Uitspraak
19.4249 AW, 19/5382 AW, 20/2745 AW, 20/2876 AW
Datum uitspraak: 8 april 2021
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 28 augustus 2019, 18/1849 (aangevallen uitspraak) en op het beroep tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit ter uitvoering van de aangevallen uitspraak
Partijen:
de Minister van Infrastructuur en Waterstaat (minister)
[Betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
De minister heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. G.P.F. van Duren, advocaat, een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld. De minister heeft hierop een zienswijze gegeven.
Namens betrokkene heeft mr. Van Duren beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit ter uitvoering van de aangevallen uitspraak.
Op 28 juli 2020 heeft de minister een besluit (nader besluit) genomen ter uitvoering van de aangevallen uitspraak. Namens betrokkene heeft mr. Van Duren op dit besluit een reactie gegeven.
Mr. Van Duren heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 februari 2021. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S.C. Lap en T.L.B. du Chatinier. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Van Duren.
OVERWEGINGEN
1.1.
Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 bekend zijn gemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
1.2.
Betrokkene is werkzaam als [naam functie 1] bij [onderdeel] , afdeling [afdeling 1] ( [afdeling 1] ) [regio] , salarisschaal 11. Op 2 december 2016 heeft betrokkene verzocht om waardering van de haar opgedragen taken op de grond dat de taken die zij de afgelopen jaren heeft vervuld corresponderen met die van haar collega’s met de [naam functie 2] , salarisschaal 12.
1.3.
Op 1 mei 2017 heeft het Expertisecentrum Organisatie & Personeel (EC O&P), na verricht onderzoek naar de waardering en indeling van de aan betrokkene opgedragen taken, een rapport uitgebracht. Volgens dit rapport hoort het feitelijk samenstel van werkzaamheden van betrokkene thuis in de functiefamilie Bedrijfsvoering, functiegroep Senior adviseur bedrijfsvoering, functietypering schaal 12 van het Functiegebouw Rijk.
1.4.
Bij besluit van 3 juli 2017 heeft de minister de persoonlijke schaal en functietypering van betrokkene per 1 januari 2017 aangepast conform het onder 1.3 vermelde rapport. Hierbij is meegedeeld dat naast deze aanpassing haar rechtspositie ongewijzigd blijft. Ook is vermeld dat door de aanpassing van de persoonlijke schaal van betrokkene mobiliteit voor haar aan de orde is, aangezien haar persoonlijke schaal en haar formatieve schaal niet meer met elkaar stroken.
1.5.
Bij besluit van 25 mei 2018 (bestreden besluit) heeft de minister het advies van de bezwarencommissie overgenomen, het bezwaar van betrokkene ongegrond verklaard en het besluit van 3 juli 2017 in stand gelaten, onder aanpassing van de indeling van de functie van betrokkene in de functiefamilie Advisering.
2.1.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, met bepalingen over proceskosten en griffierecht, het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van haar uitspraak.
De rechtbank heeft het Kader organisatie- en formatiebeheer Rijkswaterstaat van maart 2016 (Kader) aangehaald, waarin is beschreven dat een medewerker bij een hogere uitslag van een waarderingsonderzoek recht heeft op een hogere schaal maar dat dan de organieke schaal niet wordt aangepast. De rechtbank is van oordeel dat dit Kader is gebaseerd op de brief van de Directeur-Generaal van [afdeling 1] van 10 juli 2012 en de Nota Bestuur van 26 maart 2015 (Nota), en daarom moet worden geïnterpreteerd met inachtneming hiervan. In voornoemde brief is neergelegd dat een structurele verandering van werk in principe zal moeten leiden tot een aanpassing van de formatie inclusief bijbehorende waardering en in de Nota is vermeld dat de formatie van [afdeling 1] niet in beton gegoten zit. Aangezien niet in geschil is dat aan betrokkene structureel en niet incidenteel zwaardere werkzaamheden zijn opgedragen, hetgeen ook blijkt uit het herwaarderingsrapport is volgens de rechtbank de hiervoor beschreven werkwijze uit het Kader, met inachtneming van het gestelde in voornoemde brief en Nota, niet van toepassing op het verzoek van betrokkene. De rechtbank concludeert dat de minister door zijn besluitvorming, waarbij aan betrokkene een persoonlijke schaal is toegekend, ten onrechte heeft nagelaten een besluit te nemen op haar verzoek om haar in te passen in een organieke salarisschaal. Wat betreft de ingangsdatum van de inschaling heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat geen aanleiding bestond voor een eerdere datum dan 1 januari 2017, omdat het naar het oordeel van de rechtbank op de weg van betrokkene had gelegen om eerder een verzoek om herwaardering in te dienen dan 2 december 2016.
2.2.
Met het nader besluit heeft de minister betrokkene met ingang van 1 juli 2020 geplaatst in een functie bij de afdeling [afdeling 1] van [afdeling 1] [regio] , met salarisschaal 12.
2.3.
De Raad zal het nader besluit, gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), in de beoordeling betrekken.
3. In het hoger beroep en het incidenteel hoger beroep hebben partijen zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Het hoger beroep van de minister
4.1.
De minister stelt zich op het standpunt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij heeft nagelaten een besluit te nemen op de bezwaargrond van betrokkene, dat haar een persoonlijke schaal is toegekend in plaats van dat de formatieve schaal is aangepast. De Raad onderschrijft dit standpunt. In het advies van de bezwarencommissie dat ten grondslag ligt aan het bestreden besluit is namelijk neergelegd dat het schaalniveau van de organieke functie niet wordt aangepast. Ook betrokkene heeft ter zitting erkend dat hiermee in het bestreden besluit op haar bezwaargrond is beslist. Hieruit volgt dat de opdracht van de rechtbank aan de minister om een besluit hierover te nemen ten onrechte is gegeven.
4.2.
Volgens de minister is het oordeel van de rechtbank, dat de werkwijze uit het Kader niet op betrokkene van toepassing is, eveneens onjuist. De Raad volgt de minister hierin. Zoals onder meer blijkt uit de Nota, heeft het Kader in verband met de reorganisatie in 2015 en het daarbij gevolgde proces voor een toekomstbestendig beheer van organisatie en formatie (O&F-beheer) binnen [afdeling 1] , alle eerdere, afzonderlijke besluiten over O&F-beheer vervangen, waaronder de brief van de Directeur-Generaal van [afdeling 1] van 10 juli 2012. Dit Kader is aldus sinds 2016 van toepassing voor het O&F-beheer van [afdeling 1] .
4.3.
De minister voert vervolgens aan dat bij een verzoek om herwaardering als het onderhavige, de feitelijk opgedragen functie en niet de organieke functie wordt gewaardeerd, wat in overeenstemming is met de artikelen 2, 5 en 5a van het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren 1984 (BBRA). Gelet op deze artikelen, het Kader en de ruime vrijheid die hem toekomt bij het bepalen van de inrichting van zijn organisatie, is het besluit tot toekenning van een persoonlijke schaal aan betrokkene rechtmatig te achten en was hij niet gehouden de formatie aan te passen. Ook dit betoog slaagt. Betrokkene heeft immers verzocht om waardering van de haar feitelijk opgedragen taken. De minister hanteert bij een dergelijk verzoek de uitgangspunten zoals neergelegd in het Kader. Volgens de in dit Kader genoemde uitgangspunten, heeft de medewerker, indien de uitslag van het waarderingsonderzoek op grond van artikel 5a van het BBRA hoger uitvalt, recht op deze hogere schaal, tenzij zijn wijze van functioneren zich daar nog tegen verzet. Het schaalniveau van de organieke functie wordt niet aangepast, maar de medewerker wordt zo snel als mogelijk verplaatst naar een functie overeenkomstig het schaalniveau van de feitelijk opgedragen taken. De Raad acht deze uitgangspunten niet onaanvaardbaar en stelt vast dat de bestreden besluitvorming in lijn is met dit Kader. Verder neemt de Raad in acht dat toekenning van een persoonlijke schaal zich verdraagt met de artikelen 5 en 5a van het BBRA, omdat deze artikelen niet verplichten tot het aanpassen van het schaalniveau van een organieke functie. Daarbij heeft de leidinggevende van betrokkene ter zitting van de Raad naar voren gebracht zich in te spannen voor een formatieplaats voor haar op het niveau van salarisschaal 12.
Het incidenteel hoger beroep van betrokkene
4.4.
Betrokkene bestrijdt het oordeel van de rechtbank, dat geen grond bestaat voor een inschaling per een eerdere ingangsdatum dan 1 januari 2017. Betrokkene voert daartoe aan dat zij sinds 1 april 2013 de ingevolge haar herwaarderingsverzoek in schaal 12 gewaardeerde functie volledig uitoefent. De rechtbank had haar verzoek om een eerdere ingangsdatum inhoudelijk moeten toetsen, nu de uitkomst van de herwaarderingsprocedure een nieuw feit betreft. Dit betoog treft geen doel. Betrokkene heeft haar verzoek gedaan op 2 december 2016. De Raad stelt vast dat betrokkene in de periode daarvoor heeft berust in voortzetting van de salariëring in schaal 11. Dat zij, zo zij stelt, lange tijd is afgegaan op mededelingen van haar toenmalige leidinggevende dat geen herwaarderingsverzoek kon worden ingediend omdat de formatie op slot zat, doet daaraan niet af. Haar verzoek strekt er daarom toe dat de minister terugkomt van het in rechte onaantastbaar geworden aanstellingsbesluit en de daaruit voortvloeiende maandelijkse salarisbetalingen. De Raad is van oordeel dat de minister zich voor de aanspraak op een hogere salariëring voor het verleden terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden in de zin van artikel 4:6 van de Awb gebleken zijn. Anders dan betrokkene stelt, is de herwaarderingsprocedure namelijk geen nieuw gebleken feit voor deze aanspraak voor het verleden. Uit de omstandigheid dat betrokkene in die periode heeft berust in voortzetting van haar salariëring op schaal 11, volgt immers al dat zij dit eerder had kunnen inbrengen. In wat betrokkene verder heeft aangevoerd wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre evident onredelijk is. Voor wat betreft de periode na het verzoek van 2 december 2016 ziet de Raad gelet op de vaststelling van de uitkomst van het herwaarderingsonderzoek door de minister op 3 juli 2017, geen grond om de voor de inschaling gehanteerde ingangsdatum van 1 januari 2017 onjuist te achten.
4.5.
Betrokkene voert verder aan dat zij zich verzet tegen het opleggen van een verplichting tot mobiliteit als gevolg van toekenning van de hogere, persoonlijke schaal. De minister heeft verwezen naar zijn brief van 27 mei 2019 aan betrokkene. Daarin is een toelichting op het primaire besluit opgenomen, inhoudende dat aan de mobiliteit geen termijn is verbonden en daartoe – binnen het kader van de herwaardering – geen verplichting bestaat. Nu is gebleken dat een verplichting in dit kader niet aan de orde is, behoeft deze beroepsgrond geen verdere bespreking.
4.6.
Het beroep van betrokkene op het gelijkheidsbeginsel voor wat betreft de ingangsdatum van de inschaling en de plaatsing in een formatieve schaal 12, onder verwijzing naar situaties van collega’s V, B en oud-collega Z, slaagt evenmin. De minister heeft namelijk de verschillen toegelicht, waaruit naar het oordeel van de Raad blijkt dat op de rechtens relevante aspecten geen sprake is van gelijke gevallen.
Conclusie op het hoger beroep en het incidentele hoger beroep
4.7.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de minister betrokkene per 1 januari 2017 op goede gronden een persoonlijke – hogere – salarisschaal heeft toegekend.
4.8.
Dit betekent dat het hoger beroep van de minister slaagt en het incidenteel hoger beroep van betrokkene niet. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd en de Raad zal, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaren. Daarmee is tevens de grondslag komen te ontvallen aan het nader besluit, voor zover het betreft de plaatsing van betrokkene in een schaal 12-functie. Dit besluit komt voor zover het de plaatsing van betrokkene betreft voor vernietiging in aanmerking en houdt voor het overige stand.
Het beroep tegen niet tijdig nemen van een nieuw besluit
4.9.
Zoals onder 4.8 is vermeld, zal de Raad de aangevallen uitspraak vernietigen. Bij vernietiging van een uitspraak van een rechtbank worden de rechtsgevolgen van die uitspraak in beginsel ongedaan gemaakt. De vernietiging heeft terugwerkende kracht vanaf het tijdstip waarop die uitspraak werd gedaan. Die terugwerkende kracht treft echter niet de verplichting van de minister om tijdig een beslissing te nemen ter uitvoering van de aangevallen uitspraak. De Raad verwijst in dat verband naar zijn uitspraak van 26 januari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:383 en zijn uitspraak van 22 juni 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2275. De vernietiging van de aangevallen uitspraak maakt dus niet dat aan het beroep tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit de grondslag is komen te ontvallen. De Raad zal dit beroep daarom beoordelen.
4.10.
De Raad stelt vast dat het enige belang dat betrokkene bij de beoordeling van dit beroep nog heeft een proceskostenvergoeding is. Betrokkene heeft namelijk geen procesbelang meer op een inhoudelijke beoordeling van dit beroep, omdat met het besluit van 28 juli 2020 inmiddels een nader besluit is genomen. Verder heeft de minister in datzelfde besluit betrokkene een dwangsom toegekend van het maximale bedrag van € 1.442,- op grond van artikel 4:17, tweede lid, van de Awb. Ter zitting heeft betrokkene desgevraagd te kennen gegeven dat daarmee aan haar verzoeken ter zake is tegemoetgekomen.
4.11.
Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit ter uitvoering van de aangevallen uitspraak zal daarom niet-ontvankelijk worden verklaard.
5. Aanleiding bestaat de minister te veroordelen in de proceskosten die betrokkene in verband met het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit ter uitvoering van de aangevallen uitspraak redelijkerwijs heeft moeten maken, aangezien dit beroep op goede gronden is ingesteld. Deze kosten voor verleende rechtsbijstand worden vastgesteld op € 133,50, waarbij 1 punt wordt toegekend voor het beroepschrift, met een waarde per punt van € 534,- en wegingsfactor zeer licht (0,25).
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 25 mei 2018 ongegrond;
- verklaart het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit ter uitvoering van de aangevallen uitspraak niet-ontvankelijk;
- vernietigt het besluit van 28 juli 2020, voor zover betrokkene daarbij is geplaatst in een functie met salarisschaal 12;
- laat het besluit van 28 juli 2020 voor het overige in stand;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van € 133,50.
Deze uitspraak is gedaan door C.H. Bangma als voorzitter en J.J.T. van den Corput en E.J. Otten als leden, in tegenwoordigheid van R.H. Koopman als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 april 2021.
(getekend) C.H. Bangma
(getekend) R.H. Koopman