Uitspraak
20.3906 AW
Datum uitspraak: 14 oktober 2021
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van
9 oktober 2020, 19/1690 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Hilversum (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. S. van der Giesen, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 juli 2021. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Van der Giesen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. L. Stové en M. van der Kooij.
OVERWEGINGEN
1.1.
Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 zijn bekendgemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
1.2.
Appellante was sinds 1 oktober 2004 werkzaam bij de gemeente [gemeente] , laatstelijk in de functie van [functie] bij het team [team] gedurende achttien uur per week. Appellante heeft zich op 8 maart 2016 ziekgemeld. Zij heeft haar werkzaamheden eind maart 2017 gedeeltelijk en eind juni 2017 volledig hervat.
1.3.
Appellante heeft haar leidinggevende half september 2017 bericht dat het niet goed met haar gaat en dat zij daarom twee of drie weken verlof opneemt. Op 28 september 2017 heeft appellante zich ziekgemeld. Naar aanleiding hiervan heeft de bedrijfsarts op 5 oktober 2017 met appellante gesproken en geadviseerd dat appellante na een week, dus vanaf 12 oktober 2017, halve dagen gaat werken op een rustige werkplek, dan de week erna weer hele dagen en in gesprek gaat met het college om de problemen op het werk op te lossen. Dit advies is bevestigd door een deskundige van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv). Appellante heeft haar werkzaamheden niet hervat. Vervolgens zijn appellante en het college in overleg getreden over een beëindigingsregeling, maar zijn niet tot een vergelijk gekomen. Het college heeft appellante in de maand januari 2018 vrijgesteld van werk met inhouding van bezoldiging, zodat appellante de gelegenheid heeft om uit te zoeken hoe ze verder moet. Bij brief van 25 januari 2018 heeft appellante meegedeeld dat zij niet in staat is om te werken.
1.4.
Bij brief van 29 januari 2018 heeft het college appellante uitgenodigd voor een afspraak bij de bedrijfsarts op 2 februari 2018. Voorts heeft het college aan appellante meegedeeld dat, indien zij niet op deze afspraak verschijnt, dit wordt opgevat als werkweigering en overwogen zal worden om tot ontslag over te gaan. Appellante is zonder bericht van verhindering niet op deze afspraak verschenen. Bij brief van 6 februari 2018 heeft het college aan appellante kenbaar gemaakt dat het voornemens is om haar naar aanleiding hiervan de disciplinaire straf van berisping op te leggen. Voorts heeft het college appellante opgedragen om op de nieuwe afspraak bij de bedrijfsarts van 9 februari 2018 te verschijnen. Ook heeft het college aan appellante meegedeeld dat het niet verschijnen op deze afspraak wordt gekwalificeerd als plichtsverzuim en kan worden bestraft met ontslag. Appellante is ook zonder bericht van verhindering niet op deze afspraak verschenen. Bij besluit van 20 februari 2018 heeft het college aan appellante de disciplinaire straf van berisping opgelegd vanwege het niet verschijnen op de afspraak bij de bedrijfsarts van 2 februari 2018. Appellante heeft tegen dit besluit geen bezwaar gemaakt.
1.5.
Na daartoe een voornemen aan appellante kenbaar te hebben gemaakt, waarop appellante haar zienswijze heeft gegeven, heeft het college bij besluit van 23 april 2018, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 1 april 2019 (bestreden besluit), met toepassing van artikel 8:13 van Pro de Arbeidsvoorwaardenregeling Hilversum (ARH) aan appellante met onmiddellijke ingang de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd. Appellante wordt verweten dat zij zich schuldig heeft gemaakt aan ernstig plichtsverzuim door op 2 en 9 februari 2018, zonder tegenbericht, niet op de afspraak bij de bedrijfsarts te verschijnen en te weigeren haar werk weer op te pakken, zonder dat is gebleken dat zij een medische beperking heeft. Daartoe is onder meer overwogen dat het college van appellante geen medisch stuk heeft ontvangen waarin de door haar beweerde medische situatie wordt onderschreven en dat zij weigerachtig blijft de bedrijfsarts te bezoeken om haar medische situatie te laten beoordelen. Verder hebben appellante noch haar toenmalige gemachtigde gehoor gegeven aan een uitnodiging om in een persoonlijk gesprek op 6 maart 2018 over een minnelijke oplossing te spreken.
1.6.
In bezwaar heeft appellante alsnog de bedrijfsarts bezocht en medische stukken overgelegd. De bedrijfsarts heeft meegedeeld dat uit de medische stukken is op te maken dat medische klachten aanwezig waren, maar dat daaruit niet blijkt dat het voor appellante onmogelijk was naar een bedrijfsarts te gaan. Vervolgens heeft appellante een rapport overgelegd van haar behandelaar, L. Aeckerlin, arts. Daarop heeft de bedrijfsarts meegedeeld dat zij de medisch specialist is die adviseert over gezondheid in relatie tot werk, maar dat zij niet over de vereiste deskundigheid beschikt om de toerekenbaarheid van een gedraging te beoordelen. Daarna heeft het college aan appellante voorgesteld om een externe deskundige in te schakelen. Appellante is hier niet op ingegaan.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad oordeelt als volgt.
4.1.
In artikel 16:1:1, eerste lid, van de ARH is bepaald, voor zover hier van belang, dat de ambtenaar die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt deswege disciplinair kan worden gestraft. Ingevolge het tweede lid van dat artikel omvat plichtsverzuim zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets dat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen. Op grond van artikel 8:13 van Pro de ARH kan als disciplinaire straf aan de ambtenaar onvoorwaardelijk ontslag worden opgelegd.
4.2.
Voor de constatering van plichtsverzuim dat tot het opleggen van een disciplinaire straf aanleiding kan geven is volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 15 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT1997) noodzakelijk dat op basis van deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging moet zijn verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan.
4.3.
In dit geval is appellante als plichtsverzuim verweten dat zij op 2 en 9 februari 2018, zonder tegenbericht, niet op de afspraak bij de bedrijfsarts is verschenen en dat zij heeft geweigerd haar werk weer op te pakken, zonder dat is gebleken dat zij een medische beperking heeft.
4.4.
Voor het niet verschijnen bij de bedrijfsarts op 2 februari 2018 heeft het college bij besluit van 20 februari 2018 aan appellante een berisping opgelegd. Dat heeft tot gevolg dat deze gedraging niet nogmaals ten grondslag mag worden gelegd aan het opleggen van een disciplinaire straf.
4.5.
Appellante wordt verder verweten ook op 9 februari 2018 niet te zijn verschenen bij de bedrijfsarts en evenmin haar werkzaamheden te hebben hervat. De Raad neemt aan dat het college hiermee bedoelt dat appellante ofwel volgens de betreffende afspraak de bedrijfsarts had moeten bezoeken, ofwel weer aan het werk had moeten gaan, maar in ieder geval niet zowel het een als het ander had mogen nalaten. De twee verwijten kunnen daarmee niet los van elkaar worden gezien. Over deze verwijten overweegt de Raad als volgt. Als uitgangspunt heeft te gelden dat ook een ambtenaar die medisch ongeschikt is voor het eigen werk, in staat moet worden geacht zich te laten beoordelen door een bedrijfsarts. Zo’n beoordeling is noodzakelijk om de arbeidsmogelijkheden in kaart te brengen. Een weigering om daaraan mee te werken levert dus in beginsel plichtsverzuim op. Dat geldt ook in dit geval. Appellante is immers zonder redelijke grond niet verschenen bij de bedrijfsarts op 9 februari 2018. Pas met een medisch oordeel over de arbeidsgeschiktheid van appellante kon worden vastgesteld of zij mocht weigeren haar werk weer op te pakken. Door hieraan niet mee te werken en evenmin het werk te hervatten heeft appellante zich dus schuldig gemaakt aan plichtsverzuim.
4.6.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 11 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4155) is sprake van toerekenbaar plichtsverzuim als de betrokken ambtenaar de ontoelaatbaarheid van het verweten gedrag, dat als plichtsverzuim is te kwalificeren, heeft kunnen inzien en overeenkomstig dat inzicht heeft kunnen handelen. Ontbreekt dit inzicht of het vermogen ernaar te handelen, dan kan het verweten gedrag de ambtenaar niet worden toegerekend. Het ligt op de weg van de ambtenaar aannemelijk te maken dat het plichtsverzuim hem niet kan worden toegerekend.
4.7.
Appellante stelt ook in hoger beroep dat het plichtsverzuim haar niet kan worden toegerekend en verwijst hierbij opnieuw naar het rapport van Aeckerlin van 24 september 2018. In dit rapport is opgenomen dat appellante vanuit sterke angstgevoelens de ontoelaatbaarheid van haar gedrag niet heeft ingezien en overeenkomstig dit ontbrekende inzicht niet juist heeft kunnen handelen. De bedrijfsarts heeft meegedeeld dat het niet haar discipline is om op basis van dit rapport een advies te geven over de toerekenbaarheid van het plichtsverzuim. Gelet hierop mocht het college aan appellante verzoeken om mee te werken aan een onderzoek door een externe deskundige om te komen tot een oordeel over de toerekenbaarheid van het plichtsverzuim. Nu appellante daaraan niet heeft meegewerkt en een andere manier ontbreekt om tot een oordeel te komen over deze toerekenbaarheid, kon het college niet anders dan het plichtsverzuim als toerekenbaar aanmerken. Het college was dan ook bevoegd om aan appellante een disciplinaire straf op te leggen.
4.8.
Appellante stelt dat de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag onevenredig is aan het gepleegde plichtsverzuim. Dit betoog slaagt. Het plichtsverzuim komt in de kern neer op het niet verschijnen bij de bedrijfsarts op 9 februari 2018, aangezien de werkweigering hiermee onlosmakelijk verband houdt. Deze gedraging is niet van dusdanige ernst en aard dat het de disciplinaire straf van ontslag rechtvaardigt. Het college heeft voor het niet verschijnen bij de bedrijfsarts op 2 februari 2018 aan appellante een berisping opgelegd. Het was gezien het herhaalde plichtsverzuim weliswaar aangewezen dat voor het opnieuw niet verschijnen bij de bedrijfsarts op 9 februari 2018 een zwaardere disciplinaire straf dan de vermelde lichtste straf werd opgelegd, maar het meteen opleggen van de zwaarste straf van onvoorwaardelijk strafontslag staat niet in verhouding tot het plichtsverzuim waarvan hier sprake is. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat appellante in bezwaar alsnog de bedrijfsarts heeft bezocht.
4.9.
Uit 4.1 tot en met 4.8 volgt dat het hoger beroep slaagt en de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Verder zal de Raad het college opdragen om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep (2 punten) en hoger beroep (2 punten) voor verleende rechtsbijstand tot een bedrag van € 2.992,- (waarde per punt € 748,-).
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 1 april 2019;
- draagt het college op om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.992,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 439,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door C.H. Bangma als voorzitter en J.J.T. van den Corput en
J.C.F. Talman als leden, in tegenwoordigheid van M. Stumpel als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2021.
(getekend) C.H. Bangma
(getekend) M. Stumpel