ECLI:NL:CRVB:2021:3062

Uitspraak

20.37 PW

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 2 januari 2020, 19/672 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade

Partijen:

[appellant] (appellant) en [appellante] (appellante) te [woonplaats]

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerlen (college)

Datum uitspraak: 7 december 2021

PROCESVERLOOP

Namens appellanten heeft mr. P.H.A. Brauer, advocaat, hoger beroep ingesteld en verzocht het college te veroordelen tot vergoeding van schade.

Mr. S.V.A.Y. Dassen-Vranken heeft zich gesteld als opvolgend gemachtigde.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft via videobellen plaatsgevonden op 14 september 2021. Appellanten zijn verschenen, bijgestaan door mr. Dassen-Vranken. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. V.H.J.M. van den Heuvel.

OVERWEGINGEN

1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.

1.1.

Appellanten ontvangen bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor gehuwden. Appellant heeft al jaren lichamelijke en psychische klachten. Het college heeft appellant diverse malen ontheffing verleend van de arbeidsverplichtingen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet werk en bijstand en PW.

1.2.

Het college heeft een onderzoek laten instellen naar de belastbaarheid van appellant. In het kader van dat onderzoek heeft R.M.A.G. Brouns, verzekeringsarts van Medisch Adviesbureau Brouns (verzekeringsarts Brouns), informatie ingewonnen bij “de behandelaar” van appellant. Verzekeringsarts Brouns heeft zijn onderzoeksbevindingen neergelegd in een rapportage van 25 maart 2018. Hij heeft vastgesteld dat op dat moment sprake was van diverse aandoeningen waarvoor recent behandelingen zijn gestart of zullen worden gestart en is tot de conclusie gekomen dat deze behandelingen moeten worden afgewacht voordat de belastbaarheid van appellant kan worden vastgesteld. Verzekeringsarts Brouns heeft geadviseerd om appellant voor de duur van zes maanden niet te belasten met arbeid/activiteiten en na die zes maanden een verzekeringsgeneeskundig heronderzoek uit te voeren.

1.3.

Bij besluit van 12 juni 2018 (besluit 1) heeft het college, voor zover hier van belang, appellant tijdelijk, gedurende de periode van 25 mei 2018 tot en met 24 november 2018, ontheffing verleend van de verplichtingen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de PW.

1.4.

Appellant heeft tegen besluit 1 bezwaar gemaakt en daarbij aangevoerd dat hij volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is.

1.5.

Medio september 2018 heeft het college een sociaal medisch advies gevraagd aan het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv), waarbij het college specifiek heeft gevraagd om te onderzoeken of appellant tijdelijk of duurzaam arbeidsongeschikt is. In het kader van dat onderzoek heeft een verzekeringsarts (verzekeringsarts van het Uwv) de door het college geleverde dossiergegevens van appellant bestudeerd en appellant op 2 november 2018 op zijn spreekuur gezien. De bevindingen zijn neergelegd in een verzekeringsgeneeskundige rapportage van 21 december 2018. Voorts heeft een registerarbeidsdeskundige van het Uwv (registerarbeidsdeskundige) dossieronderzoek verricht en overleg gevoerd met de verzekeringsarts van het Uwv en met een arbeidsdeskundig adviseur. De registerarbeidsdeskundige heeft in een sociaal medisch advies Uwv van
23 januari 2019 geconcludeerd dat appellant tijdelijk geen arbeidsvermogen heeft, dat de verwachting bestaat dat appellant bij gerichte therapie/begeleiding over ongeveer twee jaar wellicht wel arbeidsvermogen kan ontwikkelen en dat gezien het karakter en de ernst van de medische problematiek het entameren van participatieactiviteiten voorlopig niet aan de orde is.

1.6.

Bij besluit van 24 januari 2019 (besluit 2) heeft het college appellant tijdelijk, voor de duur van 24 maanden te rekenen vanaf 24 januari 2019, ontheffing verleend van de verplichtingen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de PW.

1.7.

Appellant heeft ook tegen besluit 2 bezwaar gemaakt en aangevoerd dat hij volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is. Naar aanleiding van dit bezwaar heeft een adviseur arbeidsdeskundige van het Uwv, op verzoek van het college, een nadere toelichting gegeven op het sociaal medisch advies van 23 januari 2019.

1.8.

Bij besluit van 27 februari 2019 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van appellanten tegen besluit 1 en besluit 2 ongegrond verklaard. Aan het bestreden besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat uit het advies van het Uwv blijkt dat appellant weliswaar volledig, maar niet duurzaam arbeidsongeschikt is als bedoeld in artikel 9, vijfde lid, van de PW.

1.9.

Bij brief van 11 april 2019 heeft de adviseur arbeidsdeskundige van het Uwv op verzoek van het college nogmaals een nadere toelichting gegeven op de totstandkoming van het sociaal medisch advies van 23 januari 2019.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard, met veroordeling van het college in de proceskosten van appellant in beroep en vergoeding van griffierecht.

3. In hoger beroep hebben appellanten zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Appellanten hebben, samengevat, aangevoerd dat appellant volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is als bedoeld in artikel 9, vijfde lid, van de PW, zodat de verplichtingen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de PW op die grond niet op hem van toepassing zijn. Het onderzoek van het Uwv is ondeugdelijk. Het Uwv heeft niet nader gemotiveerd wat verbeterd zou kunnen worden in de situatie van appellant.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

4.1.

In artikel 9, eerste lid, van de PW zijn de verplichtingen tot arbeidsinschakeling en tegenprestatie opgenomen. Artikel 9, tweede lid, van de PW biedt het college de mogelijkheid om in individuele gevallen tijdelijk ontheffing te verlenen van de verplichtingen als bedoeld in het eerste lid, onderdelen a en c, indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. Ingevolge het vijfde lid van artikel 9 van de PW zijn de verplichtingen, bedoeld in het eerste lid, onder a, b en c, niet van toepassing op de belanghebbende die volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is als bedoeld in artikel 4 van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA).

4.2.

Volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is volgens artikel 4, eerste lid, van de Wet WIA hij die als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte, gebrek en zwangerschap of bevalling duurzaam slechts in staat is om met arbeid ten hoogste 20% te verdienen van het maatmaninkomen per uur. Ingevolge het tweede en het derde lid wordt onder duurzaam verstaan een medisch stabiele of verslechterende situatie of een medische situatie waarbij op lange termijn een geringe kans op herstel bestaat.

4.3.

Het college kon het bestreden besluit niet baseren op de rapportage van de verzekeringsarts van het Uwv van 21 december 2018 en het daarop gebaseerde sociaal medisch advies van 23 januari 2019. Hiertoe wordt als volgt overwogen.

4.3.1.

De verzekeringsarts van het Uwv heeft zich gebaseerd op dossiergegevens die het college had aangeleverd en een gesprek met appellant op 2 november 2018. Er is geen informatie uit de behandelende sector opgevraagd. De verzekeringsarts van het Uwv heeft in zijn rapport van 21 december 2018 het volgende vastgesteld. Bij appellant is sprake van meervoudige medische problematiek, zowel fysiek als psycho-mentaal bij forse belasting vanuit de privésfeer. Appellant is het punt van psychische decompensatie nabij. Hij heeft geen arbeidsvermogen en bij uitbreiding van de huidige belasting met werkzaamheden, trajecten of maatschappelijke participatie zal appellant verder en volledig decompenseren met catastrofale gevolgen voor zijn gezinssituatie. De verzekeringsarts van het Uwv adviseert om appellant voor twee jaar vrij te stellen van arbeid in verband met de afwezigheid van arbeidsvermogen. De verwachting is dat de medische situatie op lange termijn zou kunnen verbeteren en dat, als gevolg daarvan, de functionele mogelijkheden van appellant verbeteren. Enige reserve met betrekking tot de prognose voor herstel is gerechtvaardigd. In het sociaal medisch advies van 23 januari 2019 is geconcludeerd dat de verwachting is dat appellant bij gerichte therapie/begeleiding over ongeveer twee jaar wellicht wel arbeidsvermogen kan ontwikkelen.

4.3.2.

Volgens vaste rechtspraak over de toepassing van artikel 4 van de Wet WIA (uitspraak van 4 februari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1896), dient de verzekeringsarts zich een oordeel te vormen over de duurzaamheid van de arbeidsongeschiktheid in de zin van dat artikel, waarbij hij een inschatting moet maken van de herstelkansen, in de zin van verbetering van de functionele mogelijkheden van de betrokkene. Bij de vraag of er sprake is van duurzaamheid gaat het om een inschatting van de toekomstige ontwikkelingen van de arbeidsbeperkingen. De inschatting van de verzekeringsarts van de kans op herstel dient te berusten op een concrete en deugdelijke afweging van de feiten en omstandigheden die bij de betrokkene aan de orde zijn. Indien die inschatting berust op een (ingezette) medische behandeling, is een motivering vereist die ziet op een mogelijk resultaat daarvan voor de betrokkene.

4.3.3.

Uit het rapport van de verzekeringsarts van het Uwv blijkt niet op welke medische klachten en (mogelijke) behandelingen daarvan hij zijn verwachting over de ontwikkeling van de medische situatie van appellant baseert. Gesproken wordt van meervoudige medische problematiek, maar niet nader geduid wordt welke klachten appellant precies heeft en hoe die hem in zijn functionele mogelijkheden beperken. Voorts blijkt uit dit rapport niet waar de verwachting op is gebaseerd dat er een meer dan geringe kans bestaat dat de medische situatie op lange termijn zou kunnen verbeteren en dat, als gevolg daarvan, de functionele mogelijkheden van appellant verbeteren. Met name wordt in het rapport van 21 december 2018 niet vermeld of de inschatting van de verbetermogelijkheden berust op ingezette medische behandelingen. In het sociaal medisch advies van 23 januari 2019 wordt wel vermeld dat het arbeidsvermogen zich bij gerichte therapie/begeleiding kan ontwikkelen, maar een nadere toelichting op de aard van deze therapie of begeleiding en de daarmee te bereiken resultaten ontbreekt. Dit motiveringsgebrek klemt temeer nu de verzekeringsarts van het Uwv heeft geconcludeerd dat appellant, gelet op het karakter en de ernst van de problematiek – hij spreekt over mogelijk volledige decompensatie en catastrofale gevolgen bij te hoge belasting – langdurig, namelijk twee jaar, geen arbeidsvermogen heeft en dat enige reserve met betrekking tot de prognose voor herstel gerechtvaardigd is.

4.4.

Gelet op 4.3 behoeft wat appellanten in hoger beroep hebben aangevoerd over het motiveringsgebrek in de in 1.7 genoemde toelichting geen bespreking meer.

4.5.

Uit 4.3 vloeit voort dat het bestreden besluit in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is genomen. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen.

4.6.

De Raad ziet aanleiding het college op te dragen een nieuw besluit op de bezwaren tegen besluiten 1 en 2 te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Ter zitting is vast komen te staan dat appellant in de periodes dat de verplichtingen van artikel 9, eerste lid, van de PW (weer) op hem van toepassing waren, door het college niet aan deze verplichtingen is gehouden en dat in dat kader de bijstand ook niet is verlaagd als bedoeld in artikel 18 van de PW. Gelet hierop en omdat appellant zich nog steeds op het standpunt stelt volledig en duurzaam arbeidsongeschikt te zijn ziet de Raad aanleiding het college in dit geval op te dragen met inachtneming van alle feiten en omstandigheden zoals die zijn op het tijdstip van het nieuwe besluit op bezwaar te beoordelen of appellant volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is als bedoeld in artikel 9, vijfde lid, van de PW. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.

4.7.

Appellanten hebben verzocht om vergoeding van immateriële schade. Daartoe hebben zij aangevoerd dat de procedures die zij hebben moeten voeren naar aanleiding van besluiten van het college omtrent de arbeidsverplichtingen van appellant hebben geleid tot spanning en frustraties bij appellant en ook binnen het gezin van appellant. Er is sprake van aantasting in de persoon.

4.7.1.

Het is vaste rechtspraak dat de bestuursrechter bij de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding zoveel mogelijk aansluiting zoekt bij het civielrechtelijke schadevergoedingsrecht (zie onder meer de uitspraak van 16 mei 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1466).

4.7.2.

Van aantasting in de persoon ‘op andere wijze’ als bedoeld in artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het Burgerlijk Wetboek (BW) is in ieder geval sprake indien de benadeelde partij geestelijk letsel heeft opgelopen. Degene die zich hierop beroept, zal voldoende concrete gegevens moeten aanvoeren waaruit kan volgen dat in verband met de omstandigheden van het geval psychische schade is ontstaan. Daartoe is nodig dat naar objectieve maatstaven het bestaan van geestelijk letsel kan worden vastgesteld.

4.7.3.

Daarnaast kunnen de aard en de ernst van de normschending en van de gevolgen daarvan voor de benadeelde meebrengen dat van de in artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het BW bedoelde aantasting in zijn persoon op andere wijze sprake is. In beginsel zal degene die zich hierop beroept de aantasting in zijn persoon met concrete gegevens moeten onderbouwen. In voorkomend geval kunnen de aard en de ernst van de normschending meebrengen dat de in dit verband relevante nadelige gevolgen daarvan voor de benadeelde zo voor de hand liggen, dat een aantasting in de persoon kan worden aangenomen. Zie onder meer de arresten van de Hoge Raad van 15 maart 2019, ECLI:NL:HR:2019:376, en 19 juli 2019, ECLI:NL:HR:2019:1278.

4.7.4.

De stelling van appellanten dat de besluiten van het college en de daarop gevolgde procedure spanning en frustraties hebben opgeleverd betekent op zichzelf niet dat in dit geval een aantasting in de persoon kan worden aangenomen. Zij hebben die stelling onvoldoende onderbouwd. Het verzoek om schadevergoeding komt daarom niet voor toewijzing in aanmerking.

5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de proceskosten van appellanten in hoger beroep. Deze worden begroot op € 1.496,-.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

vernietigt de aangevallen uitspraak;
verklaart het beroep tegen het besluit van 27 februari 2019 gegrond en vernietigt dat besluit;
draagt het college op een nieuwe beslissing op de bezwaren te nemen met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af;
veroordeelt het college in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 1.496-;
bepaalt dat het college aan appellanten het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 131,- vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door J.L. Boxum als voorzitter en M. ter Brugge en J.E. Jansen als leden, in tegenwoordigheid van J.E. Mink als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 7 december 2021.

(getekend) J.L. Boxum

(getekend) J.E. Mink