Uitspraak
18.6491 PW, 19/2438 PW, 20/66 PW, 20/67 PW
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Noord-Holland van 28 november 2018, 18/2183 (aangevallen uitspraak 1), 18 april 2019, 18/5578 (aangevallen uitspraak 2) en 6 december 2019, 19/384 en 19/2118 (aangevallen uitspraak 3)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer (college)
Datum uitspraak: 18 mei 2021
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. M.J. Meijer, advocaat, hoger beroepen ingesteld tegen de aangevallen uitspraken 1, 2 en 3.
Het college heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 april 2021. Voor appellante is mr. Meijer verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.H. Vossebeld.
OVERWEGINGEN
1.1.
De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.2.
Appellante heeft een basisverzekering en een aanvullende ziektekostenverzekering afgesloten bij zorgverzekeraar ONVZ.
1.3.
Bij brief van 31 mei 2016 (lees: 2017) heeft appellante bijzondere bijstand aangevraagd voor de kosten van de aanvullende zorgverzekering 2016 en 2017. Bij besluit van 26 juni 2017, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 17 april 2018 (bestreden besluit 1), heeft het college de aanvraag van appellante afgewezen. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de kosten van de aanvullende verzekering volgens vaste rechtspraak niet als noodzakelijk kunnen worden gezien. Het college heeft verder in haar beleidsregels ter uitwerking van artikel 35, derde lid, van de Participatiewet (PW) ervoor gekozen om inwoners van de gemeente Haarlemmermeer met een inkomen en vermogen onder een bepaalde grens de gelegenheid te geven om deel te nemen aan een collectieve (aanvullende) zorgverzekering van de door het college aangewezen zorgverzekeraar. Alleen die deelnemers hebben recht op een tegemoetkoming in de premie aanvullende ziektekostenverzekering, die rechtstreeks wordt betaald aan de zorgverzekeraar.
1.4.
Bij brief van 28 december 2015 heeft appellante bijzondere bijstand aangevraagd voor de kosten van haar aanvullende zorgverzekering 2015. Bij besluit van 3 juli 2018, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 6 december 2018 (bestreden besluit 2), heeft het college de aanvraag van appellante afgewezen. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de kosten waarvoor bijzondere bijstand is gevraagd niet voor vergoeding in aanmerking komen, omdat deze reeds waren voldaan op het moment van het indienen van de aanvraag.
1.5.
Bij brief van 20 december 2018 heeft appellante bijzondere bijstand aangevraagd voor de kosten van de aanvullende zorgverzekering over 2018 en 2019. Bij besluit van 23 januari 2019, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 2 mei 2019 (bestreden besluit 3), heeft het college de aanvraag van appellante afgewezen. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de kosten niet op grond van artikel 35, eerste lid, van de PW voor verlening van bijzondere bijstand in aanmerking komen, omdat deze niet tot de noodzakelijke kosten van het bestaan behoren. De kosten komen evenmin in aanmerking voor bijzondere bijstand op grond van artikel 35, derde lid, van de PW, omdat appellante niet deelneemt aan de door het college aangeboden collectieve verzekering.
1.6.
Bij brief van 15 december 2017 heeft appellante bijzondere bijstand aangevraagd voor de kosten van het eigen risico zorgverzekering 2017 tot het bedrag van € 385,-. Bij besluit van 29 augustus 2018, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 7 januari 2019 (bestreden besluit 4), heeft het college de aanvraag van appellante afgewezen. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat deze kosten niet zijn aan te merken als uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan.
2. Bij de aangevallen uitspraken 1, 2 en 3 heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 tot en met 4 ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
In artikel 35, eerste lid, van de PW is bepaald dat, onverminderd paragraaf 2.2, de alleenstaande of het gezin recht heeft op bijzondere bijstand voor zover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, de individuele studietoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm, waarbij artikel 31, tweede lid, en artikel 34, tweede lid, van de PW niet van toepassing zijn. Het college bepaalt het begin en de duur van de periode waarover het vermogen en het inkomen in aanmerking wordt genomen.
4.2.
In artikel 35, derde lid, van de PW is bepaald dat in afwijking van het eerste lid bijzondere bijstand ook aan een persoon kan worden verleend in de vorm van een collectieve aanvullende zorgverzekering of in de vorm van een tegemoetkoming in de kosten van de premie van een dergelijke verzekering zonder dat wordt nagegaan of ten aanzien van die persoon de kosten van die verzekering of die premie ook daadwerkelijk noodzakelijk zijn of gemaakt zijn.
4.3.
Het beleid van het college met betrekking tot bijzondere bijstand is neergelegd in jaarlijks vastgestelde Beleidsregels bijzondere bijstand gemeente Haarlemmermeer (beleidsregels). Hierin is in alle nu aan de orde zijnde jaren (in 2016 in de artikelen 26 en 27) met betrekking tot collectieve ziektekostenverzekering en premie aanvullende ziektekostenverzekering het volgende bepaald. Belanghebbenden met een netto maandinkomen tot en met 120% van de geldende bijstandsnorm, inclusief vakantiegeld en een vermogen onder de van toepassing zijnde vermogensgrens, kunnen deelnemen aan de collectieve ziektekostenverzekering van de door het college aangewezen zorgverzekeraar. Tevens is bepaald dat belanghebbenden met een netto maandinkomen tot en met 120% van de geldende bijstandsnorm recht hebben op een tegemoetkoming in de premie aanvullende ziektekostenverzekering. Deze tegemoetkoming wordt rechtstreeks betaald aan de door het college aangewezen zorgverzekeraar.
Kosten aanvullende zorgverzekering 2016, 2017, 2018 en 2019
4.4.
Anders dan appellante heeft aangevoerd kunnen de kosten van haar aanvullende zorgverzekering niet op grond van artikel 35, eerste lid, van de PW in aanmerking komen voor bijzondere bijstand. Volgens vaste rechtspraak, zie bijvoorbeeld de uitspraak van
13 december 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4764 behoren de kosten van de premies voor een aanvullende ziektekostenverzekering niet tot de noodzakelijke kosten van het bestaan in de zin van artikel 35, eerste lid, van de PW. Nu appellante heeft gevraagd om bijzondere bijstand, ligt het in beginsel op haar weg om aannemelijk te maken dat sprake is van bijzondere individuele omstandigheden op grond waarvan de – extra – kosten van een aanvullende ziektekostenverzekering toch als noodzakelijk zijn aan te merken. Daarin is appellante niet geslaagd. Met de ingezonden rekeningen en declaraties voor tandverzorging en fysiotherapie, waaruit blijkt dat zij gebruik maakt van zorg waarvan de kosten door haar aanvullende zorgverzekering worden vergoed, heeft appellante deze bijzondere individuele omstandigheden niet aannemelijk gemaakt. De enkele gestelde omstandigheid dat haar verzekeraar ook kosten heeft vergoed die niet zouden zijn vergoed uit de door het college aangewezen collectieve verzekering maakt ook nog niet dat sprake is van uit bijzondere individuele omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten.
13 december 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4764 behoren de kosten van de premies voor een aanvullende ziektekostenverzekering niet tot de noodzakelijke kosten van het bestaan in de zin van artikel 35, eerste lid, van de PW. Nu appellante heeft gevraagd om bijzondere bijstand, ligt het in beginsel op haar weg om aannemelijk te maken dat sprake is van bijzondere individuele omstandigheden op grond waarvan de – extra – kosten van een aanvullende ziektekostenverzekering toch als noodzakelijk zijn aan te merken. Daarin is appellante niet geslaagd. Met de ingezonden rekeningen en declaraties voor tandverzorging en fysiotherapie, waaruit blijkt dat zij gebruik maakt van zorg waarvan de kosten door haar aanvullende zorgverzekering worden vergoed, heeft appellante deze bijzondere individuele omstandigheden niet aannemelijk gemaakt. De enkele gestelde omstandigheid dat haar verzekeraar ook kosten heeft vergoed die niet zouden zijn vergoed uit de door het college aangewezen collectieve verzekering maakt ook nog niet dat sprake is van uit bijzondere individuele omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten.
4.5.
Voorts heeft appellante betoogd dat zij door de beleidsregels wordt buitengesloten van een tegemoetkoming in de premie van een aanvullende ziektekostenverzekering. Appellante wil in aanmerking kunnen komen voor een tegemoetkoming net zoals degenen die deelnemen aan de door het college aangeboden collectieve zorgverzekering. Dit betoog slaagt niet. Daartoe is het volgende redengevend.
4.6.
Artikel 35, derde lid, van de PW, is, gelet op de tekst, een zogeheten ‘kan-bepaling’. Op grond van dit artikellid heeft het college de bevoegdheid om in afwijking van artikel 35, eerste lid, van de PW bijzondere bijstand te verlenen. Met het in 4.3 weergegeven beleid heeft het college nader invulling gegeven aan artikel 35, derde lid, van de PW. Niet gezegd kan worden dat het college met dit beleid buiten de grenzen van een redelijke beleidsbepaling is getreden. Daarbij is van belang dat belanghebbenden een keuzevrijheid hebben om deel te nemen aan de door het college aangeboden collectieve verzekering. Dat appellante zoals zij stelt, bij aansluiting bij de door het college aangeboden collectieve verzekering qua voorzieningen en vergoedingen slechter af is dan met de door haarzelf afgesloten aanvullende verzekering, waaronder de tandverzorgingsverzekering, maakt dat niet anders. Voor zover appellante heeft betoogd dat zij ongelijk behandeld wordt ten opzichte van degenen die deelnemen aan de door het college aangeboden collectieve verzekering, slaagt dit betoog niet omdat geen sprake is van gelijke gevallen. Appellante neemt nu juist niet deel aan de door het college aangeboden collectieve verzekering, terwijl die deelname een in het beleid geformuleerde voorwaarde vormt om in aanmerking te kunnen komen voor een tegemoetkoming in de kosten van de premie voor een aanvullende ziektekostenverzekering. Vergelijk de uitspraak van 12 september 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3108.
Kosten aanvullende zorgverzekering 2015
4.7.
Gelet op artikel 35, eerste lid, in verbinding met artikel 11, eerste lid, van de PW bestaat geen recht op bijzondere bijstand, als op het moment van de aanvraag de kosten reeds zijn voldaan (zie de uitspraak van 4 september 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BX6670).
4.8.
Vaststaat dat de kosten waarvoor appellante bijzondere bijstand heeft aangevraagd voorafgaand aan 28 december 2018, de datum waarop de aanvraag is ingediend, zijn voldaan.
4.9.
Appellante heeft aangevoerd dat volgens artikel 12 van de beleidsregels wel bijzondere bijstand kan worden verleend met terugwerkende kracht van drie maanden.
4.10.
Artikel 12, eerste lid, van de beleidsregels luidt als volgt.
1. Bijzondere bijstand wordt in principe op aanvraag verstrekt. Aanvragen voor bijzondere bijstand waarvan de kosten nog niet voldaan zijn, kunnen worden ingediend tot en met 3 maanden na het moment waarop de kosten zijn gemaakt. Het is dus mogelijk om met terugwerkende kracht bijzondere bijstand te verlenen.
4.11.
Deze regel moet worden gekwalificeerd als buitenwettelijk begunstigend beleid, voor zover het college op grond hiervan bijzondere bijstand met terugwerkende kracht kan verlenen tot drie maanden. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 7 juli 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BJ1918) dient buitenwettelijk begunstigend beleid door de bestuursrechter terughoudend te worden getoetst. Dit houdt in dat de aanwezigheid en de toepassing van dit beleid als gegeven wordt beschouwd met dien verstande dat wordt getoetst of een zodanig beleid op consistente wijze is toegepast.
4.12.
Het beroep van appellante op artikel 12, eerste lid, van de beleidsregels kan in haar geval niet leiden tot toekenning van bijzondere bijstand over drie maanden omdat ten tijde van de aanvraag de kosten niet alleen al gemaakt waren, maar ook voldaan. Dat de betaling van de premie van de aanvullende ziektekosten verzekering geschiedt door een maandelijkse automatische betaling doet daar niet aan af.
Kosten eigen risico 2017
4.13.
De kosten waarvoor appellante bijstand heeft aangevraagd zijn het gevolg van het verplicht eigen risico in de Zorgverzekeringswet. Dit geldt voor alle zorgverzekerden, zodat alle zorgverzekerden hiermee te maken kunnen hebben. Afzonderlijke bijstandsverlening met toepassing van artikel 35, eerste lid, van de PW is niet mogelijk, tenzij de kosten voortvloeien uit bijzondere omstandigheden (uitspraak van 21 februari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV6493).
4.14.
Anders dan appellante heeft aangevoerd, maakt de omstandigheid dat het eigen risico bij de door het college aangeboden collectieve verzekering kan worden meeverzekerd en appellante daaraan niet deelneemt, niet dat de kosten van het eigen risico voor appellante voortvloeien uit bijzondere omstandigheden als bedoeld in 4.13. Het college heeft de aanvraag om bijzondere bijstand voor deze kosten terecht afgewezen.
4.15.
Uit 4.4 tot en met 4.14 volgt dat de hoger beroepen van appellante niet slagen, zodat de aangevallen uitspraken moeten worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraken.
Deze uitspraak is gedaan door J.L. Boxum als voorzitter, in tegenwoordigheid van
R.I.S. van Haaren als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 mei 2021.
(getekend) J.L. Boxum
(getekend) R.I.S. van Haaren