Uitspraak
20.3598 AW
Datum uitspraak: 18 november 2021
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 september 2020, 18/6493 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Minister van Justitie en Veiligheid (minister)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. T.J.W.M. Stals hoger beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 oktober 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn opvolgend gemachtigde, mr. D.E. de Hoop. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.M. Kauffman, M. Wijngaarde en M.V. van Zanten-Luiten.
OVERWEGINGEN
1.1.
Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 bekend zijn gemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
1.2.
Appellant was sinds 1 februari 1995 in dienst bij de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI), laatstelijk in de functie van [functie] bij [detentiecentrum] .
1.3.
Op 31 december 2017 is appellant betrokken geweest bij een incident tijdens het verplaatsen van een ingeslotene naar een andere afdeling (het incident). Tijdens dit incident is ten opzichte van de ingeslotene geweld toegepast.
1.4.
Op 3 januari 2018 heeft de minister appellant meegedeeld dat naar aanleiding van het incident onderzoek zal worden verricht. Aan appellant is daarbij met onmiddellijke ingang buitengewoon verlof verleend.
1.5.
Na een voornemen daartoe, waarover appellant zijn zienswijze heeft gegeven, heeft de minister bij besluit van 9 mei 2018 appellant met onmiddellijke ingang de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd. De minister heeft het bezwaar daartegen bij besluit van 13 november 2018 (bestreden besluit) ongegrond verklaard. Aan het strafontslag heeft de minister de volgende gedragingen ten grondslag gelegd:
Het aanleggen van een nekklem bij de ingeslotene in strijd met de beleidslijn nekklem en zonder dat was voldaan aan het noodzakelijkheidsvereiste van artikel 35 van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw).
Het zonder aanleiding enkele malen stoten met de knie in de ribben en het geven van een vuistslag in de rug van de ingeslotene.
Het niet goed toepassen van de trapprocedure waarbij appellant meermalen het hoofd van de ingeslotene met opzet tegen deuren en deurposten heeft laten stoten.
Het op hardhandige wijze op de grond leggen van de ingeslotene.
Het niet direct geven van opening van zaken aan zijn leidinggevende, terwijl appellant wist dat hij te agressief had gehandeld en dat hij dit soort incidenten direct moet melden.
De minister heeft de verweten gedragingen als ernstig plichtsverzuim aangemerkt. Volgens de minister kunnen de verweten gedragingen appellant worden toegerekend en is het plichtsverzuim zo ernstig dat dit de opgelegde straf rechtvaardigt.
2.1.
Bij tussenuitspraak van 26 juli 2019 (tussenuitspraak) heeft de rechtbank overwogen dat de minister terecht heeft aangenomen dat appellant gedragingen 1 tot en met 5 heeft begaan. Verder heeft de rechtbank overwogen dat, anders dan de minister heeft gesteld, op basis van de beschikbare informatie over de inhoud van de functie van appellant niet kan worden vastgesteld dat appellant in het geheel niet bevoegd was tot het toepassen van geweld. De rechtbank heeft gedraging 1 niet als plichtsverzuim aangemerkt. Daarbij is onder meer overwogen dat de inschatting van appellant tijdens het incident dat het toepassen van een nekklem noodzakelijk was, gerechtvaardigd kan worden geacht. Gedragingen 2 tot en met 5 heeft de rechtbank wel als plichtsverzuim aangemerkt. Wat betreft de toerekenbaarheid heeft de rechtbank overwogen dat er voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit voldoende aanwijzingen waren dat het plichtsverzuim (mede) zou kunnen samenhangen met de psychische klachten van appellant en dat de minister hier onderzoek naar had moeten verrichten. De rechtbank is tot de conclusie gekomen dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 35 van de Pbw en de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Voor zover de minister de geconstateerde gebreken wil herstellen, is hem opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, die mede is gebaseerd op nader onderzoek naar de toerekenbaarheid van het plichtsverzuim.
2.2.
Naar aanleiding van de tussenuitspraak heeft de minister medisch adviseur J.P.G.A. Kurris van bureau Genas ingeschakeld. Kurris heeft vervolgens een onderzoek naar de toerekenbaarheid laten verrichten door de psychiater J.J.D. Tilanus, die op 29 januari 2020 een rapport heeft uitgebracht. De conclusie hiervan houdt in, kort samengevat, dat het niet als aannemelijk wordt ingeschat dat er ten tijde van het incident bij appellant sprake was van een psychiatrische stoornis die een nadelige invloed zou kunnen hebben gehad op de regulerende vermogens, het cognitieve functioneren of de gewetensvorming. Wel acht Tilanus het aannemelijk dat bij appellant, juist vanwege zijn introverte karakter en bij een opeenstapeling van stressoren, de plotselinge en als zeer bedreigend overkomende gedragingen van de ingeslotene een verlies van controle over zijn emotie- en agressieregulatie teweeg kon brengen. Vervolgens heeft Kurris op 4 februari 2020 een advies uitgebracht aan de minister.
2.3.
De minister heeft op 26 mei 2020 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. Daarin is het aanleggen van de nekklem niet meer als plichtsverzuim aangemerkt. Onder verwijzing naar het rapport van de psychiater acht de minister de overige verweten gedragingen toerekenbaar. De conclusie van de psychiater dat sprake was van een zeer bedreigend overgekomen gedraging van de ingeslotene volgt de minister niet, op de grond dat die niet aansluit bij de feitelijke gang van zaken zoals beschreven in de getuigenverklaringen en overige stukken. Daarbij heeft de minister de numerieke verhouding (vier bewakers en één ingeslotene) van belang geacht. De minister heeft geconcludeerd dat appellant de ontoelaatbaarheid van de hem verweten gedragingen heeft kunnen inzien en overeenkomstig dat inzicht heeft kunnen handelen. De minister acht de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag, gezien de aard en ernst van de resterende gedragingen, nog steeds evenredig aan het plichtsverzuim, mede gelet op de aan medewerkers van de dienst te stellen eisen van integriteit, betrouwbaarheid en verantwoordelijkheid. Daarbij heeft de minister van belang geacht dat appellant als leidinggevende een voorbeeldfunctie had en tot taak had medewerkers zo nodig aan te spreken op hun houding en gedrag.
2.4.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. De rechtbank heeft het beroep van rechtswege mede gericht geacht tegen het besluit van 26 mei 2020 en heeft het beroep tegen dat besluit ongegrond verklaard. Verder heeft de rechtbank het in beroep gedane verzoek om schadevergoeding afgewezen en heeft zij beslissingen gegeven over de vergoeding van de proceskosten en het griffierecht. Volgens de rechtbank mocht de minister de nieuwe beslissing op bezwaar mede baseren op de rapporten van Tilanus en Kurris. Nu Tilanus op basis van zorgvuldig onderzoek heeft geconcludeerd dat op het moment van het plichtsverzuim bij appellant geen sprake was van het ontbreken van toerekenbaarheid, lag het op de weg van appellant om tegenbewijs aan te dragen. Dit heeft hij niet gedaan. Volgens de rechtbank was het in het besluit van 26 mei 2020 vastgestelde plichtsverzuim aan appellant toe te rekenen en was de minister bevoegd hem een disciplinaire straf op te leggen. De rechtbank heeft de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag niet onevenredig aan het vastgestelde plichtsverzuim geacht, gezien de aard en ernst van de gedragingen en gelet op de te stellen eisen van integriteit, betrouwbaarheid en verantwoordelijkheid aan medewerkers van een detentiecentrum. Dat de ingeslotene geen letsel zou hebben opgelopen, doet hieraan niet af. Dit had gelet op het door appellant toegepaste geweld net zo goed anders kunnen zijn. Daarnaast heeft appellant niet direct opening van zaken gegeven. Verder heeft de rechtbank het aannemelijk geacht dat het handelen van appellant negatief werd beïnvloed door de al langer ervaren mentale druk vanwege aanhoudende stressoren in zijn privé- en werksituatie. Van hem mocht echter, juist vanwege zijn jarenlange werkervaring en het feit dat hij door zijn leidinggevende betrekkelijk kort voor het incident nog was aangesproken met de vraag hoe het ging, worden verwacht dat hij deze ervaren druk eerder onder de aandacht van zijn leidinggevende zou brengen en bespreekbaar zou maken dat hij hierdoor problemen op het werk kon ondervinden. Dit heeft appellant niet gedaan. Deze keuze komt volgens de rechtbank voor zijn eigen rekening en risico.
3. Naar aanleiding van wat partijen in hoger beroep hebben aangevoerd, komt de Raad tot de volgende beoordeling.
3.1.
Niet in geschil is dat appellant de resterende gedragingen 2 tot en met 5, genoemd in 1.5, heeft begaan. De Raad is met de rechtbank van oordeel, en appellant bestrijdt dat overigens ook niet, dat deze gedragingen plichtsverzuim opleveren.
3.2.1.
De vraag of plichtsverzuim is aan te merken als toerekenbaar plichtsverzuim is volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 11 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4155) een vraag naar de juridische kwalificatie van het betrokken feitencomplex. Voor de toerekenbaarheid is niet van doorslaggevende betekenis of het gedrag psychopathologisch verklaarbaar is, maar of de betrokkene de ontoelaatbaarheid van dat gedrag heeft kunnen inzien en overeenkomstig dat inzicht heeft kunnen handelen.
3.2.2.
De Raad volgt de rechtbank ook in haar oordeel dat, uitgaande van het uitgebrachte psychiatrische rapport en datgene wat appellant daar tegenover heeft gesteld, niet kan worden gezegd dat appellant de ontoelaatbaarheid van de verweten gedragingen niet heeft kunnen inzien of niet overeenkomstig dat inzicht heeft kunnen handelen. Geoordeeld moet dus worden dat het plichtsverzuim appellant kan worden toegerekend. De minister was dan ook bevoegd om aan appellant een disciplinaire straf op te leggen.
3.3.1.
Vervolgens is aan de orde de vraag of de opgelegde straf van onvoorwaardelijk strafontslag niet onevenredig is aan de aard en ernst van het plichtsverzuim. Appellant heeft naar voren gebracht dat bij hem in de tweede helft van 2017 sprake was van psychische instabiliteit. Door zijn thuissituatie en de hoge werkdruk binnen het DCR had hij een ‘kort lontje’. Dit was bij de directie bekend. Destijds heeft de werkgever hiernaar geen onderzoek laten doen door een arts of bedrijfsmaatschappelijk werk, terwijl dit gelet op de aard van het werk van appellant wel voor de hand had gelegen. Ook is ervoor gekozen appellant in te roosteren op oudejaarsavond, een avond die gezien het bijzondere karakter ervan altijd hectisch verloopt. De avond van het incident vormde daarop geen uitzondering. Verder heeft appellant erop gewezen dat hij ruim twintig jaar in dienst is geweest bij de DJI en dat hij niet eerder bij een vergelijkbaar incident betrokken is geweest.
3.3.2.
Tijdens het incident heeft appellant meerdere malen buitenproportioneel geweld gebruikt. Dat is te beschouwen als ernstig plichtsverzuim. Daarbij is mede van belang dat appellant een leidinggevende positie bekleedde binnen de DJI en daarmee een voorbeeldrol vervulde. Dat wordt niet anders doordat dit een eenmalig incident betreft, dat kennelijk mede was terug te voeren op de thuissituatie van appellant en de hoge werkdruk. Bovendien heeft appellant vervolgens niet direct opening van zaken gegeven over het incident tijdens gesprekken met zijn leidinggevende. Ook dit laatste weegt zwaar. Daarbij is van belang dat appellant zich direct na het incident wel al realiseerde dat hij te ver was gegaan, getuige zijn vraag aan een collega of hij te ver was gegaan, welke vraag bevestigend werd beantwoord. Ook in dit verband hebben de rechtbank en de minister terecht betekenis toegekend aan de functie van appellant en de in dit verband aan hem te stellen eisen van integriteit, betrouwbaarheid en verantwoordelijkheid. Zoals namens de minister ter zitting van de Raad inzichtelijk is toegelicht moet, als zich binnen de DJI een incident voordoet, direct en zonder meer op het woord van de bij dat incident betrokken medewerker(s) over het verloop van dat incident kunnen worden afgegaan. Juist binnen een omgeving als hier aan de orde is dat van cruciaal belang. Kan niet meer op het woord van de bewuste medewerker(s) worden vertrouwd, dan ontwricht dat de samenwerking en daarmee de rust en orde binnen de inrichting. Dit alles mede in aanmerking genomen, kan de opgelegde straf van onvoorwaardelijk ontslag niet als onevenredig aan de aard en ernst van het plichtsverzuim worden beschouwd.
3.4.
Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank het beroep tegen het besluit van 26 mei 2020 terecht ongegrond heeft verklaard en het verzoek om schadevergoeding terecht heeft afgewezen. Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak zal, voor zover aangevochten, worden bevestigd.
4. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten.
Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend als voorzitter en J.T.H. Zimmerman en J.C.F. Talman als leden, in tegenwoordigheid van B.H.B. Verheul als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 november 2021.
(getekend) B.J. van de Griend
(getekend) B.H.B. Verheul