Uitspraak
19.1972 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 3 april 2019, 18/6352 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[Appellant] (appellant) en [Appellante] (appellante), beiden te [woonplaats]
het college van burgemeester en wethouders van Arnhem (college)
de Staat der Nederlanden (Minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)
Datum uitspraak: 27 september 2022
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. A.E.L.Th. Balkema, advocaat, hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 augustus 2021. Namens appellanten is mr. Balkema verschenen. Het college heeft zich niet laten vertegenwoordigen.
Het onderzoek is heropend na de zitting.
Met toepassing van artikel 8:45, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de Raad bij brief van 14 september 2021 de toenmalige Staatssecretarissen van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst en van Financiën – Toeslagen en Douane (de staatssecretarissen van Financiën) verzocht om schriftelijk inlichtingen te geven. De staatssecretarissen van Financiën hebben daarop gereageerd bij brief van 2 december 2021. Het college heeft bij brieven 2 november 2021 en 10 januari 2022 zijn zienswijze gegeven. Appellanten hebben bij brief van 16 mei 2022 hun zienswijze gegeven.
Appellanten hebben verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Partijen hebben laten weten geen gebruik te willen maken van het recht nader ter zitting te worden gehoord, waarna de Raad het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Awb heeft gesloten.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellanten ontvangen sinds 9 november 2010 bijstand, laatstelijk ingevolge de Participatiewet (PW) naar de norm voor gehuwden, in aanvulling op een uitkering die appellant ontvangt op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen. De bijstand wordt aan ieder van appellanten voor de helft uitbetaald.
1.2.
Appellanten hebben op 15 januari 2018 (bijzondere) bijstand aangevraagd voor de kosten van terugbetaling van een bedrag van totaal € 438,- aan zorg- en huurtoeslag en kindgebonden budget over het jaar 2015 en een bedrag van totaal € 550,- aan zorg- en huurtoeslag en kindgebonden budget over het jaar 2016. Bij besluit van 21 maart 2018, gehandhaafd bij beslissing op bezwaar van 25 oktober 2018 (bestreden besluit), heeft het college de aanvraag afgewezen. Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat de Afbouw Algemene heffingskortingen (AHK) voor echtparen met een (kleine) aanvulling vanuit de bijstand leidt tot een hoger toetsingsinkomen voor de toeslagen. Hierdoor hebben appellanten recht op lagere toeslagen dan echtparen die volledig bijstandsafhankelijk zijn. De wetgever heeft hiervoor niets willen regelen. Er is daarom geen reden om compensatie te verstrekken.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep hebben appellanten zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Appellanten hebben aangevoerd dat zij recht hadden gehad op volledige toeslagen als appellant niet was gaan werken en daarna arbeidsongeschikt was geworden. Zij komen hierdoor onder het bestaansminimum. Het is aan het college om dit te compenseren door bijzondere bijstand toe te kennen dan wel de algemene bijstand te herzien. Deze beroepsgrond slaagt. Daartoe is het volgende redengevend.
4.2.
Niet in geschil is dat appellanten, doordat zij achteraf gezien over de jaren 2015 en 2016 geen recht hadden op volledige toeslagen en kindgebonden budget, een lager netto-inkomen hadden dan waarover gehuwden zonder ander inkomen dan bijstand, konden beschikken.
4.3.
In een brief van 19 december 2016 aan de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (staatssecretaris van SZW), en de Minister van Wonen en Rijksdienst, nr. 201630963, heeft de Nationale ombudsman aandacht gevraagd voor gevallen waarin de Toeslagenwet door de afbouw van de algemene heffingskorting voor de niet verdienende partner niet aanvult tot het sociale minimum. Door de aanvullende bijstandsuitkering waarop een beroep moet worden gedaan, stijgt het fiscale inkomen boven het minimum. Dit heeft negatieve gevolgen voor de inkomensafhankelijke regelingen zoals de toeslagen.
4.4.
In reactie op de onder 4.3 genoemde brief van de Nationale ombudsman, heeft de staatssecretaris van SZW bij brief van 4 april 2017, nr. 2017-0000023960, onder meer het volgende geschreven:
“Als gevolg van de afbouw van de overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting (AHK) voor de minstverdienende partner, zijn er alleenverdieners met een WW-, arbeidsongeschiktheids- of ziektewetuitkering die netto minder overhouden dan de bijstandsnorm voor paren. Zij moeten daarom een beroep doen op een aanvulling vanuit de Participatiewet. Door deze (bruto) aanvulling stijgt het toetsingsinkomen voor de toeslagen boven het minimum. Dat betekent dat dit huishouden niet in aanmerking komt voor het maximale bedrag van de toeslagen. Terecht stelt u dat dit een onlogische en onwenselijke situatie is.
Laat ik vooropstellen dat in deze casus verschillende belangrijke principes in de fiscaliteit en de sociale zekerheid op een ongelukkige manier samen komen. En dat terwijl leven rond het bestaansminimum al zwaar genoeg is. In de fiscaliteit wordt de overdraagbaarheid van de AHK voor de minstverdienende partner afgebouwd. Hierdoor heeft de partner een grotere financiële prikkel om (meer) te gaan werken. In het parlement bestaat nog steeds breed draagvlak voor deze maatregel, omdat ze bijdraagt aan het bevorderen van de arbeidsparticipatie en de economische zelfstandigheid van vrouwen. Ook in het sociaal minimum wordt de dubbele algemene heffingskorting afgebouwd, maar dit wetsvoorstel is later ingegaan en het afbouwpad verloopt geleidelijker om zo de jaarlijkse inkomenseffecten voor minima te beperken. De netto bijstand voor een paar ligt daardoor hoger dan het netto inkomen van een alleenverdiener op minimumloonniveau, wanneer er geen aanspraak op arbeidskorting bestaat. (…) Hoe vervelend ook kan ik in dit geval geen pasklare oplossing bieden. Alle mogelijke oplossingsrichtingen brengen aanzienlijke consequenties met zich mee. Het vergt denkwerk en een politieke afweging om aan deze situatie een einde te maken. (…) Wel kan ik u zeggen dat ik verder onderzoek laat doen naar de aard en omvang van deze problematiek.”
4.5.
In zijn brief van 15 mei 2020, nr. 2020-0000057462, heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (minister van SZW) in reactie op vragen van de Tweede Kamerleden Leijten en J. van Dijk over het verminderde recht op toeslagen als effect van de afbouw van de algemene heffingskorting, mede namens de staatssecretaris van Financiën - Toeslagen en Douane, onder meer het volgende geschreven:
“Het afbouwen van de overdraagbaarheid van de AHK aan de minstverdienende partner heeft, zonder aanvullend beleid, tot gevolg dat het verschil tussen het netto-bijstandsniveau en de netto-inkomsten uit werk van alleenverdiener huishoudens op het minimumloon kleiner wordt. Dit maakt de stimulans voor bijstandsparen om op de arbeidsmarkt te gaan participeren lager en is zodoende ongewenst. Om het verschil tussen de hoogte van de bijstand en inkomen uit werk niet te ver te laten teruglopen wordt sinds 2012 bij de bepaling van de netto-bijstandshoogte geleidelijk rekening gehouden met een verlaagd recht op AHK. (…) Dit wordt de afbouw van de dubbele AHK in het referentieminimumloon bij de bepaling van de bijstandshoogte genoemd. Door deze maatregel wordt de jaarlijkse verhoging van het bijstandsbedrag getemperd. De afbouw van de dubbele algemene heffingskorting in het referentieminimumloon voor de bijstand verloopt in een langzamer tempo dan de afbouw van de overdraagbaarheid van de AHK aan de minstverdienende partner. Ook is deze afbouw in de periode 2014-2017 getemporiseerd.
(…)
Hierdoor heeft een groep huishoudens van alleenverdieners tijdens de afbouwperiode, in lijn met de wet- en regelgeving, een lager recht op AHK dan bij de bepaling van de bijstandsnorm voor paren wordt verondersteld.
(…)
Huishoudens die met deze casus te maken hebben
(…)
Uit (…) onderzoek blijkt dat het gaat over een groep van circa 3.500 gezinnen met een aanvulling uit de TW. Daarnaast is sprake van een groep van circa 1.500 huishoudens die een UWV-uitkering ontvangt, maar geen recht heeft op een TW-aanvulling.
(…)
Oplossingsrichtingen
Het kabinet streeft naar een specifieke oplossing voor de groep huishoudens die door de samenloop van regelingen op een besteedbaar inkomen onder het bijstandsniveau uitkomt. Uit onderstaande inventarisatie van oplossingsrichtingen blijkt echter dat er majeure beleidswijzigingen met consequenties voor grote groepen huishoudens of met aanzienlijke uitvoeringsgevolgen nodig zijn om de onderhavige casus op te lossen.”
De eerste oplossingsrichting die in de brief wordt genoemd, is het gelijktrekken van de afbouwpaden fiscaliteit en sociale zekerheid. Voor deze oplossing wordt niet gekozen, omdat dit slecht is voor de arbeidsparticipatie en de economische zelfstandigheid van de minstverdienende partner en dit betrekking heeft op een grotere groep huishoudens dan de geïdentificeerde groep van 5.000. Ook de directe budgettaire gevolgen zijn fors. Het alternatief, het versnellen van de afbouw van de dubbele AHK in het referentieminimumloon in de bijstand, wordt verworpen, omdat dit negatieve inkomenseffecten zou hebben voor alle bijstandsgerechtigden.
De derde oplossingsrichting die wordt genoemd, is het verlenen van bijzondere bijstand voor de gederfde toeslagen. Ook die oplossingsrichting wordt verworpen. Dit is als volgt toegelicht:
“Sociale zekerheid – bijzondere bijstand
Binnen het gemeentelijk domein biedt een extra aanvulling via maatwerk vanuit de Participatiewet, ter compensatie voor gederfde toeslag, ook geen soelaas. Een hogere tegemoetkoming leidt immers tot een hoger bruto-inkomen en tot (verdere) derving van toeslagen. Verder is het binnen het instrumentarium van de Participatiewet, zoals de bijzondere bijstand, niet mogelijk om een netto-tegemoetkoming, die niet meetelt als bruto-inkomen voor het huishouden te verstrekken indien dit niet ter compensatie is van door het huishouden gemaakte kosten.”
Ook is onderzocht of de oplossing kan worden gevonden in de sfeer van de toeslagen.
Binnen het domein van de toeslagen is, zo schrijft de minister van SZW, het opschuiven van het afbouwpunt van de toeslagen een mogelijke oplossingsrichting. Hierdoor kan tot een hoger bruto-inkomen aanspraak worden gemaakt op het maximale bedrag van de toeslagen. Hierdoor zou de groep met een toeslagderving als gevolg van een aanvulling vanuit de PW ook niet meer te maken krijgen met de afbouw van zorg- en huurtoeslag. In het Regeerakkoord is al een stap gezet door de harde inkomensgrens in de huurtoeslag af te schaffen. Verdere stappen hebben volgens de minister van SZW flinke consequenties voor de schatkist. Ook deze oplossing acht het kabinet daarom niet begaanbaar.
Geconcludeerd wordt dat uit bovenstaande inventarisatie van oplossingsrichtingen blijkt dat deze geen oplossing bieden, leiden tot (negatieve) effecten voor een veel grotere groep dan de groep alleenverdieners in de betreffende casus of veel geld kosten. Daarom kiest het kabinet niet voor deze generieke maatregelen om dit specifieke probleem voor een kleine groep op te lossen. Een passende oplossing is volgens hem op dit moment echter niet voorhanden. Het kabinet wil de mogelijkheden verkennen die ervoor zorgen dat huishoudens met een inkomen op het sociaal minimum altijd het maximale toeslagenbedrag aan de voor hen relevante toeslagen ontvangen. Het kabinet hoopt de Tweede Kamer hierover voor het einde van 2020 nader te informeren.
4.6.
In antwoord op de brief van de Raad van 14 september 2021, schrijven de staatssecretarissen van Financiën dat naar verwachting de Tweede Kamer over de uitkomsten van de in de brief van 15 mei 2020 aangekondigde verkenning van specifieke oplossingen zal worden geïnformeerd en dat zij daarop niet kunnen vooruitlopen. Voor toepassing van de hardheidsclausule van artikel 47 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (AWIR) zien zij geen ruimte, omdat de wetgever nadrukkelijk heeft bepaald dat het toetsingsinkomen als een gegeven dient te worden beschouwd.
4.7.
Tot op heden is de wetgever niet met een oplossing gekomen voor dit probleem. De aangekondigde verkenning van specifieke oplossingen heeft tot op heden niet geresulteerd in het voor 2020 aangekondigde rapport. Inmiddels zijn sindsdien twee jaren verstreken. Toepassing van de hardheidsclausule van artikel 47 van de AWIR wordt door de staatssecretarissen van Financiën niet als een begaanbare weg gezien.
4.8.
Dat gehuwden met een inkomen onder de bijstandsnorm en aanvullende bijstand worden geconfronteerd met lagere toeslagen, waardoor zij per saldo een inkomen hebben dat lager is dan dat van gehuwden met bijstand, maar zonder ander inkomen, is in strijd met het stelsel en de ratio van de PW dat iedere rechthebbende beschikt over een inkomen op het bestaansminimum en kan voorzien in de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan. Het gaat hier om een tijdelijke kwestie. Aan ongelijkheid tussen de afbouw van de overdraagbaarheid van de AHK aan de minstverdienende partner en de afbouw van de dubbele AHK in het referentieminimumloon van de bijstand, komt binnen kortere of langere tijd een einde. De Raad ziet hierin aanleiding om te bepalen dat het college het verschil tussen het inkomen van appellanten en dat van gehuwden met bijstand zonder ander inkomen moet compenseren door aan appellanten aanvullend bijstand op grond van de PW toe te kennen.
4.9.
De PW biedt in beginsel twee mogelijkheden om aanvullend bijstand te verlenen. Dit kan via de verlening – op aanvraag – van bijzondere bijstand, met toepassing van artikel 35, eerste lid, van de PW, of via afstemming van de bijstand, met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW. De algemene bijstand is bedoeld om te voorzien in de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan. Daarom is het verlenen van algemene bijstand het geëigende instrument om aanvullende inkomensondersteuning te bieden.
4.10.
Het college is op grond van artikel 18, eerste lid, van de PW gehouden de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af te stemmen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 28 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2492) is voor een dergelijke individuele afstemming in de vorm van een verlaging of verhoging slechts plaats in zeer bijzondere situaties. Daarvan is hier sprake. Door de samenloop van regelingen die niet goed op elkaar zijn afgestemd, bevinden appellanten zich in de zeer bijzondere situatie dat zij bijstand ontvangen die aanvult tot de norm voor gehuwden, maar toch over onvoldoende middelen beschikken om in de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan van gehuwden te kunnen voorzien. Het kan appellanten, gelet op de gebrekkige afstemming van de regelingen en het feit dat zij pas achteraf met de effecten daarvan werden geconfronteerd, niet worden verweten dat het lagere recht op toeslagen en kindgebonden budget niet eerder is onderkend. Er is daarom sprake van bijzondere omstandigheden die rechtvaardigen dat wordt afgeweken van het uitgangspunt dat in beginsel geen (hogere) bijstand met terugwerkende kracht wordt toegekend.
4.11.
Niet in geschil is dat het verschil tussen het inkomen van appellanten en dat van gehuwden met bijstand zonder ander inkomen gelijk is aan het bedrag van de teruggevorderde toeslagen en voor het jaar 2015 € 438,- bedraagt en voor het jaar 2016 € 550,-. Het college dient daarom de algemene bijstand over de jaren 2015 en 2016 met deze bedragen te verhogen. Om nieuwe nadelige gevolgen voor appellanten te voorkomen, dient het college het bedrag van de eventuele brutering van de verhoging voor zijn rekening te nemen, zodat het toetsingsinkomen gelijk blijft.
4.12.
Gelet op wat onder 4.1 tot en met 4.11 is overwogen, slaagt het hoger beroep en moet de aangevallen uitspraak worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en, zelf in de zaak voorziend, het besluit van 21 maart 2018 herroepen en bepalen dat de aan appellanten toegekende algemene bijstand wordt verhoogd tot het bedrag van de teruggevorderde toeslagen, te weten met € 438,- voor 2015 en met € 550,- voor 2016, totaal € 988,-.
Verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn
5. Appellanten hebben verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
5.1.
In procedures als deze mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar duren, de behandeling van het beroep bij de rechtbank ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling bij de Raad ten hoogste twee jaar. Doorgaans zal er geen sprake zijn van een overschrijding van de redelijke termijn, als de fases van bezwaar, beroep en hoger beroep gezamenlijk niet langer dan vier jaar hebben geduurd. Er is geen aanleiding om in dit geval van deze termijn af te wijken. In beginsel, en ook in dit geval, is een vergoeding van immateriële schade gepast van € 500,- per half jaar of een gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn is overschreden.
5.2.
Het bezwaarschrift tegen het besluit van 21 maart 2018 is op 25 april 2018 door het college ontvangen. Vanaf deze datum tot aan de datum van deze uitspraak is meer dan vier jaar verstreken, zodat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de redelijke termijn is overschreden met minder dan zes maanden, komen appellanten in aanmerking voor een schadevergoeding van € 500,-. De overschrijding is volledig aan de rechterlijke fase toe te rekenen. Dit leidt tot een veroordeling ten laste van de Staat.
6. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellanten. Deze kosten worden begroot op € 1.082,- in bezwaar, € 1.518,- in beroep en € 1.879,50,- in hoger beroep (een punt voor het hoger beroepschrift, een punt voor het verschijnen ter zitting en een halve punt voor de gevraagde reactie op de brief van de staatssecretarissen), in totaal dus € 4.497,50.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 25 oktober 2018 gegrond en vernietigt dat besluit;
- herroept het besluit van 21 maart 2018, bepaalt dat de aan appellanten toegekende algemene bijstand over 2015 en 2016 wordt verhoogd met een bedrag van € 988,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 25 oktober 2018;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (Minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan appellanten van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 500,-;
- veroordeelt het college in de kosten van appellanten tot een bedrag van € 4.497,50;
- bepaalt dat het college aan appellanten het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 174,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.L. Boxum als voorzitter en M. Hillen en E.C.G. Okhuizen als leden, in tegenwoordigheid van G.S.M. van Duinkerken als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 27 september 2022.
(getekend) J.L. Boxum
(getekend) G.S.M. van Duinkerken