Uitspraak
19 3201 AW, 19/3284 AW, 20/2078 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Datum uitspraak: 24 september 2020
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van
12 juli 2019, 18/5589 (aangevallen uitspraak) en het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
12 juli 2019, 18/5589 (aangevallen uitspraak) en het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[Betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
het dagelijks bestuur van de Omgevingsdienst Noord-Holland Noord (dagelijks bestuur)
PROCESVERLOOP
Betrokkene heeft hoger beroep ingesteld. Namens het dagelijks bestuur heeft mr. J. van Zanten, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Partijen hebben een verweerschrift ingediend. Beide partijen hebben op elkaars standpunten gereageerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 augustus 2020. Betrokkene is verschenen. Het dagelijks bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Van Zanten, M. Goudemond en F.G. Allard.
OVERWEGINGEN
1. Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) in werking getreden. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de AW 2017 behouden krachtens deze wet genomen besluiten die zijn genomen voor 1 januari 2020 hun geldigheid. Ingevolge artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft ten aanzien van de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen alsmede de behandeling van zodanig bezwaar of beroep tegen een op grond van deze wet genomen besluit of handeling dat voor 1 januari 2020 is bekendgemaakt, het recht van toepassing zoals dat gold voor 1 januari 2020.
1.1.
Betrokkene heeft als gevolg van een ongeval in 1983 beperkingen in de functionaliteit van zijn rechterhand en -arm. Op 1 januari 1998 is hij in dienst getreden bij de voormalige [naam dienst] ( [dienst] ) voor 36 uur per week.
1.2.
Per 16 februari 2011 heeft betrokkene zich ziek gemeld wegens toegenomen klachten aan zijn rechterhand en -arm. Bij besluit van 27 maart 2013 heeft het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (Uwv) de aanvraag van betrokkene om een uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) per 2 mei 2013 afgewezen. De reden hiervoor was dat zijn mate van arbeidsongeschiktheid minder dan 35% bedroeg. Het bezwaar daartegen heeft het Uwv bij besluit van 5 augustus 2013 ongegrond verklaard. De mate van arbeidsongeschiktheid is toen gesteld op 13,75%. Dat is gedaan op basis van de ten tijde van de WIA-beoordeling feitelijk verrichte, aangepaste werkzaamheden voor 31 uur per week Er zijn meerdere medische beperkingen aangenomen, waaronder betreft hand- en vingergebruik en het werken met toetsenbord en muis. Er is geen algemene urenbeperking aangenomen. Betrokkene heeft tegen het besluit van 5 augustus 2013 beroep ingesteld, maar dat heeft hij op 17 februari 2014 ingetrokken.
1.3.
Per 1 januari 2014 is de [dienst] samen met een aantal andere [diensten] gefuseerd tot de [naam regiodienst 1] ( [regiodienst] ). Betrokkene werkte voor zijn ontslag per 1 januari 2014 als [naam functie 1] bij de [dienst] . Hij is op dezelfde datum in dienst getreden bij de [regiodienst] in de functie van [naam functie 2] . Hij kreeg daar een aanstelling voor 36 uur per week.
1.4.
Op 31 januari 2014 en 17 juni 2014 heeft de bedrijfsarts adviezen uitgebracht over de noodzaak van werkaanpassingen.
1.5.
Op 15 juni 2015 heeft betrokkene zich per 8 mei 2015 toegenomen arbeidsongeschikt gemeld. Bij besluit van 8 september 2015 heeft het Uwv betrokkene een WGA‑uitkering toegekend op grond van de Wet WIA. Deze uitkering is hem toegekend per 8 mei 2015 en is gebaseerd op een mate van arbeidsongeschiktheid van 46,82%. Bij besluit van 29 maart 2018 heeft het Uwv betrokkene per 8 augustus 2017 een IVA-uitkering toegekend, gebaseerd op een mate van arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100%.
1.6.
Bij besluit van 30 april 2018 heeft het dagelijks bestuur betrokkene per 1 mei 2018 eervol ontslag verleend op grond van artikel 8:4 van Pro de CAR/UWO wegens volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid.
1.7.
Bij besluit van 4 juni 2018 heeft het dagelijks bestuur geweigerd betrokkene op grond van artikel 7:5 van Pro de CAR/UWO een aanvulling op zijn IVA-uitkering toe te kennen tot aan het bereiken van zijn pensioengerechtigde leeftijd. Het bezwaar daartegen heeft het dagelijks bestuur bij besluit van 15 november 2018 (bestreden besluit) ongegrond verklaard. Daarbij heeft het dagelijks bestuur verwezen naar een op 14 september 2018 gegeven aanvullende motivering en naar het advies van de bezwaaradviescommissie van 30 oktober 2018. Kort samengevat is gesteld dat de functie van betrokkene door de toenemende automatisering is veranderd. Dit geldt voor vrijwel alle andere functies binnen de dienst. Het dagelijks bestuur vindt echter dat er geen oorzakelijk verband bestaat tussen de opgedragen werkzaamheden en de toegenomen klachten. Verder is vermeld dat het dagelijks bestuur steeds de adviezen van de bedrijfsarts heeft opgevolgd en overleg heeft gevoerd met betrokkene over de te verrichten aanpassingen. Daarmee heeft het dagelijks bestuur voldoende maatregelen getroffen en voldoende adequaat gereageerd.
1.8.
Per 1 juli 2019 is de naam van de [regiodienst] veranderd in [naam regiodienst 2] .
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het dagelijks bestuur opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van die uitspraak. Daarbij heeft de rechtbank overwogen, kort samengevat, dat betrokkene na zijn indiensttreding bij de [regiodienst] van 1 januari 2014 tot 8 mei 2015 36 uur per week heeft gewerkt, zonder daarbij administratief te zijn ondersteund, zoals voorheen het geval was. Op basis van de rapporten die ten grondslag liggen aan de WIA-beoordeling van 2013 heeft de rechtbank vastgesteld dat de werkzaamheden in en de urenomvang van de functie die betrokkene vanaf 1 januari 2014 vervulde, zijn belastbaarheid overschreed. Dit wordt volgens de rechtbank bevestigd door een brief van de behandelend neuroloog van 12 augustus 2014. Volgens de rechtbank waren de aan betrokkene in de periode vanaf 8 mei 2015 voor 20 uur per week opgedragen werkzaamheden wel passend, zoals betrokkene op de zitting van de rechtbank ook heeft bevestigd. De rechtbank is van oordeel dat de arbeidsongeschiktheid wel gedeeltelijk maar niet in overwegende mate, meer dan 50%, zijn oorzaak vindt in de opgedragen werkzaamheden. Daarmee is volgens de rechtbank niet voldaan aan het vereiste van artikel 7:5, eerste lid, van de CAR/UWO. Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat het dagelijks bestuur zijn zorgplicht heeft geschonden vanwege het opdragen tussen 1 januari 2014 en 8 mei 2015 aan betrokkene van niet-passende werkzaamheden, terwijl het bestuur dit wist of behoorde te weten en de werkzaamheden eenvoudig aan de belastbaarheid van betrokkene hadden kunnen worden aangepast. Daarom is het dagelijks bestuur aansprakelijk voor de door betrokkene gevorderde inkomens- en pensioenschade die in die periode is geleden. Van een schending van de zorgplicht in de periode 8 mei 2015 en verder is de rechtbank niet gebleken. Het dagelijks bestuur is opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, waarin wordt ingegaan op de hoogte van de te vergoeden schade.
3. In de hoger beroepen hebben partijen zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Artikel 7:5 van Pro de CAR/UWO
4.1.
Het dagelijks bestuur is het niet eens met de conclusie van de rechtbank dat de toegenomen arbeidsongeschiktheid van betrokkene in de periode 1 januari 2014 tot 8 mei 2015 zijn oorzaak vindt in de opgedragen werkzaamheden. Het hoger beroep van betrokkene op dit punt ziet op de door de rechtbank getrokken conclusie dat er geen recht bestaat op een aanvullende uitkering op grond van artikel 7:5 van Pro de CAR/UWO. Deze hogerberoepsgronden zullen gezamenlijk worden besproken.
4.2.
Op grond van artikel 7:5, eerste lid, van de CAR/UWO wordt aan de gewezen ambtenaar die recht heeft op een WGA- of IVA-uitkering, bij arbeidsongeschiktheid in en door de dienst, een aanvullende uitkering verleend. Op grond van artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder d, van de CAR/UWO wordt, voor zover hier van belang, onder arbeidsongeschiktheid in en door de dienst verstaan: arbeidsongeschiktheid wegens ziekte of gebreken die in overwegende mate haar oorzaak vindt in de aard van de opgedragen werkzaamheden of in de bijzondere omstandigheden waaronder deze moesten worden verricht en die niet aan schuld of nalatigheid van de ambtenaar is te wijten.
4.3.
Ter zitting van de rechtbank heeft betrokkene verklaard dat het dagelijks bestuur vanaf 8 mei 2005 voldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht. Dit standpunt heeft betrokkene in zijn hogerberoepschrift herhaald. Ter zitting van de Raad heeft betrokkene verklaard dat hij bij nader inzien het standpunt inneemt dat hem ook in de periode 8 mei 2015 en verder niet-passende werkzaamheden zijn opgedragen en dat dit heeft bijgedragen aan de toename van zijn mate van arbeidsongeschiktheid. Aan dit laatste standpunt gaat de Raad voorbij. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 september 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3174), staat het een partij weliswaar vrij in hoger beroep nieuwe beroepsgronden aan te voeren, maar dat geldt niet ten aanzien van beroepsgronden die in een eerdere fase van de procedure welbewust niet aan de orde zijn gesteld dan wel zijn prijsgegeven.
4.4.
Uit het dossier blijkt het volgende. In het rapport van de bedrijfsarts G.J. van de Meent van 31 januari 2014 staat dat betrokkene op dat moment sinds enkele maanden 36 uur per week werkt en persoonlijke aanpassingen heeft in de vorm van een aangepaste pen. Verder is vermeld dat betrokkene administratieve ondersteuning heeft en dat er geen behoefte bestaat aan verdere aanpassingen of vernieuwing van de aanpassingen. Op de zitting van de Raad heeft betrokkene hierover verklaard dat de medewerkster die hem tot 1 januari 2014 administratief ondersteunde ook vanaf 1 januari 2014 nog administratieve ondersteuning bood en dat dit na eind maart 2014 is gestopt. In een verslag van 21 februari 2014 met als titel ‘Verslag kennismakingsgesprek’ is in het kader van re-integratie onder meer vermeld dat betrokkene beperkingen heeft aan de rechterhand en dat hij tussen de middag een pas op de plaats maakt en dan naar huis gaat om te lunchen. Op 17 juni 2014 heeft de bedrijfsarts gerapporteerd dat op dat moment bestaande werkaanpassingen onvoldoende zijn en dat het van belang is dat deze op korte termijn worden bijgesteld. Daarbij is vermeld dat in eerste instantie kan worden gedacht aan het werken met een aangepaste muis of het beperken van het werken met een muis, in tweede instantie aan spraakgestuurd werken en, als deze aanpassingen niet mogelijk zijn, aan secretariële ondersteuning. Bij e-mail van 24 augustus 2014 heeft betrokkene het dagelijks bestuur meegedeeld dat zijn werkzaamheden te belastend zijn en dat zijn klachten zijn toegenomen, dat zijn behandelend neuroloog dit heeft bevestigd en dat hij vanaf nu wil dat de destijds bij de [dienst] geldende afspraken worden nageleefd, waaronder verlening van administratieve ondersteuning. Bij e-mail van 2 september 2014 is van de zijde van het dagelijks bestuur aan betrokkene meegedeeld dat het verzoek om administratieve ondersteuning is gehonoreerd en dat hiervoor een medewerker is aangewezen. Na de onder 1.5 genoemde melding van toegenomen arbeidsongeschiktheid per 8 mei 2015 en de daarop gevolgde WIA-beoordeling is betrokkene feitelijk 20 uur per week gaan werken.
4.5.
Het geheel overziende komt de Raad tot de conclusie dat er geen sprake is van arbeidsongeschiktheid in en door de dienst, zoals bedoeld in artikel 7:5, eerste lid, van de CAR/UWO. Het staat vast dat de bedrijfsarts op 31 januari 2014 nog niet beschikte over de rapporten die ten grondslag liggen aan de WIA-beoordeling van 2013. De Raad volgt betrokkene in zijn standpunt dat het wenselijker was geweest als de bedrijfsarts die rapporten op dat moment wel zou hebben gehad. Anderzijds had betrokkene, anders dan de rechtbank heeft overwogen, op dat moment nog wel administratieve ondersteuning. Dit blijkt uit het rapport van de bedrijfsarts van 31 januari 2014 en betrokkene heeft dit ook bevestigd ter zitting van de Raad. Verder is niet gebleken dat hij toen zelf te kennen heeft gegeven dat de werkzaamheden die hij op dat moment verrichtte te belastend waren. Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat betrokkene vanaf 1 januari 2014 teveel uren moest werken. Uit de rapportage van de bedrijfsarts van 31 januari 2014 blijkt echter dat betrokkene ook vóór 1 januari 2014 al een periode 36/36 van een werkweek werkte. Nergens blijkt uit dat betrokkene bij zijn aanstelling per 1 januari 2014 te kennen heeft gegeven dat dit niet mogelijk zou zijn. Vanaf juni 2014 meldt betrokkene toegenomen klachten. Vanaf dat moment heeft het dagelijks bestuur steeds geprobeerd om met werkaanpassingen te komen tot verbetering van de situatie. Dat heeft niet het gewenste resultaat opgeleverd en uiteindelijk is aan betrokkene per 1 mei 2018 ontslag verleend wegens volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid. Verder kan de Raad er niet aan voorbij zien dat uit de stukken mede naar voren komt dat betrokkene de neiging had zich te overbelasten. Daarbij wordt verwezen naar het rapport van de arbeidsdeskundige en het rapport van de revalidatiearts
J.A. Zondervan van 27 juni 2017. Op basis van de stukken en wat door betrokkene ter zitting is verklaard, kan niet worden geconcludeerd dat de bij betrokkene bestaande arbeidsongeschiktheid in overwegende mate haar oorzaak vindt in de aard van de aan hem opgedragen werkzaamheden of in de bijzondere omstandigheden waaronder deze moesten worden verricht. Daarom slaagt het hoger beroep van het dagelijks bestuur over de toepassing van artikel 7:5 van Pro de CAR/UWO en het hoger beroep van betrokkene slaagt op dat punt niet.
Verzoek om schadevergoeding wegens gestelde schending van de zorgplicht
4.6.
Het dagelijks bestuur heeft in hoger beroep het standpunt ingenomen dat ook in de periode 1 januari 2014 tot 8 mei 2015 geen sprake is geweest van een schending van de zorgplicht en dat er alleen daarom al geen grondslag is voor schadevergoeding. Verder heeft betrokkene volgens het dagelijks bestuur die periode feitelijk geen schade geleden. Betrokkene heeft in zijn hoger beroep naar voren gebracht dat de rechtbank ten onrechte de door haar aangenomen aansprakelijkheid heeft beperkt tot schade die is geleden in de periode 1 januari 2014 tot 8 mei 2015. Volgens hem heeft hij ook daarna schade geleden die voor vergoeding in aanmerking komt.
4.7.
Ambtshalve overweegt de Raad het volgende. In de uitspraak van 29 december 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:5106, is geoordeeld dat op geschillen over schade, geleden in de uitoefening van de werkzaamheden door schending van de zorgplicht, de per 1 juli 2013 ingevoerde verzoekschriftprocedure van titel 8.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing is. In verband met de invoering van die procedure is sinds 1 juli 2013 in artikel 8:4, eerste lid, aanhef en onder f, van de Awb bepaald dat geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit inzake vergoeding van schade wegens onrechtmatig bestuurshandelen.
4.8.
Tijdens de bezwaarprocedure heeft het dagelijks bestuur betrokkene op 14 september 2018 onder meer meegedeeld dat geen aansprakelijkheid wordt erkend voor de door hem genoemde inkomensschade. Betrokkene heeft in het bij de rechtbank ingediende beroepschrift van 20 december 2018 mede om schadevergoeding verzocht wegens schending van de zorgplicht in de periode van 1 januari 2014 en verder. Gelet op wat in 4.7 is overwogen, is op dat verzoek de verzoekschriftprocedure van titel 8.4 van de Awb van toepassing en niet de bezwaar- en (hoger)beroepsprocedure. In artikel 8:94, eerste lid, van de Awb is artikel 8:72, vierde lid, van de Awb niet van overeenkomstige toepassing verklaard op de verzoekschriftprocedure. Een en ander heeft de rechtbank niet onderkend. De aangevallen uitspraak zal in zoverre worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, merkt de Raad het beroepschrift van 20 december 2018 mede aan als een verzoekschrift als bedoeld in artikel 8:90, eerste lid, van de Awb. Het door het dagelijks bestuur ter uitvoering van de aangevallen uitspraak op 1 oktober 2019 genomen besluit merkt de Raad aan als een standpuntbepaling van het dagelijks bestuur in de hogerberoepsprocedure over het verzoek om schadevergoeding.
4.9.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraken van 22 juni 2000, ECLI:NL:CRVB:2000:AB0072 en 22 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:98) heeft het bestuursorgaan tegenover de ambtenaar een zorgplicht. De zorgplicht houdt in dat het bestuursorgaan de werkzaamheden van de ambtenaar zodanig moet inrichten en voor het verrichten daarvan zodanige maatregelen moet treffen en aanwijzingen moet geven als redelijkerwijs nodig is om te voorkomen dat de ambtenaar in de uitoefening van zijn werkzaamheden schade lijdt. De ambtenaar heeft recht op vergoeding van deze schade, ook voor zover rechtspositionele regelingen daarin niet voorzien. Geen recht op vergoeding bestaat indien het bestuursorgaan aantoont dat het zijn zorgplicht is nagekomen of dat de schade in belangrijke mate het gevolg is van opzet of bewuste roekeloosheid van de ambtenaar.
4.10.
Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, kan niet worden geconcludeerd dat het dagelijks bestuur zijn zorgplicht heeft geschonden. Niet kan worden gezegd dat sprake is geweest van dusdanige tekortkomingen van de zijde van het dagelijks bestuur in het kader van het opdragen van werkzaamheden en het verrichten van re-integratie-inspanningen, dat dit een schending van de zorgplicht oplevert. Dit betekent dat het hoger beroep van het dagelijks bestuur over de nakoming van de zorgplicht slaagt en dat er geen grondslag is voor de door betrokkene verzochte schadevergoeding. Daarom hoeft het hoger beroep van betrokkene op dit punt niet te worden besproken.
4.11.
Uit het voorgaande volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, dat het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond moet worden verklaard en dat het verzoek om schadevergoeding moet worden afgewezen.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af;
- bepaalt dat de griffier van de Raad het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 128,- aan betrokkene terugbetaalt.
Deze uitspraak is gedaan door C.H. Bangma als voorzitter en E.J.M. Heijs en J.C. Boeree als leden, in tegenwoordigheid van M. Buur als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 september 2020.
(getekend) C.H. Bangma
(getekend) M. Buur