ECLI:NL:CRVB:2021:2170

Uitspraak

20.371 WAZ

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 12 december 2019, 19/745 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

[appellante] te [woonplaats] (appellante)

de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)

Datum uitspraak: 25 augustus 2021

PROCESVERLOOP

Namens appellante heeft mr. G.H.B. Abbink, advocaat, hoger beroep ingesteld.

Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.

Desgevraagd heeft het Uwv een nadere reactie ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 juni 2021. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Abbink. Het Uwv heeft zich niet laten vertegenwoordigen.

OVERWEGINGEN

1.1.

Appellante was werkzaam als zelfstandige en is op 13 november 2005 en 28 mei 2007 bevallen van haar kinderen. Appellante heeft compensatie aangevraagd op grond van de Tijdelijke regeling compensatie zelfstandigen, beroepsbeoefenaren en meewerkende echtgenoten bevallen in het tijdvak 7 mei 2005 tot 4 juni 2008 (Tijdelijke Regeling). Het Uwv heeft deze aanvraag op 20 december 2018 ontvangen.

1.2.

Bij besluit van 11 januari 2019 heeft het Uwv de aanvraag van appellante afgewezen. Aan dit besluit heeft het Uwv ten grondslag gelegd dat appellante de aanvraag te laat heeft ingediend. De compensatie moest uiterlijk 30 september 2018 zijn aangevraagd.

1.3.

Bij besluit van 7 maart 2019 (bestreden besluit) heeft het Uwv het bezwaar van appellante tegen het besluit van 11 januari 2019 ongegrond verklaard. Volgens het Uwv staat vast dat de op 31 mei 2018 verzonden aanvraag niet is ontvangen. Nu appellante het aanvraagformulier niet aangetekend heeft verzonden en zij niet kan aantonen dat zij de aanvraag op 31 mei 2018 naar het Uwv heeft gezonden komt het niet of niet tijdig ontvangen daarvan voor haar rekening en risico. Ook is van een onjuiste formulering of onjuiste communicatie met betrekking tot de uiterste aanvraagdatum in het aanvraagformulier geen sprake. Appellante heeft er dan ook niet op mogen vertrouwen dat zij tot 1 april 2019 een aanvraag voor compensatie kon indienen. Ook is de op 20 december 2018 ontvangen aanvraag terecht niet in behandeling genomen omdat deze na het verstrijken van de uiterste aanvraagtermijn is ingediend.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.

3. In hoger beroep heeft appellante allereerst aangevoerd dat de Tijdelijke Regeling een te korte aanvraagtermijn kent en dat de daaraan ten grondslag liggende financiële argumenten nimmer tot rechtvaardiging van discriminatie mogen leiden. Zij acht de aanvraagtermijn dan ook in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het verbod op discriminatie. De korte aanvraagtermijn klemt temeer nu de aanvraagprocedure niet met voldoende waarborgen is omkleed en artikel 7 van de Tijdelijke Regeling geen afwijkingsbevoegdheid of hardheidsclausule bevat. Volgens appellante is niet op juiste wijze uitvoering gegeven aan de uitspraak van de Raad van 27 juli 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:2461) en is er nog steeds sprake van strijd met het Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen (VN-Vrouwenverdrag). Appellante acht dit in strijd met het rechtzekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Door het mislopen van de compensatie is zij onevenredig zwaar benadeeld. Appellante heeft verzocht (alsnog) over te gaan tot onverbindend verklaring van de intrekking van artikel 3:19 (oud) Wet arbeid en zorg (Wazo) en artikel VI van de Wet zwangerschaps- en bevallingsuitkering zelfstandigen (Wet ZEZ) dan wel de buiten toepassing verklaring van de Tijdelijke Regeling, omdat aan de inhoud en wijze van totstandkoming zodanige gebreken kleven dat dit algemeen verbindend voorschrift niet als grondslag kan dienen voor een te nemen besluit.

Voorgeschiedenis

4.1.

Vanaf 1 januari 1998 hadden zelfstandigen, beroepsbeoefenaren en meewerkende echtgenoten (zelfstandigen) recht op een uitkering in verband met hun zwangerschap en bevalling. Dit was geregeld in de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekeringen zelfstandigen (WAZ) en vanaf 1 december 2001 in artikel 3:19 (oud) van de Wazo. Deze laatste bepaling is op 1 augustus 2004 ingetrokken met de Wet einde toegang verzekering WAZ, waardoor voor zelfstandigen geen recht meer bestond op een zwangerschaps- en bevallingsuitkering. Op basis van overgangsrecht bestond er nog recht op een zwangerschaps- en bevallingsuitkering indien de zelfstandige beviel voor 7 mei 2005.

Op 4 juni 2008 is het recht op een zwangerschaps- en bevallingsuitkering opnieuw ingevoerd met de Wet ZEZ. Sindsdien is het recht op uitkering geregeld in artikel 3:18 van de Wazo. Dit had tot gevolg dat zelfstandigen die zijn bevallen op of na 7 mei 2005 en voor 4 juni 2008, geen recht hadden op een publieke uitkering.

4.2.

De Raad heeft in zijn tussenuitspraak van 27 juli 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:2461) geoordeeld dat het in artikel 11, tweede lid, aanhef en onder b, van het VN-Vrouwenverdrag nagestreefde minimumresultaat, te weten dat voor iedere vrouw die – al dan niet in loondienst – inkomensvormende arbeid verricht, enige vorm van bevallingsverlof met behoud van (een zeker) inkomen open moet staan,
in zoverregeschikt is voor rechterlijke toepassing. Verder heeft de Raad geoordeeld dat de Staat zich, door afschaffing van de WAZ en de intrekking van artikel 3:19 (oud) van de Wazo zonder overgangsregeling en zonder vervangende regeling of compensatie, niet heeft gehouden aan zijn verplichting om dit minimumresultaat te bereiken en te behouden, wat in strijd is met artikel 11, tweede lid, aanhef en onder b, van het VN-Vrouwenverdrag. Voorts heeft de Raad geoordeeld dat artikel 11, tweede lid, aanhef en onder b, van het VN-Vrouwenverdrag de modaliteiten van enige vorm van bevallingsverlof met behoud van (een zeker) inkomen volledig aan de verdragsstaten laat. Gelet op de mate van beleidsruimte die artikel 11, tweede lid, aanhef en onder b, van het VN-Vrouwenverdrag aan de staten laat sluit de Raad niet uit dat de Staat op een andere wijze dan het toekennen van een uitkering op de voet van artikel 3:19 (oud) van de Wazo dan wel artikel 3:18 van de Wazo, aan haar verdragsverplichting jegens betrokkenen zal willen voldoen.

De Tijdelijke Regeling

4.3.

Naar aanleiding van de onder 4.2 genoemde tussenuitspraak heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zich afgevraagd hoe het beste recht kan worden gedaan aan de belangen van vrouwelijke zelfstandigen die zijn bevallen tussen 7 mei 2005 en

4 juni 2008. Naar zijn mening is een compensatieregeling daarvoor de aangewezen weg.

Met de Tijdelijke Regeling is daarin voorzien. De Tijdelijke Regeling is op 12 maart 2018 in de Staatscourant gepubliceerd en is op 15 mei 2018 in werking getreden.

4.4.

Op grond van artikel 7, tweede lid, van de Tijdelijke Regeling dient de zelfstandige die in aanmerking wil komen voor compensatie de aanvraag voor 1 oktober 2018 in te dienen.

Beoordeling

4.5.

De toelichting bij de Tijdelijke Regeling vermeldt: ‘Het doel van deze regeling is om desgevraagd compensatie te bieden aan zelfstandigen die zijn bevallen op of na 7 mei 2005 en voor 4 juni 2008. Zij hebben, omdat in die periode geen publiekrechtelijke regeling bestond, geen recht op een uitkering gehad in verband met hun zwangerschap en bevalling. Door hen recht op compensatie te geven, wordt door de Staat voldaan aan de voor haar in artikel 11, lid 2, sub b, van het VN-Vrouwenverdrag neergelegde verplichting om aan iedere vrouw die inkomensvormende arbeid verricht ‘een zeker inkomen’ te doen toekomen in verband met haar bevalling.’ De vraag is of, gegeven dat doel, de Tijdelijke Regeling een voldoende deugdelijke grondslag biedt om als grondslag te kunnen dienen voor het in geding zijnde besluit.

4.6.

De Tijdelijke Regeling is een algemeen verbindend voorschrift, niet zijnde een wet in formele zin. Dergelijke voorschriften kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. Daarnaast kunnen aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige gebreken kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. Dit betekent dat aan de rechter de bevoegdheid toekomt te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding betrokken besluit. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. De intensiteit van die beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn (zie de uitspraak van 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016). Zoals in die uitspraak is overwogen, kan de enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming en het motiveringsbeginsel niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de bestuursrechter als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd met het evenredigheidsbeginsel is, kan hij het voorschrift wel buiten toepassing laten en een daarop berustend besluit vernietigen.

4.7.

Naar aanleiding van de stelling van appellante dat de weigering van compensatie met zich meebrengt dat de Staat ten opzichte van haar nog steeds niet zijn verplichtingen op grond van artikel 11, tweede lid, aanhef en onder b, van het VN-Vrouwenverdrag (een vorm van hogere regelgeving) is nagekomen, overweegt de Raad als volgt. Zoals hierboven opgemerkt onder 4.2, laat deze bepaling de modaliteiten van enige vorm van bevallingsverlof met behoud van (een zeker) inkomen volledig aan de verdragsstaten. Ook op het punt van een aanvraagtermijn voor het te gelde maken van een latere financiële compensatie, waarmee de verdragsstaat alsnog aan zijn verdragsverplichting kan voldoen, biedt het VN-Vrouwenverdrag geen norm die zich leent voor rechtstreekse toepassing door de rechter. Slechts als sprake zou zijn van een zo korte termijn dat aan de regeling haar nuttig effect zou worden ontnomen, zou de rechter de gehanteerde aanvraagtermijn wegens strijd met het artikel 11, tweede lid, aanhef en onder b, van het VN-Vrouwenverdrag buiten toepassing kunnen laten. De stelling van appellante dat deze bepaling ten opzichte van haar nog steeds is geschonden, reeds om de enkele reden dat zij geen compensatie heeft ontvangen, wordt daarom verworpen.

4.8.

Over de inhoud en wijze van totstandkoming van de Tijdelijke Regeling overweegt de Raad als volgt. Bij de keuze voor en invulling van een compensatieregeling als de onderhavige heeft de regelgever een ruime beslissingsruimte. Dat geldt ook voor het bepalen van de termijn van openstelling van die regeling. Wel moet de keuze voor zo’n termijn zorgvuldig worden voorbereid en gemotiveerd, en mag de gemaakte keuze niet in strijd zijn het evenredigheidsbeginsel.

4.9.

Als uitgangpunt voor de Tijdelijke Regeling heeft gegolden een snelle en simpele uitvoering. Overwogen is dat het UWV de regeling zou moeten uitvoeren naast de gewone werkzaamheden in het kader van de uitvoering van artikel 3:18 van de Wazo, die al een groot beslag leggen. Gekozen is voor een kortdurende, eenvoudig uit te voeren regeling die voorzag in een vast compensatiebedrag, ongeacht het daadwerkelijke inkomensverlies in verband met de zwangerschap en bevalling. De regelgever heeft blijkens de beantwoording van Kamervragen en de toelichting bij de Tijdelijke Regeling uitdrukkelijk aandacht gehad voor de termijn van openstelling van de Regeling. Zo is naar aanleiding van Kamervragen de initieel bepaalde aanvraagtermijn van drie maanden verruimd naar vierenhalve maand. Verder is in de toelichting bij de Regeling verduidelijkt waarom is gekozen voor een beperkte aanvraagperiode: ‘Op deze manier wordt een einddatum gesteld zodat niet tot in lengte van dagen desgevraagd compensatie moet worden verstrekt, terwijl de betrokken vrouwen wel een redelijke termijn wordt gegeven om de compensatie aan te vragen. Bovendien kan zodoende binnen een betrekkelijk korte termijn de compensatie aan hen worden toegekend.’ Hieruit blijkt dat de regelgever onder ogen heeft gezien dat sprake is van een relatief korte aanvraagtermijn maar dat hij met het oog op alle belangen, ook die van de mogelijk rechthebbenden, daarvoor bewust heeft gekozen. Uit de stukken die aan de Tijdelijke Regeling ten grondslag liggen blijkt verder op geen enkele wijze dat financiële belangen daarbij een rol hebben gespeeld. Van een onzorgvuldige voorbereiding of een ondeugdelijke motivering van de gemaakte keuze is geen sprake.

4.10.

Omdat mogelijke rechthebbenden na inwerkingtreding van de Regeling op 15 mei 2018 relatief kort de tijd hebben om de compensatie aan te vragen, heeft de regelgever het bovendien van belang geacht om vóór 15 mei 2018 extra communicatie uit te (laten) gaan over de openstelling van de Tijdelijke Regeling. In de toelichting bij de Tijdelijke Regeling valt dan ook te lezen dat de regelgever de opmerkingen van het Uwv over de benodigde communicatie over de regeling ter harte heeft genomen en heeft hij verzekerd overeenkomstig te zullen handelen. Ter zitting heeft het Uwv toegelicht dat direct na publicatie van de Tijdelijke Regeling in de Staatscourant van 12 maart 2018 op de website van het Uwv informatie is opgenomen over de aanvraagprocedure en de aanvraagtermijn. Verder heeft het Uwv de regeling onder de aandacht gebracht van verschillende belangenorganisaties en via de (social) media. Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft de communicatie van het Uwv ondersteund, onder meer door het uitbrengen van een persbericht en via de eigen sociale mediakanalen. Er kan dan niet worden gezegd dat onvoldoende inspanningen zijn verricht om de Tijdelijke Regeling bij de doelgroep onder de aandacht te brengen. Dat die inspanningen in hun algemeenheid doeltreffend zijn geweest blijkt ook uit het feit dat van de beoogde doelgroep van 20.000 zelfstandigen ruim 16.000 zelfstandigen een aanvraag voor compensatie hebben ingediend, terwijl het Uwv volgens zijn verklaring op zitting nauwelijks te laat ingediende aanvragen heeft ontvangen. Gelet op het feit dat is ingestoken op een kortdurende, snel en simpel uit te voeren regeling en dat in de media in ruime mate aandacht is besteed aan de Tijdelijke Regeling en de manier waarop en termijn waarbinnen compensatie moest worden aangevraagd, acht de Raad de keuze voor een aanvraagtermijn van ongeveer viereneenhalve maand niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel.

4.11.

De stelling dat de aanvraagprocedure bij de Tijdelijke Regeling onvoldoende met waarborgen is omkleed doordat aanvragen niet langs elektronische weg kunnen worden ingediend en omdat niet is voorzien in de verzending van ontvangstbevestigingen na ontvangst van een schriftelijke aanvraag, wordt niet gevolgd. De Tijdelijke Regeling bepaalt zelf niet of aanvragen al dan niet langs digitale weg kunnen worden ingediend, maar uit de nota van toelichting blijkt dat aan de regelgever voor ogen heeft gestaan dat de aanvraag wordt ingediend met een door het Uwv opgesteld aanvraagformulier. Deze inrichting van de aanvraagprocedure is in overeenstemming met de artikelen 4:1 en 4:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Voor het Uwv bestond niet de rechtsplicht daarnaast de elektronische weg te openen voor het doen van deze aanvragen. Dat de aanvraagprocedure niet voorziet in verzending van een ontvangstbevestiging na ontvangst van de aanvraag, wil evenmin zeggen dat deze procedure niet met voldoende waarborgen is omgeven. De Awb voorziet niet in een rechtsplicht voor het bestuursorgaan tot verzending van een ontvangstbevestiging na ontvangst van een schriftelijke aanvraag. Indien appellante er zeker van had willen zijn dat haar aanvraag in goede orde was ontvangen had het op haar weg gelegen daarover navraag te doen bij het Uwv
.Ook had zij kunnen kiezen voor aangetekende verzending.

4.12.

De slotsom is dat er geen grond is om te oordelen dat de regelgever niet in redelijkheid tot de aanvraagtermijn van 15 mei 2018 tot en met 30 september 2018 heeft kunnen besluiten. Er bestaat geen aanleiding om artikel 7, tweede lid, van de Tijdelijke Regeling als zodanig verbindende kracht te ontzeggen. De Tijdelijke Regeling biedt een voldoende deugdelijke grondslag voor het bestreden besluit. Verder kleven aan de aanvraagprocedure geen gebreken op grond waarvan niettemin moet worden geoordeeld dat de aanvraagtermijn aan appellante niet zou mogen worden tegengeworpen.

4.13.

Wat in 4.1 tot en met 4.12 is overwogen leidt ertoe dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak komt voor bevestiging in aanmerking.

5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.

Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en M. Wolfrat en A. Venekamp als leden, in tegenwoordigheid van M.E. van Donk als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 augustus 2021.

(getekend) M.A.H. van Dalen-Van Bekkum

(getekend) M.E. van Donk