Uitspraak
19.2173 AKW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 april 2019, 17/7142 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
Datum uitspraak: 6 mei 2021
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. H.M. de Roo, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend en vragen van de Raad beantwoord.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 februari 2021. Namens appellante heeft mr. De Roo telefonisch aan het onderzoek deelgenomen. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.J. Oudenes en mr. N. Zuidersma-Hovers.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante heeft de Nigeriaanse nationaliteit. Zij heeft twee kinderen, [A.], geboren op [geboortedatum 1] 2001, en [B.], geboren op [geboortedatum 2] 2008 in Nederland. De vader van de kinderen is buiten beeld. Tot het vierde kwartaal van 2015 ontving appellante kinderbijslag voor deze kinderen.
1.2.
Bij besluit van 21 augustus 2015 is de kinderbijslag van appellante met ingang van het vierde kwartaal van 2015 ingetrokken omdat appellante geen verblijfsvergunning meer had. Tegen dit besluit heeft appellante geen rechtsmiddel aangewend. In maart 2017 heeft de Immigratie- en Naturalisatiedienst aan appellante met ingang van 22 juni 2015 een verblijfsvergunning verleend op grond van artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) met als doel verblijf bij haar dochter [B.]. Vervolgens heeft appellante opnieuw kinderbijslag aangevraagd. Bij besluit van 8 mei 2017 heeft de Svb aan appellante kinderbijslag toegekend met ingang van het eerste kwartaal van 2016. Ook tegen dit besluit heeft appellante geen rechtsmiddel aangewend.
1.3.
Bij brief van 13 juli 2017 heeft appellante aan de Svb verzocht terug te komen van het besluit van 21 augustus 2015. De Svb heeft dit verzoek bij besluit van 20 september 2017 afgewezen.
1.4.
Bij besluit van 30 november 2017 (bestreden besluit) heeft de Svb het bezwaar tegen het besluit van 20 september 2017 ongegrond verklaard. Hierbij is overwogen dat sprake is van een nieuw feit omdat appellante met terugwerkende kracht een verblijfsvergunning heeft gekregen, en zij op basis van het arrest Chavez-Vilchez van het Hof van Justitie van de EU (HvJ EU) van 10 mei 2017 [1] een afgeleid verblijfsrecht heeft. Conform de beleidsregel SB1076 opent de Svb het recht op kinderbijslag met een maximale terugwerkende kracht van één jaar, gerekend vanaf het kwartaal waarin het herzieningsverzoek is binnengekomen. Het recht van appellante zou daarom vanaf het derde kwartaal van 2016 opnieuw kunnen worden geopend. Bij besluit van 8 mei 2017 is aan appellante echter al kinderbijslag toegekend vanaf het eerste kwartaal van 2016. Het verzoek om herziening is daarom terecht afgewezen.
2. De rechtbank heeft het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank is de toekenning van een verblijfsvergunning aan appellante geen nieuw gebleken feit. Appellante had in een procedure tegen eerdere besluiten kunnen melden dat zij in afwachting was van een beslissing op een verzoek om een verblijfsvergunning. Op die manier had zij haar aanspraak op kinderbijslag veilig kunnen stellen. Ook had zij met het verblijfsrecht verband houdende bezwaren naar voren kunnen brengen tegen het beëindigingsbesluit. Verder is het besluit van 21 augustus 2015 niet evident onjuist. Ten slotte kan het recht op kinderbijslag op grond van artikel 14, derde lid, van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) niet eerder ingaan dan één jaar voorafgaand aan de eerste dag van het kwartaal waarin de aanvraag werd ingediend. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten om deze bepaling niet van toepassing te achten bij een herzieningsverzoek. Er is geen nationale of internationale bepaling aan te wijzen waarmee de beperking van de mate van terugwerkende kracht in strijd is.
3.1.
In hoger beroep heeft appellante aangevoerd dat de verblijfstitel op grond van artikel 8 van het EVRM een nieuw feit is dat tot herziening van het besluit van 21 augustus 2015 moet leiden. Appellante vindt de redenering van de rechtbank op dit punt onbegrijpelijk. Op 21 augustus 2015 was er geen grondslag voor bezwaar tegen de beëindiging van de kinderbijslag: de verblijfsvergunning was beëindigd en de uitkomst van een procedure tegen die beëindiging was volstrekt onduidelijk. Voor een dergelijke situatie biedt artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) uitkomst. Artikel 14, derde lid, van de AKW ziet op een (eerste) aanvraag en niet op een verzoek om een eerder besluit te herzien op grond van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden.
3.2.
De Svb heeft gesteld dat er, in tegenstelling tot wat is vermeld in het bestreden besluit, geen sprake is van een nieuw feit. De Svb heeft daarbij verwezen naar eerdere correspondentie met de rechtbank. In die brieven heeft de Svb erop gewezen dat de latere afgifte van een verblijfsvergunning op grond van de arresten Zambrano [2] en Chavez-Vilchez geen verandering teweeg brengt in de verblijfsstatus van een vreemdeling; dat verblijfsrecht was er immers al, rechtstreeks voortvloeiend uit het Unierecht. Appellante was ook feitelijk in staat om tijdig rechtsmiddelen met Zambrano-argumenten aan te wenden tegen het beëindigingsbesluit. Verder is volgens de Svb artikel 14, derde lid, van de AKW van toepassing op een verzoek in de zin van artikel 4:6 van de Awb.
3.3.
Op vragen van de Raad heeft de Svb zijn beleid sinds 1 januari 2016 over artikel 4:6 van de Awb nader toegelicht. Artikel 4:6 van de Awb bevat geen bepaling over de vraag of, en zo ja in hoeverre, met terugwerkende kracht van een eerder besluit kan worden teruggekomen. Specifiek voor uitkeringssituaties zijn in de volksverzekeringswetten bepalingen opgenomen die de maximaal mogelijke terugwerkende kracht bepalen. In bijzondere omstandigheden mag de Svb bij de Algemene Ouderdomswet en de Algemene nabestaandenwet een langere terugwerkende kracht hanteren. Aan die bevoegdheid heeft de Svb een beleidsmatige invulling gegeven. Voor de AKW wordt dat beleid niet meer gevoerd. Vanaf 1 januari 2016 heeft de wetgever namelijk de bijzondere omstandigheden uit artikel 14, derde lid, van de AKW verwijderd. Vanaf dat moment is er geen discretionaire ruimte meer om voor de AKW een langere terugwerkende kracht te hanteren dan één jaar vanaf de datum van de aanvraag. Aangezien artikel 14, derde lid, van de AKW dwingendrechtelijk is en zowel van toepassing op eerste als op herhaalde aanvragen, zou beleid waarin voor de AKW in bepaalde gevallen een langere terugwerkende kracht wordt gehanteerd, contra legem zijn. Zo’n contra legem benadering zou overigens tot een ongerechtvaardigd onderscheid leiden tussen eerste aanvragers en herhaalde aanvragers. Voor beide situaties geldt dat betrokkenen in enige fase hebben berust in de gedachte niet te voldoen aan de voorwaarden voor het recht op kinderbijslag. Dit vormt een extra argument voor de stelling dat artikel 14, derde lid, van de AKW rechtstreeks van toepassing is op herhaalde aanvragen.
4. De Raad overweegt als volgt.
4.1.
Met het besluit van 21 augustus 2015 heeft de Svb de kinderbijslag van appellante beëindigd met ingang van het vierde kwartaal van 2015. In mei 2017 is aan appellante weer kinderbijslag toegekend met ingang van het eerste kwartaal van 2016. Tussen partijen is daarom uitsluitend in geschil of de Svb terecht heeft geweigerd, naar aanleiding van het verzoek van appellante van 13 juli 2017 aan appellante kinderbijslag toe te kennen over het vierde kwartaal van 2015. Aan die weigering ligt als meest verstrekkende standpunt van de Svb ten grondslag dat artikel 14, derde lid, van de AKW in de weg staat aan een dergelijke toekenning. Subsidiair stelt de Svb dat aan het verzoek geen nieuw feit ten grondslag is gelegd en dat het besluit van 21 augustus 2015 niet evident onjuist was.
4.2.
Anders dan de rechtbank en de Svb is de Raad van oordeel dat artikel 14, derde lid, van de AKW niet rechtstreeks van toepassing is op een verzoek om terug te komen van een rechtens onaantastbaar geworden besluit. Met een dergelijk verzoek wil de verzoeker een bestuursorgaan bewegen tot heroverweging van een in het verleden genomen besluit op basis van de oorspronkelijk ingediende aanvraag. Aan het bestuursorgaan wordt gevraagd te onderzoeken of op de datum van het oorspronkelijke besluit een ander besluit zou zijn genomen als op dat moment alle feiten en omstandigheden bekend waren geweest en op correcte wijze in de beoordeling waren betrokken. Doel van het verzoek is dan, dat het reeds tot stand gekomen rechtsgevolg van het oorspronkelijke besluit wordt veranderd vanaf een datum in het verleden, waarbij mede van belang is dat aan het oorspronkelijke besluit al een aanvraag ten grondslag lag. Rechtstreekse toepassing van artikel 14, derde lid, van de AKW, waarbij de maximaal te verlenen terugwerkende kracht wordt berekend vanaf de datum van het verzoek om terug te komen van het rechtens onaantastbare besluit, miskent zowel de strekking van dit verzoek als de omvang van de discretionaire bevoegdheid van het bestuursorgaan bij de beoordeling van een dergelijk verzoek. De Svb heeft zich dan ook ten onrechte niet bevoegd geacht om de aanspraak van appellante over het vierde kwartaal van 2015 opnieuw inhoudelijk te beoordelen.
4.3.
De Svb heeft ten onrechte gesteld dat de toekenning van een verblijfsrecht aan appellante geen nieuw feit is in de zin van artikel 4:6, eerste lid, van de Awb. Naar het oordeel van de Raad moet in dit geval de verlening van een verblijfsvergunning op grond van artikel 8 van het EVRM wel degelijk worden aangemerkt als een nieuw feit. Deze toekenning had immers op 21 augustus 2015 nog niet plaatsgevonden en kon daarom ook niet de grondslag vormen voor het instellen van rechtsmiddelen. Dat appellante daarnaast, achteraf beschouwd, wellicht tevens al van rechtswege beschikte over een verblijfsrecht op grond van artikel 20 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, maakt dit niet anders. Dat er in dit geval sprake is van een nieuw feit, brengt met zich mee dat de door de Svb genoemde beleidsregel SB1076 in dit geval niet van toepassing is.
4.4.
Geconstateerd moet worden dat het bestreden besluit niet op een deugdelijke motivering berust. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De aangevallen uitspraak en het bestreden besluit moeten dan ook worden vernietigd.
4.5.
De Raad moet vervolgens bezien of hij zelf in de zaak kan voorzien. Gegeven de reikwijdte van de discretionaire bevoegdheid van de Svb bij de behandeling van een verzoek om terug te komen van een rechtens onaantastbaar besluit, ziet de Raad hiertoe geen mogelijkheid. Hiervoor is niet doorslaggevend dat sprake is van een nieuw feit. Ook in geval van een nieuw feit is de Svb niet per definitie gehouden met volledige terugwerkende kracht terug te komen van een rechtens onaantastbaar geworden besluit. De Raad verwijst naar zijn uitspraak van 24 september 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3235. Dat betekent dat de Svb gemotiveerd zal moeten aangeven of en in welke mate er wordt teruggekomen van het intrekkingsbesluit. Voor een nadere kaderstelling wijst de Raad nog wel op zijn uitspraak van 22 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH3288.
4.6.
Gelet op 4.1 tot en met 4.5 moeten, zoals gezegd, de aangevallen uitspraak en het bestreden besluit worden vernietigd. Aan de Svb zal worden opgedragen binnen vier weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. De Raad zal met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb bepalen dat tegen het door de Svb te nemen nieuwe besluit alleen bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
5. Er is aanleiding de Svb te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze worden begroot op € 2.136,- (2 punten voor beroep en 2 punten voor hoger beroep). Over de kosten van de bezwaarprocedure kan nu nog niet worden beslist.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de Svb binnen vier weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat beroep tegen het door de Svb te nemen nieuwe besluit alleen bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt de Svb in de proceskosten van appellante in beroep en in hoger beroep tot een bedrag van in totaal € 2.136,-;
- bepaalt dat de Svb aan appellante het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van € 174,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en A. van Gijzen en M. Wolfrat als leden, in tegenwoordigheid van R. van Doorn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 6 mei 2021.
(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum
(getekend) R. van Doorn