Uitspraak
19.1280 AW, 19/1289 AW, 19/1290 AW, 19/1365 AW
Datum uitspraak: 24 december 2020
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 8 februari 2019, 17/251, 18/4518 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
PROCESVERLOOP
Namens betrokkene heeft mr. H. Giard, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft hoger beroep ingesteld en een verweerschrift ingediend.
Namens betrokkene heeft mr. Giard een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 november 2020. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Giard. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. V.U.C.I. Duran.
OVERWEGINGEN
1. Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) in werking getreden. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de AW 2017 behouden krachtens deze wet genomen besluiten die zijn genomen voor 1 januari 2020 hun geldigheid. Ingevolge artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft ten aanzien van de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen alsmede de behandeling van zodanig bezwaar of beroep tegen een op grond van deze wet genomen besluit of handeling dat voor 1 januari 2020 is bekendgemaakt, het recht van toepassing zoals dat gold voor 1 januari 2020.
2.1.
Betrokkene was sinds 2002 werkzaam bij de gemeente Amsterdam, laatstelijk als [naam functie] bij de [naam eenheid]. In deze functie was betrokkene op grond van detachering belast met het [project] bij het [stadsdeel] en hield hij zich bezig met het onderhoud van de openbare ruimte. Uit hoofde van zijn functie onderhield hij regelmatig contact met derden die werkzaamheden voor de gemeente uitvoerden.
2.2.
In april 2016 heeft de Rijksrecherche de gemeente geïnformeerd over een strafrechtelijk onderzoek tegen betrokkene waarbij hij wordt verdacht van ambtelijke corruptie als omschreven in artikel 363 van Pro het Wetboek van Strafrecht, bestaande uit het aannemen van een gift of meerdere giften in ruil voor het verstrekken van gemeentelijke opdrachten aan omkopende partijen. Op 18 april 2016 heeft de rechter-commissaris in strafzaken een machtiging gegeven tot het leggen van conservatoir beslag op het loon van betrokkene.
2.3.
Het college heeft bij besluit van 21 april 2016 met toepassing van artikel 13.2, eerste en tweede lid, van de Nieuwe Rechtspositieregeling Gemeente Amsterdam (NRGA) betrokkene in het belang van de dienst met onmiddellijke ingang geschorst met behoud van salaris. Verder heeft het college bij dit besluit met toepassing van artikel 13.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de NRGA betrokkene de toegang tot zijn werkplek ontzegd. Daarnaast is hem het contact met collega’s verboden en is hij geïnformeerd dat de Rijksrecherche en het Bureau Integriteit (BI) van de gemeente nader onderzoek zullen doen naar het vermoeden van ambtelijke corruptie en plichtsverzuim.
2.4.
Op 21 april 2016 heeft op vordering van de officier van justitie en onder leiding van de rechter-commissaris zowel een doorzoeking in de woning van betrokkene plaatsgevonden als een onderzoek op zijn werkplek.
2.5.
In een vertrouwelijk memo van 26 mei 2016 heeft de Rijksrecherche het hoofd van het BI nader geïnformeerd over de ontwikkelingen in het strafrechtelijk onderzoek naar de vermoedelijke ambtelijke corruptie gepleegd door betrokkene.
2.6.
Bij besluit van 28 juni 2016 heeft het college de grondslag van de onder 2.3 genoemde schorsing gewijzigd in een schorsing wegens strafrechtelijke vervolging voor het plegen van een misdrijf op grond van artikel 13.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de NRGA. Ook is met toepassing van artikel 13.3, tweede lid, van de NRGA de bezoldiging van betrokkene met onmiddellijke ingang met een derde gedeelte ingehouden voor een periode van zes weken en is met toepassing van artikel 13.3, derde lid, van de NRGA bepaald dat de bezoldiging van betrokkene na afloop van die periode volledig wordt ingehouden.
2.7.
Bij besluit van 15 december 2016 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar tegen de besluiten van 21 april 2016 en 28 juni 2016 ongegrond verklaard.
2.8.
Bij uitspraak van 9 februari 2017 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam de werking van bestreden besluit 1 en het besluit van 28 juni 2016 geschorst tot zes weken na de uitspraak op het beroep en bepaald dat het college de salarisbetaling hervat met ingang van 13 januari 2017 tot zes weken na de uitspraak op het beroep.
2.9.
Op 18 april 2017 heeft het BI de voorlopige bevindingen van het onder 2.3 genoemde onderzoek met betrokkene besproken.
2.10.
Gelet op de voorlopige onderzoeksbevindingen heeft het college bij besluit van 5 juli 2017 het voornemen kenbaar gemaakt om betrokkene onvoorwaardelijk strafontslag op te leggen met terugwerkende kracht. Daarnaast heeft het college de onder 2.6 genoemde schorsing omgezet in een schorsing met inhouding van de bezoldiging wegens het voornemen tot oplegging van onvoorwaardelijk strafontslag op grond van artikel 13.3, eerste lid, aanhef en onder c, van de NRGA.
2.11.
Na kennis te hebben genomen van de zienswijze van betrokkene over het voornemen hem te ontslaan, heeft het college betrokkene bij besluit van 12 september 2017 met toepassing van artikel 13.6, eerste lid, aanhef en onder f, en het derde lid, van de NRGA wegens plichtsverzuim de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd met ingang van 18 juni 2016 (bedoeld zal zijn 28 juni 2016). Hieraan zijn de volgende gedragingen ten grondslag gelegd:
1. Het aannemen van een gift van een partij waarmee betrokkene uit hoofde van zijn functie zakelijke betrokkenheid had en zeer waarschijnlijk in de toekomst ook nog zou hebben.
2. Het genieten van financieel voordeel bij de aanschaf van een auto door gebruikmaking van een contact waarmee betrokkene uit hoofde van zijn functie zakelijke betrokkenheid had en zeer waarschijnlijk in de toekomst ook nog zou hebben.
3. Het laten ontstaan en voortbestaan van ontoelaatbare verstrengeling van zakelijke belangen – uit hoofde van zijn functie bij de gemeente – en persoonlijke belangen.
4. Het op zich laden van de schijn van ambtelijke corruptie dan wel omkoping.
5. Niet transparant verklaren in het onderzoek en het niet prijsgeven van relevante onderzoeksinformatie.
6. Het toebrengen van grote schade aan het imago van de gemeente.
2.14.
Bij besluit van 4 juni 2018 (bestreden besluit 2) heeft het college de bezwaren tegen de besluiten van 5 juli 2017 en 12 september 2017 ongegrond verklaard.
3.1.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de
bestreden besluiten 1 en 2 gegrond verklaard.
3.2.
De rechtbank heeft bestreden besluit 1 vernietigd en het besluit van 28 juni 2016 herroepen, omdat de schorsing niet voldeed aan de voorwaarden van artikel 13.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de NRGA. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het college in de tekst van de bepaling en in de toelichting limitatief heeft beschreven wanneer sprake is van strafrechtelijke vervolging. Uit de desbetreffende bepaling en de toelichting daarop blijkt niet dat een door de rechter-commissaris afgegeven machtiging voor een doorzoeking van de woning en werkplek en een door de rechter-commissaris afgegeven machtiging tot het leggen van conservatoir beslag, vallen onder het voorleggen van een strafzaak aan de rechter.
3.3.
De rechtbank heeft bestreden besluit 2 vernietigd, het besluit van 12 september 2017 wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel herroepen voor zover het strafontslag met terugwerkende kracht is opgelegd, 12 september 2017 aangemerkt als ontslagdatum en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van bestreden besluit 2. De rechtbank heeft verder overwogen dat het college in dit geval in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn discretionaire bevoegdheid om tot schorsing met inhouding van salaris over te gaan. De schorsing van 5 juli 2017 is gebaseerd op het voornemen om eiser onvoorwaardelijk strafontslag op te leggen. Niet in geschil is dat is voldaan aan de voorwaarde dat er op het moment van het ingaan van de schorsing een voornemen lag tot onvoorwaardelijk strafontslag. Verder heeft de rechtbank overwogen dat betrokkene zich schuldig heeft gemaakt aan toerekenbaar plichtsverzuim voor zover het betreft de gedragingen 1, 2, 3, 5 en 6, dat het college in redelijkheid bevoegd was tot het opleggen van strafontslag en dat het onvoorwaardelijke strafontslag in dit geval niet onevenredig is aan het gepleegde plichtsverzuim. De aard en de ernst van het door betrokkene gepleegde plichtsverzuim rechtvaardigen de opgelegde maatregel van onvoorwaardelijk strafontslag ook al heeft het college geen strafverzwarende omstandigheden aan het strafontslag ten grondslag gelegd, anders dan het geval was bij het door de rechtbank al beoordeelde strafontslag van de twee andere ambtenaren tegen wie het onderzoek van de Rijksrecherche was gericht.
4. De Raad komt naar aanleiding van wat partijen in hoger beroep hebben aangevoerd tot de volgende beoordeling.
Bestreden besluit 1: Schorsing wegens strafrechtelijke vervolging
4.1.
Het college heeft zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd voor zover de rechtbank heeft geoordeeld dat er geen grondslag was voor de schorsing van 28 juni 2016. De Raad verwijst voor het standpunt van het college en de overwegingen van de Raad daarover naar de overwegingen 3.1 tot en met 3.3 van zijn uitspraken van 19 december 2019 (ECLI:NLCRVB:2019:4235 en ECLI:NL:CRVB:2019:4242) in de zaken van de twee andere ambtenaren tegen wie het onderzoek van de Rijksrecherche was gericht en die de straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd hebben gekregen. De Raad ziet geen aanleiding om in dit geval anders te oordelen. Het hoger beroep van het college op dit punt slaagt daarom niet.
Bestreden besluit 2: Strafontslag
4.2.
Ingevolge artikel 13.4 van de NRGA kan de ambtenaar wegens plichtsverzuim worden gestraft als hij zich niet gedraagt overeenkomstig artikel 11.1 van de NRGA. Op grond van artikel 11.1 van de NRGA volgt de ambtenaar de hem gegeven voorschriften op en behoort hij in het algemeen alles te doen of na te laten wat van een goed ambtenaar wordt verwacht. Ingevolge artikel 13.6, eerste lid, onder f, van de NRGA kan de ambtenaar strafontslag worden opgelegd.
De verweten gedragingen
4.3.
Voor de constatering van plichtsverzuim dat tot het opleggen van een disciplinaire straf aanleiding kan geven, is volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 15 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT1997) noodzakelijk dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan. Dat betekent dat in het ambtenarenrecht niet de strikte bewijsregels gelden die in het strafrecht van toepassing zijn.
4.4.
Betrokkene heeft betoogd dat hij geen giften heeft aangenomen van een zakelijke relatie, dat van belangenverstrengeling geen sprake was, dat hij wel transparant is geweest en volledige openheid van zaken heeft gegeven en dat hij de gemeente geen schade heeft toegebracht.
4.5.
De Raad is, met de rechtbank, van oordeel dat betrokkene de hem verweten gedragingen – behoudens de door de rechtbank niet overgenomen en in hoger beroep niet meer in geschil zijnde gedraging 4 – heeft begaan.
4.6.
Betrokkene heeft verklaard dat hij een airco heeft aangeschaft bij of door tussenkomst van de hem zowel privé als zakelijk bekende [X.], dat hij aan [X.] geen BTW hoefde af te dragen en zodoende een financieel voordeel ter grootte van het bedrag aan verschuldigde BTW, zo’n € 1.600,-, heeft genoten. Betrokkene heeft verder verklaard door tussenkomst van [X.] en een derde persoon een auto te hebben kunnen kopen op een veiling waar deze derde als koper toegelaten was. Dit zou betrokkene naar eigen zeggen een besparing van € 2.000,- tot € 3.000,- hebben opgeleverd. Anders dan betrokkene heeft gesteld, is de Raad van oordeel dat er in deze gevallen wel degelijk sprake was van het aannemen van een gift in de vorm van het aannemen van een korting bestaande uit het bedrag ter grootte van de BTW, onderscheidenlijk het genieten van financieel voordeel bestaande uit een korting van € 2.000,- tot € 3.000,-. Dit voordeel is door betrokkene verkregen van of door tussenkomst van een derde ([X.]) met wie betrokkene niet alleen privé maar ook zakelijk contact heeft gehad en gezien zijn functie bij de gemeente en het vakgebied waarop [X.] opereert mogelijk in de toekomst nog zou hebben. Van belang hierbij is tevens dat [X.] een zakelijke relatie met de gemeente heeft en met zijn onderneming in opdracht van de gemeente regelmatig werkzaamheden heeft uitgevoerd. De Raad is op basis van de beschikbare informatie waaronder de verklaringen van betrokkene zelf tot de overtuiging gekomen dat betrokkene de gedragingen 1 en 2 heeft begaan.
4.7.
Betrokkene heeft zich door het begaan van de gedragingen 1 en 2 schuldig gemaakt aan verstrengeling van zijn zakelijke, uit hoofde van zijn functie te behartigen belangen van de gemeente, en persoonlijke belangen (gedraging 3) en hij heeft de gemeente hiermee imagoschade toegebracht (gedraging 6).
4.8.
Betrokkene heeft zich naar de overtuiging van de Raad ook schuldig gemaakt aan gedraging 5, het niet transparant verklaren in het onderzoek en het niet prijsgeven van relevante onderzoeksinformatie. Uit de in het dossier opgenomen schriftelijke verklaringen van betrokkene blijkt onmiskenbaar dat hij niet meteen opening van zaken heeft gegeven en pas geleidelijk, na confrontatie met de onderzoeksgegevens meer informatie heeft gedeeld over de hem verweten feiten en gedragingen en de omstandigheden waaronder die hebben plaatsgevonden. Van betrokkene had in de gegeven omstandigheden echter verwacht mogen worden dat hij meteen alle feiten op tafel had gelegd.
Plichtsverzuim
4.9.
De Raad is met de rechtbank van oordeel dat betrokkene door het begaan van de gedragingen 1, 2, 3, 5 en 6 in strijd heeft gehandeld met de Gedragscode en de NRGA, zich daarmee schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim en dat het college bevoegd was hem een disciplinaire straf op te leggen. De Raad onderschrijft de overwegingen van de rechtbank op dit punt volledig en maakt die tot de zijne.
Evenredigheid
4.10.
Betrokkene heeft zich op het standpunt gesteld dat de hem opgelegde straf van onvoorwaardelijk ontslag onevenredig is, zeker in het licht van de gedragingen van de twee andere ambtenaren tegen wie het onderzoek van de Rijksrecherche was gericht en die de straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd hebben gekregen. De Raad volgt betrokkene hierin niet. De opgelegde disciplinaire straf is gezien de ernst en de aard van de gedragingen van betrokkene, de betekenis hiervan voor zijn functioneren binnen de gemeente en de terecht gestelde eisen van integriteit, betrouwbaarheid en verantwoordelijkheid aan medewerkers van de gemeente, niet onevenredig aan het gepleegde plichtsverzuim. Dat twee andere medewerkers van de gemeente zich schuldig hebben gemaakt aan ernstiger plichtsverzuim en daarvoor dezelfde straf opgelegd hebben gekregen staat er niet aan in de weg dat het college ook aan betrokkene de zwaarst mogelijke disciplinaire straf heeft kunnen opleggen, nu deze niet onevenredig is aan de aard en ernst van het door betrokkene gepleegde plichtsverzuim. Het college mocht daarom in redelijkheid gebruik maken van zijn bevoegdheid om betrokkene onvoorwaardelijk strafontslag op te leggen.
Terugwerkende kracht
4.11.
Het college heeft zich verder tegen de aangevallen uitspraak gekeerd voor zover de rechtbank heeft geoordeeld dat het strafontslag niet met terugwerkende kracht tot 28 juni 2016 mocht worden opgelegd. De Raad verwijst voor het standpunt van het college en de overwegingen van de Raad daarover naar de overwegingen 3.17 respectievelijk 3.11 van zijn voornoemde uitspraken van 19 december 2019. De Raad ziet geen aanleiding om in dit geval anders te oordelen. Het hoger beroep van het college op dit punt slaagt daarom niet.
Conclusie
4.12.
Uit het voorgaande volgt dat de hoger beroepen niet slagen en dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- bepaalt dat van het college een griffierecht van € 519,- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door H. Lagas als voorzitter en J.J.T. van den Corput en P.J. Stolk als leden, in tegenwoordigheid van M. Stumpel als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 december 2020.
(getekend) H. Lagas
(getekend) M. Stumpel