Uitspraak
19.1479 AW
Datum uitspraak: 24 december 2020
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 18 februari 2019, 18/758 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellanten] te [woonplaats] (appellanten)
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (minister)
PROCESVERLOOP
[betrokkene] (betrokkene) heeft hoger beroep ingesteld. Na het overlijden van betrokkene hebben de erven (appellanten) het geding voorgezet.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Appellanten hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft een aanvang genomen en is geschorst op 4 oktober 2019.
Het onderzoek ter zitting is hervat op 20 november 2020. Namens appellanten zijn verschenen [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door [naam 4] en [naam 5]. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door A.L. van de Wiel.
OVERWEGINGEN
1.1.
Op 19 oktober 2017 heeft [betrokkene] als erfgenaam van haar echtgenoot [naam echtgenoot] , overleden [in] 2012, een aanvraag ingediend om toekenning van een eenmalige uitkering op grond van de Uitkeringsregeling Backpay van 16 december 2015, Stcrt. 2015, nr. 47434 (Regeling Backpay).
1.2.
Bij besluit van 7 november 2017, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 22 februari 2018 (bestreden besluit), heeft de minister deze aanvraag afgewezen. Daartoe heeft de minister het volgende overwogen. Om als erfgenaam aanspraak te kunnen maken op de eenmalige uitkering op grond van de Regeling Backpay (eenmalige uitkering) moest de belanghebbende, [naam echtgenoot] , op 15 augustus 2015 nog in leven zijn. Belanghebbende is echter vóór die datum overleden. Reeds hierom kwam betrokkene niet in aanmerking voor de gevraagde eenmalige uitkering.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank onder verwijzing naar rechtspraak van de Raad (onder andere de uitspraak van 11 januari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1) in zoverre vooropgesteld dat de Uitkeringsregeling Backpay geen grondslag vindt in enig wettelijk voorschrift, en daarmee het karakter heeft van buitenwettelijk, begunstigend beleid, zodat de rechterlijke toetsing beperkt is tot de vraag of het bestuursorgaan het beleid consistent heeft toegepast. De rechtbank kan dan ook niet treden in de beoordeling van de vraag of de aan de Uitkeringsregeling Backpay ten grondslag gelegde informatie juist is, en of het in de Uitkeringsregeling Backpay neergelegde beleid redelijk is. Aan bespreking van het standpunt van betrokkene, dat de Uitkeringsregeling Backpay ten onrechte op morele gronden wordt uitgevoerd aangezien de Nederlandse overheid in juridische zin verantwoordelijk is voor de backpay, is de rechtbank dan ook niet toegekomen. Ook heeft de rechtbank geen ruimte gezien voor beoordeling van het standpunt van betrokkene dat er met de gekozen datum van 15 augustus 2015, sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. De minister heeft terecht geen toepassing gegeven aan de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 7 van de Uitkeringsregeling Backpay. De rechtbank heeft ten slotte geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de minister zijn beleid niet consistent heeft toegepast.
3. In hoger beroep hebben appellanten zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Bevoegdheid Centrale Raad van Beroep
4.1.
Appellanten hebben zich op het standpunt gesteld dat niet de Raad maar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op het hoger beroep dient te beslissen. De Raad onderschrijft dit standpunt niet en verwijst voor zijn overwegingen daartoe naar de overwegingen 4.1 en 4.2 van zijn uitspraken van 11 januari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1 tot en met ECLI:NL:CRVB:2018:3. In dat wat appellanten hebben aangevoerd ziet de Raad geen aanleiding om in dit geval anders te overwegen en te oordelen.
Kader en regelgeving
4.2.
Voor het kader en de van toepassing zijnde regelgeving verwijst de Raad naar zijn voornoemde uitspraken van 11 januari 2018.
Achtergrond van de Regeling Backpay
4.3.1.
In 2000 heeft de regering erkend dat het naoorlogs Indisch rechtsherstel kil en bureaucratisch is verlopen, tekortkomingen heeft gekend en dat dit tot teleurstellingen heeft geleid. Vanuit dat morele besef is een financiële tegemoetkoming uitgekeerd ten behoeve van eenmalige individuele uitkeringen en een bedrag bestemd voor collectieve doelen ten behoeve van de Indische gemeenschap. Met dit “gebaar” wenste de regering finaal recht te doen aan de kritiek op de bejegening van de slachtoffers in het naoorlogse rechtsherstel. Daarnaast is besloten tot nader onderzoek. Dit heeft geresulteerd in het onderzoek van H. Meijer “Indische rekening: Indië, Nederland en de backpaykwestie 1945-2005”. Blijkens de brief van de staatssecretaris van VWS aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van
12 januari 2007 (Kamerstukken II 2006/2007, 20 454, nr. 82) naar aanleiding van onder meer dit onderzoek, waarin ook de hiervoor genoemde omstandigheden zijn vermeld, hebben de regering en de Tweede Kamer in 1956 en 1958 de arresten aanvaard van de Hoge Raad, waarin deze in cassatie heeft vastgesteld dat de Staat der Nederlanden niet financieel verantwoordelijk is voor het uitkeren van de volledige salarissen die de voormalige civiele gouvernementsambtenaren en militairen behorend tot het KNIL tijdens de Japanse bezetting hebben gederfd, omdat de juridische verplichtingen op dit punt met de soevereiniteitsoverdracht zijn overgegaan op de Indonesische Staat. De regering en de
Tweede Kamer hebben nadien geen ander standpunt ingenomen over het bestaan van een juridische verplichting van de Nederlandse Staat tot uitbetaling van niet eerder uitbetaalde salarissen. De resultaten van het onderzoek van Meijer bieden naar het oordeel van het kabinet geen nieuwe feiten of gezichtspunten die aanleiding zijn het gevoerde beleid te wijzigen of om op eerdere afspraken terug te komen. Het kabinet heeft benadrukt dat de bijzondere plaats van de Indische gemeenschap en de uitzonderlijke lotgevallen van degenen die afkomstig zijn uit Nederlands-Indië onderwerp van zorg en aandacht zijn geweest en zullen blijven. In zijn brief van 28 april 2011 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal (Kamerstukken II 2010/2011, 20 454, nr. 103) heeft de staatssecretaris van VWS te kennen gegeven dat op verzoek van het Indisch Platform de brief van 12 januari 2007 nog eens tegen het licht is gehouden, maar dat er geen aanleiding is om het gevoerde beleid te wijzigen of om op eerdere afspraken terug te komen. In de brieven aan de Voorzitter
van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 30 juni 2015 en 12 oktober 2015 (Kamerstukken II 2014/2015, 20 454, nr. 112 en 2015/2016, 20 454, nr. 113) heeft de staatssecretaris van VWS geconstateerd dat de redenatie van eerdere kabinetten, dat met
“het Gebaar” een breed en finaal karakter werd beoogd, een valide standpunt is en blijft, maar dat daarmee het gevoel van onrecht bij een groot deel van de Indische gemeenschap niet is weggenomen. Om een uitweg te vinden uit deze impasse is hij in gesprek gebleven met het Indisch Platform om te bezien wat er nodig is om dit gevoel van onrechtvaardigheid weg te nemen. Volgens het Indisch Platform zou dit een combinatie moeten zijn van erkenning, excuus voor het overheidshandelen en een bijpassende substantiële materiële regeling. De staatssecretaris moet echter constateren dat een financiële tegemoetkoming, gebaseerd op morele overwegingen, die de wensen van het Indisch Platform honoreert het kabinet voor een onoverkomelijke budgettaire opgave zou stellen.
4.3.2.
Vervolggesprekken tussen de staatssecretaris van VWS en het Indisch Platform hebben uiteindelijk geleid tot de Regeling Backpay. Blijkens de toelichting bij de Regeling Backpay heeft de Nederlandse regering erkend dat regelingen over de achterstallige salarissen van militairen en ambtenaren in dienst van Nederlands-Indië, de zogenaamde backpay, en de regelingen over de geleden oorlogsschade te lang op zich hebben laten wachten. In de brief van de staatssecretaris van VWS aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 3 november 2015 (Kamerstukken II 2015/16, 20 454, nr. 115) heeft de regering geconstateerd dat een integrale oplossing voor de Indische kwestie, die zowel door het kabinet als door het Indisch Platform kon worden geaccepteerd en voluit kon en zou worden verdedigd naar zijn gehele achterban, vooralsnog, niet mogelijk bleek. Voorts heeft de regering in genoemde brief meegedeeld, dat het Indisch Platform akkoord gaat om het punt van de backpay op korte termijn gezamenlijk tot een definitieve oplossing te brengen, waarmee dit dossier kan worden gesloten. Dit ook vanuit het besef dat de zeer hoge leeftijd van de doelgroep vraagt om een snelle en passende afronding 70 jaar na de capitulatie van Japan. De regering heeft in overleg met het Indisch Platform als backpay gekozen voor een nettobedrag van € 25.000,-, op welk bedrag geen inhouding zal plaatsvinden, zijnde een eenmalige, finale morele genoegdoening. Voor de uitbetaling van een uitkering als werkelijke genoegdoening in het kader van de backpay is in overleg met het Indisch Platform de Regeling Backpay opgesteld. De strekking van deze regeling is een op morele gronden gebaseerde finale financiële genoegdoening aan hen die als ambtenaar of militair tijdens de Japanse bezetting van Nederlands-Indië geen dan wel niet volledig salaris hebben ontvangen.
Karakter van de Regeling Backpay
4.4.
Zoals de Raad heeft overwogen in de onder 4.1 genoemde uitspraken vindt de Regeling Backpay geen grondslag in enig wettelijk voorschrift. Daarmee heeft de Regeling Backpay het karakter van buitenwettelijk, begunstigend beleid. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van de Raad van 8 maart 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV9383) dient de bestuursrechter het bestaan en de inhoud van dergelijk beleid als een gegeven te aanvaarden en is de rechterlijke toetsing beperkt tot de vraag of het bestuursorgaan het beleid consistent heeft toegepast.
4.5.
Appellanten hebben duidelijk gemaakt dat dit gelet op de aanleiding voor de Regeling Backpay, de achtergrond, de totstandkoming, het karakter, de uitkomst en de morele aanvaardbaarheid ervan voor hen zeer moeilijk te verteren is. Zij hebben de Raad daarom indringend verzocht om af te zien van de terughoudende toets en de Regeling Backpay in zijn geheel te beoordelen. De Raad begrijpt deze uit de gevoelens van pijn, verdriet, frustratie en onrecht van appellanten voortkomende wens maar kan en mag die wens gelet op zijn bevoegdheid en taak – binnen het staatkundige bestel van de scheiding der machten – en gelet op de aard van het voorliggende geschil niet honoreren. De Regeling Backpay is de uitkomst van een politiek proces. Over dat proces kan en mag de rechter niet oordelen, evenmin als over de uitkomst ervan. De rechter kan en mag alleen oordelen over de toepassing van deze uitkomst in het individuele geval van – in dit geval – de vader van appellanten. Dit betekent dat de Raad niet mag oordelen over de Regeling Backpay als zodanig en over de daarin opgenomen peildatum van 15 augustus 2015.
4.6.
Appellanten hebben de Raad verder verzocht over te gaan tot inschakeling van een amicus curiae om langs die weg tot een oplossing van het geschil te komen. De Raad heeft dit verzoek bij brief van 12 november 2020 gemotiveerd afgewezen. De Raad ziet in het ter zitting herhaalde verzoek geen aanleiding om van deze afwijzing terug te komen. Daartoe is van belang dat wat appellanten met de inschakeling van een amicus curiae willen bereiken ziet op de aanleiding voor de Regeling Backpay, de achtergrond, de totstandkoming, het karakter, de uitkomst en/of de morele aanvaardbaarheid ervan en niet op het door de Raad te geven oordeel over het voorliggende geschil. Inschakeling van een amicus curiae kan niet bijdragen aan het oordeel over de vraag of de Regeling Backpay in het geval van de vader van appellanten consistent is toegepast.
4.7.
Appellanten hebben de Raad ten slotte verzocht ten minste de regering te adviseren de Indische kwestie rechtvaardig en definitief te regelen. De Raad is echter niet bevoegd om zo’n advies te geven.
4.8.
De Raad stelt voorts vast dat de minister de aanvraag van betrokkene in overeenstemming met het in de Regeling Backpay neergelegde beleid heeft afgewezen op de grond dat niet is voldaan aan de voorwaarde dat de belanghebbende – de echtgenoot van betrokkene, [naam echtgenoot] – op 15 augustus 2015 in leven was. Uit het onder 4.4 genoemde toetsingskader volgt dat de bestuursrechter niet kan treden in de beoordeling van de vraag of het in de Regeling Backpay neergelegde beleid, met inbegrip van de daarin gekozen peildatum van 15 augustus 2015, redelijk is (uitspraak van de Raad van 11 juli 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2553). Er is verder geen aanleiding voor het oordeel dat de minister zijn beleid niet consistent heeft toegepast.
Slotoverwegingen
4.9.
Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door J.J.T. van den Corput, in tegenwoordigheid van
B.H.B. Verheul als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 december 2020.
(getekend) J.J.T. van den Corput
(getekend) B.H.B. Verheul