Uitspraak
18/5551 WIA, 19/2338 WIA, 21/1952 WIA
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van
17 september 2018, 17/6701 (aangevallen uitspraak 1) en 17/6941 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen te Rotterdam (Uwv)
[betrokkene] (betrokkene)
Datum uitspraak: 2 juli 2021
PROCESVERLOOP
Het Uwv heeft hoger beroep ingesteld tegen aangevallen uitspraak 1.
Namens betrokkene heeft mr. W.H. van Zundert incidenteel hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraken 1 en 2 en een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 mei 2021. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. W.L.J. Weltevrede. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door
mr. Van Zundert. Betrokkene is vergezeld door [X] en [Y] , die via videobellen heeft deelgenomen.
OVERWEGINGEN
1.1.
Betrokkene heeft laatstelijk gewerkt als beveiliger gedurende ongeveer 38 uur per week en is op 9 juni 2008 uitgevallen in verband met fysieke en psychische klachten.
1.2.
Bij besluit van 16 november 2010 heeft het Uwv met ingang van 7 juni 2010 een loongerelateerde WGA-uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) aan betrokkene toegekend. De mate van arbeidsongeschiktheid is daarbij vastgesteld op 100%. Na afloop van de loongerelateerde periode heeft het Uwv betrokkene met ingang van 5 december 2012 een WGA-loonaanvullingsuitkering toegekend.
1.3.
Betrokkene heeft op 28 oktober 2014 bij het Uwv een Aanvraag ondersteuning van startende ondernemers bij re-integratie ingediend. Het Uwv heeft hem hierop bij besluit van
8 december 2014 een voorziening toegekend voor een bedrag van in totaal € 3.650,- ten behoeve van een haalbaarheidsonderzoek en begeleiding bij de voorbereiding van een ondernemingsplan voor een bedrijf in cricket- en hockeyartikelen.
1.4.
Betrokkene heeft op 12 februari 2015 bij het Uwv opnieuw een Aanvraag ondersteuning van startende ondernemers bij re-integratie ingediend, nu voor een voorbereidingskrediet voor noodzakelijke uitgaven (website, onderzoekskosten, reis en verblijf voor bezoeken toekomstige klanten en leveranciers). Bij besluit van 25 februari 2015 heeft het Uwv betrokkene een voorbereidingskrediet van € 2.800,- toegekend.
1.5.
Betrokkene heeft op 20 februari 2017 bij het Uwv een aanvraag ingediend tot toekenning van een starterskrediet van € 55.000,- om een eigen bedrijf te beginnen in cricket- en hockeyartikelen. In een rapport van 11 augustus 2017 heeft een bedrijfseconomisch adviseur van het Uwv, mede op basis van een op zijn verzoek uitgevoerd haalbaarheidsonderzoek door het Instituut Midden- en Kleinbedrijf (IMK), tot afwijzing van het door betrokkene gevraagde starterskrediet geconcludeerd. Bij besluit van 15 augustus 2017 heeft het Uwv de aanvraag tot toekenning van een starterskrediet afgewezen. Daaraan heeft het Uwv ten grondslag gelegd dat de hoogte van het maximaal toe te kennen starterskrediet over 2017 € 35.549,- bedraagt, zodat een krediet van € 55.000,- niet kan worden verstrekt. Daarnaast heeft het Uwv bij de afwijzing van belang geacht dat ook over een lager krediet negatief is geadviseerd en dat de BKR-registraties van betrokkene het vrijwel onmogelijk maken om commerciële investeerders aan te trekken. Bovendien had betrokkene nog openstaande schulden en werd het bedrijfsmodel niet als kansrijk gezien. Ook laten de prognosebalansen zien dat er geen reëel inkomen kan worden gegenereerd.
1.6.
Betrokkene heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 15 augustus 2017. Bij besluit van 1 november 2017 (bestreden besluit) heeft het Uwv het bezwaar van betrokkene ongegrond verklaard. Hoewel betrokkene terecht heeft gesteld dat hij geen openstaande schulden heeft, acht het Uwv het vanwege vier BKR-registraties onwaarschijnlijk dat betrokkene commerciële financiers zal vinden om hem geld te lenen. Het door betrokkene ingediende bedrijfsmodel acht het Uwv niet toekomstbestendig en de op basis hiervan doorgerekende resultaten niet realistisch. Er is volgens het Uwv geen reden om te twijfelen aan de juistheid en zorgvuldigheid van het uitgevoerde arbeidsdeskundige en financiële onderzoek.
2.1.
Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank geoordeeld dat op basis van wat betrokkene heeft aangevoerd niet kan worden geconcludeerd dat het Uwv niet in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat er een onvoldoende solide basis is om het gevraagde starterskrediet te verstrekken. De rechtbank heeft wel geoordeeld dat het bestreden besluit, in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht, een zorgvuldige voorbereiding ontbeert. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de arbeidsdeskundige betrokkene niet adequaat heeft geïnformeerd over de financiële risico’s van de voorbereidende uitgaven die betrokkene ten behoeve van de start van zijn onderneming/in de aanloop naar het indienen van de aanvraag tot toekenning van het starterskrediet heeft gedaan, welk gegeven het Uwv ten onrechte niet heeft betrokken in zijn besluitvorming. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het Uwv opdracht gegeven een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van betrokkene en de door hem aantoonbaar bij de voorbereiding van de aanvraag tot toekenning van het starterskrediet gemaakte kosten in de besluitvorming te betrekken.
2.2.
Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep van betrokkene tegen het besluit van het Uwv van 23 november 2017, waarbij het besluit van 11 juli 2017
– inhoudende de beëindiging van de WIA-uitkering van betrokkene per 12 september 2017 – is gehandhaafd, ongegrond verklaard.
3.1.
Het Uwv heeft zich in hoger beroep gekeerd tegen het oordeel van de rechtbank dat het bestreden besluit een onzorgvuldige voorbereiding ontbeert. Het Uwv heeft aangevoerd dat in het kader van de beoordeling of een starterskrediet kan worden toegekend, naast een arbeidskundig onderzoek, een onderzoek plaatsvindt door een bedrijfseconomisch adviseur. Deze beoordeelt, eventueel met inschakeling van een externe instantie, op basis van het ondernemingsplan de haalbaarheid van het zelfstandig bedrijf, de levensvatbaarheid van de onderneming en de kredietbehoefte. Investeringen die door een betrokkene zijn gedaan vóór de aanvraag van het starterskrediet maken geen deel uit van het onderzoek naar de vraag of een krediet kan worden toegekend, omdat de aanvraag immers moet worden ingediend voordat de werkzaamheden als zelfstandige zijn begonnen. Het Uwv heeft gesteld dat de door betrokkene gedane investeringen geen invloed kunnen hebben op de vraag of het starterskrediet kan worden toegekend, en dat deze daarom buiten de besluitvorming vallen. Het is volgens het Uwv dan ook niet mogelijk de door betrokkene gemaakte kosten in de voorbereiding op een nieuw besluit op bezwaar te betrekken, nog daargelaten het feit dat van aantoonbaar gemaakte kosten door betrokkene niet is gebleken. Tot slot heeft het Uwv opgemerkt dat, voor zover kan worden aangenomen dat de investeringen daadwerkelijk zijn gedaan, deze volgens de gedingstukken zijn gedaan vóór november 2016, zodat niet valt in te zien hoe de arbeidsdeskundige door het verstrekken van informatie aan betrokkene die situatie nog had kunnen beïnvloeden.
3.2.
Betrokkene heeft in verweer aangevoerd dat zijn aanvraag voor het starterskrediet al dateert van 2 januari 2014, dat de door hem gedane investeringen dus zijn gedaan na het verzoek tot toekenning van een starterskrediet, dat hij op advies van bedrijfseconomisch adviseur van het Uwv B. Pompe, arbeidsdeskundige C. Heijmans en coach [Y] al aan de slag was gegaan, waarbij hem steeds is voorgehouden dat het krediet zou worden verstrekt en dat hij de investeringen heeft gedaan na toestemming daartoe van Pompe en [Y]. Verder heeft betrokkene gesteld dat uit de in beroep overgelegde verklaring van [X] blijkt dat wel degelijk investeringen zijn gedaan. In incidenteel hoger beroep heeft betrokkene aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het Uwv in redelijkheid zijn aanvraag voor starterskrediet heeft kunnen afwijzen. In dat kader heeft betrokkene gesteld dat de rechtbank er ten onrechte van is uitgegaan dat maximaal een bedrag van € 35.549,- (van
1 januari 2017 ad € 35.677,-) kon worden toegekend, omdat arbeidsdeskundige Opijnen had geadviseerd een bedrag toe te kennen dat € 20.000,- hoger lag. Bovendien heeft het Uwv niet toereikend gemotiveerd dat er gegronde redenen bestonden voor twijfel of betrokkene succesvol kon zijn bij het opstarten van zijn onderneming, nu er al eind 2014 een positief advies op tafel lag van Pompe, Heijmans en [Y]. Tot slot heeft betrokkene gesteld dat concrete toezeggingen zijn gedaan over (de hoogte van) het toe te kennen starterskrediet, waarbij hij heeft benadrukt dat hij in de beroepsfase het beroep op het vertrouwensbeginsel niet heeft prijsgegeven.
4. De Raad oordeelt als volgt.
21.1952 WIA
4.1.
Allereerst zal het incidenteel hoger beroep van betrokkene tegen aangevallen uitspraak 2 worden besproken.
4.1.1.
In het verweerschrift van 23 mei 2019 heeft betrokkene te kennen gegeven ook incidenteel hoger beroep in te stellen tegen de aangevallen uitspraak 2. Bij brief van
27 januari 2021 heeft de Raad vooralsnog geoordeeld dat het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak 2 niet kan worden aangemerkt als een incidenteel beroep, maar dient te worden aangemerkt als een principaal hoger beroep. In reactie hierop heeft betrokkene verwezen naar een brief van het Uwv van 24 oktober 2018 die volgens betrokkene niet duidelijk weergeeft tegen welke uitspraak het Uwv hoger beroep heeft ingesteld. Volgens betrokkene is hij eerst bij brief van 10 januari 2019 door de Raad op de hoogte gebracht van het door het Uwv ingestelde hoger beroep, dus nadat de beroepstermijn was verstreken. Gelet hierop en op de omstandigheid dat beide zaken nauw met elkaar verweven zijn, is de stelling van betrokkene dat hij ervan mocht uitgaan dat het Uwv verplicht was van beide aangevallen uitspraken in hoger beroep te gaan. Daarom heeft betrokkene zijn standpunt gehandhaafd dat sprake is van incidenteel hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2.
4.1.2.
Betrokkene wordt niet gevolgd in zijn standpunt dat het hem niet duidelijk kon zijn tegen welke uitspraak het Uwv hoger beroep heeft ingesteld. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het Uwv in de brief van 24 oktober 2018 heeft vermeld dat de beslissing van
1 november 2017 – dus het hier nu voorliggende bestreden besluit dat ziet op de afwijzing van het starterskrediet – is vernietigd en dat het Uwv, om de termijn voor het instellen van het hoger beroep niet te laten verlopen, voorlopig hoger beroep heeft ingesteld. Dit hoger beroep is bij de Raad ontvangen. Bij brief van 25 oktober 2018 heeft de Raad betrokkene gemeld dat tegen de uitspraak van de rechtbank van 17 september 2018, nummer ROT 17/6701, hoger beroep is ingesteld. Verder wordt in aanmerking genomen dat het besluit van 23 november 2017, waarbij de beëindiging van de WIA-uitkering van betrokkene is gehandhaafd, niet door de rechtbank is vernietigd, zodat voor het Uwv dan ook geen enkele aanleiding bestond om tegen deze uitspraak in hoger beroep te gaan, laat staan dat daartoe voor het Uwv een verplichting zou bestaan. Hieruit volgt dat het voor betrokkene redelijkerwijs duidelijk had kunnen zijn dat tegen de uitspraak van de rechtbank met nummer 17/6941 door het Uwv geen hoger beroep was ingesteld. Dat betrokkene ten tijde van de aangevallen uitspraken niet werd bijgestaan door een beroepsmatige rechtsbijstandsverlener, kan hieraan niet afdoen. Het blijft de verantwoordelijkheid van betrokkene om tijdig adequate (juridische)hulp in te schakelen. Dit betekent dat het bij het in het verweerschrift van 23 mei 2019 ingestelde hoger beroep moet worden aangemerkt als een principaal hoger beroep. Vastgesteld wordt dat dit hoger beroep buiten de termijn voor het instellen daarvan is ontvangen. Gelet op de hiervoor geschetste omstandigheden van dit geval, bestaat geen aanleiding om die termijnoverschrijding verschoonbaar te achten.
19.2338 WIA
4.2.
Vervolgens zal het incidenteel hoger beroep van betrokkene tegen aangevallen
uitspraak 1 worden besproken omdat dit het meest verstrekkend is.
4.2.1.
Voor de toepasselijke wet- en regelgeving wordt verwezen naar onderdeel 4.1 van de aangevallen uitspraak 1.
4.2.2.
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het al dan niet verstrekken van het starterskrediet een discretionaire bevoegdheid van het Uwv betreft, zodat de wijze waarop het Uwv van die bevoegdheid gebruik heeft gemaakt, slechts terughoudend getoetst kan worden. Verder geldt dat het Uwv in zaken als de onderhavige in de regel gerechtigd is om zich bij zijn besluitvorming te baseren op verkregen adviezen van deskundige instanties als het IMK, tenzij concrete aanknopingspunten bestaan om te twijfelen aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies of de inhoud daarvan.
4.2.3.
Het IMK heeft door het Nederlands Instituut Haalbaarheids Advies (NIHA) op
9 augustus 2017 een rapport laten uitbrengen. In dit rapport is negatief geadviseerd ten aanzien van de haalbaarheid van de plannen van betrokkene uitgaande van een te lenen bedrag van € 55.000,-. De adviseur heeft daartoe het ontwikkelde businessmodel als zwak beoordeeld en de door betrokkene voorgestelde verkoop via de winkel als risicovol. Ook is het niveau van de vestigingsplaats ten opzichte van de doelgroep voor deze branche als zwak beoordeeld, evenals de concurrentiepositie. Verder is de liquiditeit verslechterd en is er een stijgende vermogensbehoefte. Op aanvullende vragen van het Uwv heeft de adviseur van het NIHA op 9 augustus 2017 onder meer geantwoord dat de BKR-coderingen slecht zijn, waardoor extra financiering via commerciële partijen vrijwel is uitgesloten. Wellicht zou toekomstbestendig kunnen worden gestart met het maximaal te lenen bedrag van € 35.549,-, maar dan moet wel sprake zijn van een compleet ander businessmodel. Hiertoe is betrokkene volgens de adviseur niet te bewegen. Vorenstaande overziend wordt vastgesteld dat de BKR-registraties onderdeel zijn geweest van het haalbaarheidsonderzoek, maar dat daar niet een doorslaggevende betekenis aan is toegekend. Voorts hoefde het Uwv, gelet op de uitgebreide, inzichtelijke verslaglegging, waarbij alle door betrokkene aangeleverde cijfers zijn betrokken, geen concrete aanknopingspunten te zien om te twijfelen aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies of de inhoud daarvan. Het Uwv mocht dan ook bij de besluitvorming op het advies van het NIHA afgaan.
4.2.4.
Wat betrokkene hiertegen heeft aangevoerd en wat ter zitting ter ondersteuning daarvan door [Y] en [X] is verklaard, kan niet tot een ander oordeel leiden. Dat betrokkene erop mocht vertrouwen dat het hier voorliggende starterskrediet zou worden toegekend, vindt geen bevestiging in de zich in het dossier bevindende informatie. Betrokkene kan worden gevolgd in zijn standpunt dat uit de gesprekken die hij in 2014 en 2015 met meerdere medewerkers van het Uwv (of ingeschakeld door het Uwv) heeft gevoerd, een positief beeld is ontstaan ten aanzien van zijn idee om zich als zelfstandig ondernemer te vestigen. Dit heeft dan ook geresulteerd in de toegekende vergoedingen, zoals vermeld onder 1.3 en 1.4. Van concrete toezeggingen dat het starterskrediet zou worden toegekend, is evenwel niet gebleken. In aanmerking wordt genomen dat arbeidsdeskundige R. van Opijnen in zijn rapport van 6 maart 2017 weliswaar heeft geconcludeerd dat betrokkene voldoet aan de primaire voorwaarden om in aanmerking te komen voor een starterskrediet, maar dat in dat rapport ook is vermeld dat nog een bedrijfseconomische beoordeling moet volgen omdat op dat moment de financiële positie van betrokkene nog niet was beoordeeld. Daarom heeft Van Opijnen betrokkene geadviseerd nog niet met de werkzaamheden in zijn onderneming aan te vangen, totdat een eventueel starterskrediet daadwerkelijk zou worden toegekend. Vervolgens is het dossier overgedragen aan een bedrijfseconomisch adviseur die, om tot een weloverwogen oordeel te komen ten aanzien van de kredietaanvraag, het IMK heeft verzocht een haalbaarheidsonderzoek uit te (laten) voeren. Het had betrokkene op dat moment dan ook duidelijk moeten zijn dat nog niet met zekerheid kon worden geconcludeerd dat het starterskrediet zou worden toegekend. Dit was immers afhankelijk van de nog lopende onderzoeken. Het vorenstaande betekent dat van strijd met het vertrouwensbeginsel geen sprake kan zijn. Dat betrokkene, ondanks het advies van de arbeidsdeskundige, toch al eerder is aangevangen met werkzaamheden en investeringen in zijn onderneming, moet dan ook voor zijn rekening en risico blijven.
18.5551 WIA
4.3.
Het hoger beroep van het Uwv.
4.3.1.
Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, is van een onzorgvuldige voorbereiding van het bestreden besluit geen sprake. Daarbij wordt allereerst in aanmerking genomen dat, zoals het Uwv terecht heeft opgemerkt, het oordeel van de rechtbank een tegenstrijdigheid bevat. Deze tegenstrijdigheid bestaat eruit dat de rechtbank eerst oordeelt dat niet kan worden geconcludeerd dat het Uwv niet in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat er een onvoldoende solide basis is om het gevraagde starterskrediet te verstrekken, en vervolgens oordeelt dat het Uwv het bestreden besluit niet zorgvuldig heeft voorbereid door niet alle van belang zijnde feiten en omstandigheden bij de besluitvorming te betrekken.
4.3.2.
Dat het Uwv betrokkene had moeten informeren over de financiële risico’s van de voorbereidende uitgaven van betrokkene en dat dit gegeven bij de besluitvorming had moeten worden betrokken, wordt voorts niet onderschreven. Het Uwv heeft daarover terecht opgemerkt dat investeringen die door de betrokkene zijn gedaan vóór de aanvraag van het starterskrediet logischerwijs geen deel uitmaken van het onderzoek naar de vraag of een krediet kan worden toegekend. De aanvraag van een krediet moet immers worden ingediend vóórdat de werkzaamheden als zelfstandige zijn begonnen. Ook is terecht gesteld dat mocht al gebleken zijn van daadwerkelijke investeringen die door betrokkene zijn gedaan vóór de aanvraag van het starterskrediet, niet kan worden ingezien hoe deze informatie de besluitvorming nog had kunnen beïnvloeden omdat het risico zich al had voorgedaan. Dit zou slechts anders zijn als zou zijn gebleken van concrete toezeggingen door het Uwv dat het starterskrediet daadwerkelijk zou worden toegekend. Uit 4.2.4 volgt dat van dergelijke in rechte te honoreren toezeggingen niet is gebleken.
4.4.
Uit 4.1 volgt dat het hoger beroep van betrokkene tegen aangevallen uitspraak 2
niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Uit 4.2 volgt dat het Uwv in redelijkheid de aanvraag voor het starterskrediet van betrokkene heeft kunnen afwijzen, zodat het incidenteel hoger beroep van betrokkene niet slaagt. Uit 4.3 volgt dat het hoger beroep van het Uwv slaagt. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak 1 moet worden vernietigd voor zover daarbij het beroep tegen het bestreden besluit gegrond is verklaard, dit besluit is vernietigd en is geoordeeld dat dit besluit is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb en de aangevallen uitspraak 1 voor het overige moet worden bevestigd. Het beroep tegen het bestreden besluit moet alsnog ongegrond worden verklaard.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
- verklaart het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 niet-ontvankelijk;
- vernietigt aangevallen uitspraak 1 voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van
1 november 2017 gegrond is verklaard, dat besluit is vernietigd en is geoordeeld dat dat besluit is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb;
- bevestigt aangevallen uitspraak 1 voor het overige;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 1 november 2017 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door T. Dompeling als voorzitter en E.W. Akkerman en F.M. Rijnbeek als leden, in tegenwoordigheid van A.M.M. Chevalier als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2021.
(getekend) T. Dompeling
(getekend) A.M.M. Chevalier