenstoeslag (21/291 PW)
4.8.
Appellant heeft ook over de afwijzing van de aanvraag om individuele inkomenstoeslag aangevoerd dat het college ten onrechte het loon van zijn jongste zoon en dochter als middelen in aanmerking heeft genomen. Deze beroepsgrond slaagt ook ten dele. Voor de beoordeling van deze beroepsgrond zijn de volgende bepalingen van betekenis.
4.8.1.
Het college kan op een daartoe strekkend verzoek van een persoon die langdurig een laag inkomen heeft en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 van de PW en geen uitzicht op inkomensverbetering heeft, gelet op de omstandigheden van die persoon, een individuele inkomenstoeslag verlenen. Dat staat in artikel 36, eerste lid, van de PW.
4.8.2.
Op grond van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW, stelt de gemeenteraad bij verordening regels met betrekking tot het verlenen van een individuele inkomenstoeslag als bedoeld in artikel 36 van de PW. Op grond van het tweede lid van dit artikel hebben de regels, voor zover het gaat om het eerste lid, onderdeel b, in ieder geval betrekking op de hoogte van de individuele inkomenstoeslag en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de begrippen langdurig en laag inkomen.
4.8.3.
Ter uitvoering van artikel 8 van de PW heeft de raad van de gemeente Nijmegen de Verordening Individuele Inkomenstoeslag 2017 (verordening) vastgesteld. Volgens het eerste lid van artikel 1 van de verordening wordt verstaan onder peildatum: datum waartegen een persoon individuele inkomenstoeslag aanvraagt en onder referteperiode: een aaneengesloten periode van 36 maanden voorafgaand aan de peildatum. Volgens het tweede lid van dit artikel hebben alle begrippen uit de verordening die niet nader worden omschreven dezelfde betekenis als die in de PW en de Awb.
4.8.4.
In artikel 3 van de verordening is bepaald dat een persoon een langdurig laag inkomen heeft als gedurende de referteperiode, over de gehele periode bezien, het in aanmerking te nemen inkomen niet hoger is dan 110 procent van de toepasselijke inkomensgrens. Deze inkomensgrenzen zijn afgeleid van de bijstandsnormen en opgenomen in de Beleidsregels Inkomensondersteuning Participatiewet 2020. Het college heeft het begrip ‘inkomen’ niet nader omschreven in de verordening. Gelet op artikel 1, tweede lid, van de verordening moet voor het inkomensbegrip daarom worden aangesloten bij artikel 32 van de PW.
4.9.
Uit 4.3 volgt dat het college de bijschrijvingen van X, voor zover dit het loon van de zoon als minderjarige en de dochter betreft, ten onrechte als middelen heeft aangemerkt. Dit betekent, gelet op 4.8.4, dat deze bijschrijvingen ook niet kunnen worden aangemerkt als inkomen om te bepalen of het gezin een langdurig laag inkomen had. Het college zal het inkomen van het gezin van appellant in dit kader opnieuw moeten bezien en opnieuw moeten beoordelen of appellant en zijn partner voldeden aan de voorwaarden voor de gevraagde individuele inkomenstoeslag.
4.10.
Uit 4.9 volgt dat bestreden besluit 2 berust op een onjuiste opvatting van het middelenbegrip en daarmee niet op een deugdelijke motivering. Dit besluit kan daarom niet in stand blijven. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Boete (21/292 PW)
4.11.
Uit 4.4 volgt dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van de bijschrijvingen van X, voor zover dit het loon van de jongste zoon als meerderjarige was.
4.12.
Appellant heeft aangevoerd dat hem hiervan geen verwijt kan worden gemaakt en dat de rechtbank daaraan ten onrechte voorbij is gegaan. In dat verband heeft appellant gesteld dat hij mocht uitgegaan van publicaties en mededelingen van de kant van het college over de inkomsten van kinderen van een bijstandsgerechtigde. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.12.1.
Zoals ook uit het hoger beroepschrift blijkt, gaat de door appellant bedoelde informatie uitdrukkelijk om inkomsten van minderjarige, ten laste van de bijstandsgerechtigde komende kinderen. Vanaf de meerderjarigheid van een kind doet zich een andere situatie voor. Het kan appellant daarom wel worden verweten dat hij vanaf [geboortedatum 2] 2018 niet de inkomsten van zijn zoon bij het college heeft gemeld.
4.13.
Appellant kan van het niet nakomen van de inlichtingenverplichting dus een verwijt worden gemaakt. Het college was daarom in beginsel verplicht een boete op te leggen. Het college is daarbij terecht uitgegaan van normale verwijtbaarheid.
4.14.
Indien de hoogte van de boete aan het oordeel van de rechter wordt onderworpen, dan dient deze zijn oordeel daarover te vormen met inachtneming van de omstandigheden op dat moment. Onder die omstandigheden valt ook de op dat moment bestaande draagkracht uit inkomen en vermogen en de dan geldende beslagvrije voet. Vergelijk de uitspraken van 17 juli 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2155, en 15 december 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:3292.
4.15.
Op 1 januari 2021 is de Wet vereenvoudiging beslagvrije voet van 8 maart 2017 (Stb. 2017, 110) in werking getreden. Met deze wet is de beslagvrije voet voor schuldenaren met een inkomen op of onder bijstandsniveau verhoogd van 90% naar 95% van het netto-inkomen inclusief vakantietoeslag.
4.16.
Niet in geschil is dat de draagkracht van appellant beperkt is omdat hij bijstand ontvangt. Ter zitting kon niet worden vastgesteld of appellant op de boete heeft afgelost. Gelet op 4.14 en 4.15 en het benadelingsbedrag dat naar verwachting na herberekening resteert, zal de hoogte van de boete worden begrensd door de draagkracht van appellant. Afstemming van de boete op de draagkracht van appellant brengt mee dat de boete in een periode van twaalf maanden moet kunnen worden betaald, rekening houdend met de voor beslag vatbare ruimte van 5% van de toepasselijke bijstandsnorm. In de situatie van appellant betekent dit dat de boete in beginsel moet worden bepaald op € 755,53, te weten twaalf maal 5% van de van toepassing zijnde kostendelersnorm van € 1.259,22. De persoonlijke omstandigheden van appellant geven geen aanleiding om de boete verder te matigen.
Conclusie en vervolg
4.17.
Uit 4.3, 4.10 en 4.16 volgt dat de rechtbank de bestreden besluiten ten onrechte in stand heeft gelaten. De aangevallen uitspraak moet dan ook worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad de beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond verklaren en de bestreden besluiten (deels) vernietigen, zoals hieronder uitgelegd.
4.17.1.
De Raad zal bestreden besluit 1 vernietigen voor zover dit ziet op de herziening, de intrekking en de terugvordering. De Raad zal zelf in de zaak voorzien door besluit 1 te herroepen voor zover het de herziening en intrekking over de periode van 1 februari 2017 tot en met 30 april 2018 betreft. Het college zal worden opgedragen om met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar tegen besluit 1 te beslissen voor zover dit ziet op de herziening en intrekking over de periode van 1 mei 2018 tot en met 31 juli 2019 en op de terugvordering als geheel, nu die ondeelbaar is.
4.17.2.
De Raad zal bestreden besluit 2 vernietigen en het college opdragen met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar tegen besluit 2 te beslissen.
4.17.3.
De Raad zal bestreden besluit 3 vernietigen voor zover daarbij de hoogte van de boete is vastgesteld op € 1.443,- en besluit 3 in zover herroepen. De Raad zal met toepassing van artikel 8:72a van de Awb het bedrag van de boete vaststellen op € 755,53, aangezien een boete ter hoogte van dat bedrag hier passend en geboden is, en bepalen dat zijn uitspraak in zover in de plaats treedt van het vernietigde deel van bestreden besluit 3.
4.17.4.
Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de nieuwe besluiten op de bezwaren van appellant alleen bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de kosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 1.623,- in bezwaar (3 punten, in aanmerking genomen dat besluiten 2 en 3 samenhangend zijn en dat de bezwaren nagenoeg gelijktijdig zijn behandeld) en op € 1.518,- in beroep (2 punten) en € 1.518,- in hoger beroep (2 punten) voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 4.659,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart de beroepen gegrond;
In de zaak 21/290 PW
- vernietigt het besluit van 16 maart 2020 voor zover het betreft de herziening, de intrekking en de terugvordering;
- herroept het besluit van 12 november 2019 voor zover het de herziening en de intrekking over de periode van 1 februari 2017 tot en met 30 april 2018 betreft en bepaalt dat deze uitspraak in zover in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 16 maart 2020;
- draagt het college op met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar tegen het besluit van 12 november 2019 voor zover het de intrekking en herziening over de periode van 1 mei 2018 tot en met 31 juli 2019 en de terugvordering betreft;
- bepaalt dat beroep tegen dat besluit alleen bij de Raad kan worden ingesteld;
In de zaak 21/291 PW
- vernietigt het besluit van 8 april 2020 dat ziet op de afwijzing van de individuele inkomenstoeslag;
- draagt het college op met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar tegen het besluit van 13 januari 2020;
- bepaalt dat beroep tegen dat besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
In de zaak 21/292 PW
- vernietigt het besluit van 8 april 2020 dat ziet op de boete voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- herroept het besluit van 6 februari 2020 in zover;
- stelt het bedrag van de boete vast op € 755,53 en bepaalt dat deze uitspraak in zover in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 8 april 2020;
In alle zaken
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 4.659,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 182,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door F. Hoogendijk als voorzitter en J.J. Janssen en C. van Viegen als leden, in tegenwoordigheid van B. Beerens als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 29 november 2022.
(getekend) F. Hoogendijk
(getekend) B. Beerens