Uitspraak
16/745 AW, 16/4044 AW, 16/4477 AW, 16/4478 AW
Datum uitspraak: 26 januari 2017
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de tussenuitspraak van de rechtbank Limburg van
16 maart 2015, 14/2374 (aangevallen tussenuitspraak) en de einduitspraak van
22 december 2015, 14/2374 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Minister van Defensie (appellant)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. W.E. Louwerse een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 oktober 2016. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.M. van der Weijden en mr. S.R.M. van Haren. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Louwerse.
OVERWEGINGEN
1.1.
Betrokkene is werkzaam als burgerambtenaar bij het Ministerie van Defensie. Hij was in de periode van 16 juni 2008 tot 1 april 2011 tewerkgesteld bij de [Kazerne 1], thans [Kazerne 2]. Betrokkene heeft in die periode op zijn verzoek een tegemoetkoming in de kosten van het dagelijks reizen tussen de woning en de plaats van tewerkstelling toegekend gekregen. De toegekende tegemoetkoming (reguliere tegemoetkoming) was kennelijk gebaseerd op het feit dat de plaats van tewerkstelling niet was aangewezen als een plaats van tewerkstelling die niet per openbaar vervoer te bereiken was.
1.2.
Bij brief van 16 februari 2014 heeft betrokkene verzocht om toekenning van een tegemoetkoming in de kosten van het dagelijks reizen naar niet per openbaar vervoer bereikbare plaatsen (verhoogde tegemoetkoming), als bedoeld in artikel 12 van Pro de Verplaatsingskostenregeling burgerlijke ambtenaren defensie (Vkrd), over de periode van 16 juni 2008 tot 1 april 2011. Bij besluit van 24 februari 2014 is dit verzoek afgewezen op de grond dat de kazerne waar betrokkene was tewerkgesteld formeel niet de status had van een kazerne die niet per openbaar vervoer bereikbaar is.
1.3.
Betrokkene heeft tegen het besluit van 24 februari 2014 bezwaar gemaakt. Bij e-mail van 13 mei 2014, zoals nader toegelicht op de hoorzitting van 24 juni 2014, heeft betrokkene te kennen gegeven dat het bezwaar ook is gericht tegen de salarisspecificatie van juni 2008 voor zover daarin tot uitdrukking komt dat aan appellant een reguliere tegemoetkoming is betaald.
1.4.
Bij besluit van 18 juli 2014 (bestreden besluit) is het bezwaar voor zover gericht tegen de salarisspecificatie van juni 2008 wegens niet verschoonbare termijnoverschrijding
niet-ontvankelijk verklaard. Het bezwaar, voor zover dat is gericht tegen het besluit van
24 februari 2014, is bij het bestreden besluit ongegrond verklaard. Aan de handhaving van het besluit van 24 februari 2004 is ten grondslag gelegd dat bij de salarisspecificatie van juni 2008 het besluit tot toekenning van een reguliere tegemoetkoming tot uitdrukking is gebracht, welk laatste besluit in rechte onaantastbaar is geworden. Het verzoek van betrokkene om toekenning van de verhoogde tegemoetkoming moet volgens appellant worden opgevat als een verzoek om terug te komen van het in de salarisspecificatie van juni 2008 vervatte toekenningsbesluit. Nu betrokkene geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden heeft vermeld, wordt het verzoek conform artikel 4:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) afgewezen.
2.1.
De rechtbank heeft bij de aangevallen tussenuitspraak overwogen dat betrokkene in 2008 een reguliere tegemoetkoming heeft aangevraagd omdat het niet mogelijk was om een verhoogde tegemoetkoming aan te vragen. Het verzoek van betrokkene om toekenning van een verhoogde tegemoetkoming is volgens de rechtbank geen verzoek om terug te komen van de salarisspecificatie van juni 2008, maar een nieuwe, zelfstandige aanvraag. Die aanvraag is niet gericht op het in het leven roepen van hetzelfde rechtsgevolg als waarop de eerdere aanvraag zag. Het toekennen van de reguliere tegemoetkoming in juni 2008 kan dan ook niet mede worden beschouwd als een impliciete weigering van een verhoogde tegemoetkoming. Dit betekent volgens de rechtbank dat ten onrechte artikel 4:6 van Pro de Awb aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd en dat het bestreden besluit in zoverre ondeugdelijk is gemotiveerd. De rechtbank heeft appellant in de gelegenheid gesteld om het gebrek te herstellen.
2.2.
Appellant heeft bij brief van 21 april 2015 gebruik gemaakt van de gelegenheid om het gebrek in het bestreden besluit te herstellen.
2.3.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd voor zover dat besluit betrekking heeft op het besluit van
24 februari 2014 en bepaald dat betrokkene recht heeft op een verhoogde tegemoetkoming over de periode van 16 juni 2008 tot 1 april 2011. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat appellant het bezwaar tegen de salarisspecificatie van juni 2008 in redelijkheid niet-ontvankelijk heeft kunnen verklaren. Ten aanzien van het verzoek van betrokkene is in de tussenuitspraak overwogen dat het geen verzoek als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Awb betreft. De vraag die tussen partijen in geschil is, is of de kazerne voor betrokkene al dan niet per openbaar vervoer bereikbaar is geweest. In de brief van 5 november 2010 van appellant staat dat de kazerne voor medewerkers van het [Commando ] ([Commando ]) feitelijk niet bereikbaar was per openbaar vervoer. Dit heeft appellant ook niet betwist. Het standpunt van appellant dat voor medewerkers van het [Commando ] vervoer van rijkswege beschikbaar was, volgt de rechtbank daarom niet. Betrokkene kan terecht aanspraak maken op een verhoogde tegemoetkoming over de periode van 16 juni 2008 tot 1 april 2011.
2.4.
Bij salarisspecificatie van 12 april 2016 (nader besluit) heeft appellant ter uitvoering van de aangevallen uitspraak de verhoogde tegemoetkoming over de periode van 16 juni 2008 tot 1 april 2011 uitbetaald. Bij besluit van 7 juni 2016 heeft appellant het bezwaar tegen het nader besluit gegrond verklaard, dat besluit herroepen voor zover daarbij geen wettelijke rente is uitbetaald en besloten dat de wettelijke rente alsnog wordt toegekend. Bij besluit van 25 mei 2016 heeft appellant aan betrokkene een dwangsom toegekend van € 410,- wegens het niet tijdig uitvoeren van de bij de aangevallen uitspraak opgedragen uitbetaling van de verhoogde tegemoetkoming.
3. Appellant komt in hoger beroep op tegen het oordeel van de rechtbank dat het verzoek van betrokkene geen verzoek als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Awb betreft.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De artikelen 11 en 12 van de Vkrd, zoals die luidden ten tijde van belang, zien op de tegemoetkoming in de kosten van het dagelijks reizen. In artikel 11 is Pro bepaald dat de tegemoetkoming in de kosten van het dagelijks reizen tussen de woning en de plaats van tewerkstelling gelijk is aan de in bijlage 1, Tabel A, B of C, genoemde bedragen. In artikel 12 is Pro bepaald dat voor de ambtenaar, wiens plaats van tewerkstelling door de minister is aangewezen als plaats van tewerkstelling die niet per openbaar vervoer is te bereiken, in afwijking van artikel 11, de tegemoetkoming in de kosten van het dagelijks reizen tussen de woning en de plaats van tewerkstelling gelijk is aan de in bijlage 1, Tabel D, opgenomen bedragen. In dat geval is sprake van een verhoogde tegemoetkoming.
4.2.
Uit deze artikelen volgt, met name gelet op de zinsnede ‘in afwijking van artikel 11’ in artikel 12, dat betrokkene aanspraak heeft op ofwel een reguliere ofwel een verhoogde tegemoetkoming, afhankelijk van de vraag of zijn plaats van tewerkstelling is aangewezen als niet per openbaar vervoer bereikbaar. Anders dan de rechtbank en met appellant is de Raad dan ook van oordeel dat in het besluit tot toekenning van een reguliere tegemoetkoming, tot uitdrukking gebracht in de salarisspecificatie van juni 2008, tevens ligt besloten de weigering om een verhoogde tegemoetkoming toe te kennen. Het oordeel van de rechtbank dat het verzoek van betrokkene om een verhoogde tegemoetkoming is gericht op een ander rechtsgevolg dan zijn aanvraag in 2008 om een reguliere tegemoetkoming, volgt de Raad niet. Het verzoek van betrokkene om toekenning, alsnog, van een verhoogde tegemoetkoming moet worden beschouwd als een verzoek om terug te komen van de, bij het in rechte onaantastbaar geworden besluit van juni 2008, toegekende reguliere tegemoetkoming.
4.3.
Het voorgaande betekent dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen tussenuitspraak voor vernietiging in aanmerking komt, evenals de aangevallen uitspraak, voor zover deze is aangevochten. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit beoordelen met als uitgangspunt dat het verzoek van betrokkene ertoe strekt dat appellant terugkomt van het uit de salarisspecificatie van 2008 blijkende besluit waarbij is geweigerd een verhoogde tegemoetkoming toe te kennen.
4.4.
Bij uitspraak van 20 december 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:4872) heeft - ook - de Raad zijn rechtspraak over de toetsing door de bestuursrechter van besluiten op een herhaalde aanvraag of een verzoek om terug te komen van een besluit gewijzigd. In een geval als het voorliggende, waarin het bestuursorgaan toepassing geeft aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, betekent dit dat de bestuursrechter aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden toetst of het bestuursorgaan zich terecht, zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn.
4.5.
In dit geval is tussen partijen niet in geschil dat betrokkene geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden heeft aangevoerd. Uit de uitspraak van de Raad van 20 december 2016 volgt dat een dergelijke vaststelling de afwijzing van een herhaalde aanvraag in beginsel kan dragen. De bestuursrechter kan aan de hand van wat de rechtzoekende heeft aangevoerd evenwel tot het oordeel komen dat het besluit op de herhaalde aanvraag of het verzoek om terug te komen van een besluit evident onredelijk is. Wat betrokkene in het voorliggende geval heeft aangevoerd, leidt niet tot het oordeel dat het bestreden besluit evident onredelijk is. Appellant mocht het verzoek dan ook afwijzen met verwijzing naar de salarisspecificatie van juni 2008. Het beroep tegen het bestreden besluit moet dan ook ongegrond worden verklaard.
4.6.
De Raad zal verder de nadere besluiten van 12 april 2016 en van 7 juni 2016 vernietigen, omdat aan deze besluiten de grondslag is komen te ontvallen. Voor vernietiging van het dwangsombesluit van 25 mei 2016 bestaat geen aanleiding. Bij vernietiging van een uitspraak van een rechtbank worden de rechtsgevolgen van die uitspraak in beginsel ongedaan gemaakt. De vernietiging heeft terugwerkende kracht vanaf het tijdstip waarop die uitspraak werd gedaan. Het dwangsombesluit is echter niet het rechtsgevolg van de aangevallen uitspraak. Evenmin brengt vernietiging van de aangevallen uitspraak met zich dat de grondslag aan het dwangsombesluit komt te vervallen. Het dwangsombesluit is het gevolg van het niet tijdig beslissen, waaraan de Awb een dwangsom verbindt. Het is daarmee een op zichzelf staand besluit. De terugwerkende kracht van de vernietiging van de aangevallen uitspraak treft daarom niet de verplichting van appellant om tijdig een beslissing te nemen ter uitvoering van die uitspraak.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen tussenuitspraak en de aangevallen uitspraak, voor zover
aangevochten;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 18 juli 2014, voor zover dat betrekking heeft op
- verklaart het beroep tegen het besluit van 18 juli 2014, voor zover dat betrekking heeft op
het bezwaar tegen het besluit van 24 februari 2014, ongegrond;
- vernietigt de besluiten van 12 april 2016 en van 7 juni 2016.
- vernietigt de besluiten van 12 april 2016 en van 7 juni 2016.
Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en J.J.A. Kooijman en H.A.A.G. Vermeulen als leden, in tegenwoordigheid van S.W. Munneke als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 26 januari 2017.
(getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans
De griffier is verhinderd te ondertekenen.