Uitspraak
18/1855 PW, 18/1867 PW en 20/558 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Datum uitspraak: 12 mei 2020
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 22 februari 2018, 17/4477 (aangevallen uitspraak 1) en 17/4935 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. D. Schaap, advocaat, hoger beroepen ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Ter uitvoering van aangevallen uitspraak 1 heeft het college op 17 april 2018 een nieuwe beslissing op bezwaar (nader besluit) genomen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 maart 2020. Voor appellant is mr. Schaap verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L.A. Bouter.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant ontvangt sinds 18 april 2008 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW). Sinds 13 april 2012 heeft het college appellant met toepassing van artikel 9, tweede lid, van de Wet werk en bijstand (WWB), sinds 1 januari 2015 de PW, telkens tijdelijke ontheffingen verleend van de verplichtingen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a en c van die wetten.
1.2.
Naar aanleiding van het eindigen van de tijdelijke ontheffing op 31 juli 2016 en de aanvraag van appellant van 30 mei 2016 om de ontheffing te verlengen hebben medewerkers van de gemeente Rotterdam op 12 juli 2016 een gesprek met appellant gevoerd. Tijdens dat gesprek hebben de medewerkers appellant meegedeeld dat onder meer de psychische gesteldheid van appellant opnieuw moet worden beoordeeld om te kunnen beslissen op zijn verzoek tot verlenging van de ontheffing. Appellant heeft daarmee ingestemd. Het college heeft Parnassia de opdracht gegeven appellant door een psycholoog te laten onderzoeken. Op 8 november 2016 en 10 januari 2017 heeft appellant gesprekken gevoerd met een psycholoog van Parnassia.
1.3.
Op 27 september 2016 heeft appellant verzocht te worden ontheven van de arbeidsverplichtingen en de tegenprestatie. Bij besluit van 4 november 2016 heeft het college tijdelijk ontheffing verleend van 1 oktober 2016 tot en met 15 december 2016.
1.4.
Bij brief van 5 december 2016 heeft appellant opnieuw verzocht te worden ontheven van de arbeidsverplichtingen en tegenprestatie.
1.5.
Bij besluit van 14 december 2016 heeft het college geweigerd appellant een tijdelijke ontheffing van de arbeidsverplichtingen en de tegenprestatie te verlenen. Het college heeft appellant hiervan bij twee afzonderlijke brieven van diezelfde datum, de één iets uitgebreider gemotiveerd dan de ander, op de hoogte gebracht. Daarin is meegedeeld dat niet is gebleken dat appellant door belemmeringen van medische aard en/of dringende sociale redenen in het geheel niet in staat is activiteiten uit te voeren die de kansen op betaald werk en uitstroom uit de uitkering verhogen.
1.6.
Appellant heeft bij brieven van 20 december 2016 en 27 december 2016 op de brieven van 14 december 2016 gereageerd. De brief van 27 december 2016 bevat de mededeling dat appellant het besluit van 14 december 2016 als niet verzonden beschouwt en dat hij verzoekt alsnog ontheffing te verlenen ‘weegens in afwachting terugkopelling feedback’.
1.7.
Bij besluit van 27 januari 2017 (besluit 1) heeft het college het verzoek van 5 december 2016 afgewezen.
1.8.
Op 27 februari 2017 heeft appellant het college in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op zijn verzoek van 27 december 2016.
1.9.
Bij besluit van 8 maart 2017 (besluit 2) heeft het college met toepassing van artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, van de PW in verbinding met artikel 8 van Pro de Verordening maatregelen en handhaving Participatiewet, IOAW en IOAZ van de gemeente Rotterdam de bijstand van appellant met ingang van 1 april 2017 gedurende een maand met 100% verlaagd.
1.10.
Bij besluit van 14 maart 2017 (besluit 3) heeft het college naar aanleiding van de ingebrekestelling van 27 februari 2017 geweigerd appellant een dwangsom toe te kennen
1.11.
Het college heeft na bezwaar van appellant tegen besluiten 1 en 2, bij besluit van 13 juni 2017 (bestreden besluit 1), voor zover hier van belang, besluit 1 gehandhaafd. Tevens heeft het college daarbij besluit 2 gehandhaafd. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant onvoldoende heeft meegewerkt aan een onderzoek naar zijn arbeidsmogelijkheden door geen toestemming te verlenen aan de psycholoog van Parnassia om het verslag van het onderzoek met het college te delen.
1.12.
Het college heeft, na bezwaar van appellant tegen besluit 3, dat besluit gehandhaafd bij besluit van 6 juli 2017 (bestreden besluit 2). Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat de brief van 27 december 2016 geen aanvraag is als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Volgens het college had die brief moeten worden opgevat als een bezwaarschrift tegen het besluit van 14 december 2016. De bezwaren van appellant zijn behandeld in de procedure die is gestart nadat appellant bij brief van 25 januari 2017 expliciet bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 14 december 2016. In die procedure heeft het college op 13 juni 2017 een beslissing op bezwaar genomen.
2.1.
Bij aangevallen uitspraak 1, voor zover hier van belang, heeft de rechtbank bestreden besluit 1 vernietigd, voor zover daarbij het besluit van 27 januari 2017 is gehandhaafd en het college opgedragen opnieuw te beslissen op het bezwaar tegen het besluit van 27 januari 2017. Tevens heeft de rechtbank daarbij, voor zover hier van belang, het beroep tegen bestreden besluit 1, voor zover daarbij het besluit van 8 maart 2017 (de maatregel) is gehandhaafd, ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daarbij verwezen naar de uitspraak van de Raad van 24 maart 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:955, en geoordeeld dat daaruit volgt dat appellant tekort is geschoten in de verplichting om mee te werken aan een onderzoek naar zijn arbeidsmogelijkheden.
2.2.
Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat volgens beide partijen de brief van 27 december 2016 een reactie is op het besluit van 14 december 2016, dat de mededeling in de brief van 27 december 2016 onduidelijk is en dat daarom het college uit die brief niet had hoeven afleiden dat appellant daarmee de intentie had een nieuwe aanvraag in te dienen. Het college hoefde dan ook geen besluit te nemen en heeft dus het verzoek om een dwangsom terecht afgewezen.
3. Ter uitvoering van aangevallen uitspraak 1 heeft het college het nader besluit genomen. Bij dat besluit heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 27 januari 2017 gegrond verklaard en appellant een tijdelijke ontheffing verleend van de arbeidsverplichting en tegenprestatie vanaf 16 december 2016 totdat het college een nieuw behandeltraject inzake de tegenprestatie vaststelt.
4. Appellant heeft zich op de hierna te bespreken gronden tegen aangevallen uitspraak 1 gekeerd voor zover daarbij het beroep tegen bestreden besluit 1, voor zover dat betrekking heeft op het besluit van 8 maart 2017 (het besluit tot opleggen van een maatregel), ongegrond is verklaard (zaak 18/1855 PW). Tevens heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen aangevallen uitspraak 2 gekeerd (zaak 18/1867). Tegen het nader besluit heeft appellant geen gronden ingediend (zaak 20/558).
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Zaak 18/1855 PW: ontheffing en maatregel
5.1.1.
In artikel 9, eerste lid, van de PW zijn de verplichtingen tot arbeidsinschakeling opgenomen. Tot die verplichtingen behoort de in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW genoemde verplichting van de belanghebbende om mee te werken aan een onderzoek naar zijn mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.
5.1.2.
Artikel 9, tweede lid, van de PW biedt het college de mogelijkheid om in individuele gevallen tijdelijk ontheffing te verlenen van de verplichtingen bedoeld in het eerste lid, onder a en onder c, indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.
5.1.3.
Artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, van de PW, voor zover hier van belang, bepaalt dat het college in ieder geval de bijstand overeenkomstig het vijfde lid verlaagt als de belanghebbende zijn verplichting om mee te werken aan een onderzoek naar zijn of haar mogelijkheden tot arbeidsinschakeling niet nakomt.
5.2.1.
Appellant heeft aangevoerd dat artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, van de PW geen grondslag biedt voor verlaging van de bijstand wegens de schending van de verplichting mee te werken aan een onderzoek naar de mogelijkheden tot arbeidsinschakeling, indien dat onderzoek plaatsvindt naar aanleiding van een verzoek om ontheffing als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de PW. Appellant wijst er in dat verband op dat het gevolg van het niet meewerken aan een dergelijk onderzoek er in die situatie uitsluitend toe leidt dat de aanvraag om ontheffing wordt afgewezen. De resultaten van dat onderzoek kunnen dan immers niet bijdragen aan het, door de aanvrager te leveren, bewijs dat de aanvrager voldoet aan de voorwaarden voor ontheffing.
5.2.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet. De tekst van artikel 18, vierde lid, aanhef een onder h, van de PW is duidelijk en biedt voor het standpunt van appellant geen ruimte. De omstandigheid dat in de situatie van appellant het niet meewerken aan het onderzoek van invloed is op de door hem bedoelde bewijspositie laat onverlet dat hij met zijn weigering de verplichting om mee te werken aan een onderzoek naar de mogelijkheden tot arbeidsinschakeling niet nakomt. Hij verhindert daarmee dat het college zijn taak om zorgvuldig te onderzoeken of en zo ja, op welke wijze, arbeidsinschakeling van hem als bijstandsgerechtigde mogelijk is, kan uitoefenen. Het niet meewerken aan het onderzoek leidt dus op grond van artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, van de PW in beginsel tot verlaging van de bijstand.
5.3.1
Anders dan appellant heeft aangevoerd, houdt de verplichting om mee te werken aan een onderzoek naar de mogelijkheden tot arbeidsinschakeling als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW tevens in dat de betrokkene eraan meewerkt dat het college ook kennis kan nemen van de resultaten van dat onderzoek. Zonder dat laatste zou het eerste immers zinloos zijn voor het onderzoek naar de mogelijkheden van arbeidsinschakeling. De Raad verwijst naar zijn uitspraak van 24 maart 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:955.
5.3.2.
Appellant heeft aangevoerd dat het blokkaderecht als bedoeld in artikel 7:446, vierde lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW) aan deze interpretatie van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW in de weg staat. Deze beroepsgrond slaagt niet. Op grond van artikel 7:446, vierde lid, van het BW moet appellant in de gelegenheid worden gesteld om van de uitslag en de gevolgtrekking van een onderzoek ter beoordeling van zijn gezondheidstoestand als eerste kennis te nemen om te kunnen beslissen of daarvan mededeling wordt gedaan aan anderen. De in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW opgenomen verplichting van de belanghebbende om in het kader van de toepassing van de PW eraan mee te werken dat het college kennis kan nemen van de resultaten van een onderzoek naar de mogelijkheden van arbeidsinschakeling doet aan het blokkaderecht geen afbreuk. Ook doet het blokkaderecht geen afbreuk aan de uit dit artikel voortvloeiende verplichting. Het is aan appellant om een afweging te maken of hij al dan niet gebruik maakt van het blokkaderecht met de gevolgen van dien.
5.4.1.
Appellant heeft aangevoerd dat het college, door appellant de verplichting op te leggen om eraan mee te werken dat het college kennis kan nemen van de resultaten van het onderzoek door de psycholoog van Parnassia, in strijd heeft gehandeld met het recht op respect voor zijn privéleven als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Volgens appellant is het opleggen van de betreffende verplichting in zijn geval niet nodig. Het college heeft het betreffende onderzoek volgens appellant immers uitsluitend laten verrichten om te kunnen beslissen op een verzoek van appellant om te worden ontheven van de verplichtingen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de PW. Omdat op appellant als verzoeker van de ontheffing de bewijslast rust om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor ontheffing wordt voldaan, zal het verzoek worden afgewezen als appellant beslist de resultaten van het door de psycholoog van Parnassia uitgevoerde onderzoek niet met het college te delen. Volgens appellant is dus niet voldaan aan de eis van subsidiariteit, omdat het college had kunnen volstaan met een afwijzing van de ontheffingsaanvraag.
5.4.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Vaststaat dat het college met het opleggen van de genoemde verplichting inbreuk maakt op het recht op respect voor het privéleven van appellant. Voor die inbreuk vormt artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW een toereikende wettelijke grondslag als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van het EVRM. De inbreuk is in een democratische samenleving noodzakelijk met name in het belang van het economisch welzijn van het land, waaronder moet worden begrepen het tegengaan van fraude en misbruik van sociale uitkeringen. Het betoog van appellant dat de regeling van het blokkaderecht in artikel 7:446, vierde lid, van het BW conflicteert met de medewerkingsverplichting zoals geregeld in artikel 9, eerste lid, van de PW en dat dat meebrengt dat geen toereikende wettelijke grondslag voor de inbreuk bestaat, treft, gelet op het overwogene onder 5.3.2, geen doel. Het betoog van appellant dat het college bij het maken van de inbreuk niet heeft voldaan aan de eis van subsidiariteit treft ook geen doel. De omstandigheid dat het college op de weigering tot medewerking kan reageren met een afwijzing van de aanvraag om ontheffing, doet er niet aan af dat het college met het oog op het tegengaan van fraude en misbruik van de PW een wettelijke taak heeft tot arbeidsinschakeling. Tot die taak behoort niet alleen dat het college onderzoekt of een belanghebbende moet worden ontheven van de verplichtingen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a en c van de PW als de betrokkene daar om verzoekt. Het college moet, om aan die taak invulling te geven, ook los van zo’n verzoek onderzoeken of een belanghebbende van de genoemde verplichtingen ontheven moet worden als voor zo’n onderzoek voldoende aanleiding bestaat. In het geval van appellant bestond daartoe voldoende aanleiding, met name gelet op het feit dat appellant al vanaf 13 april 2012 onafgebroken was ontheven van de verplichtingen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a en c van de WWB en de PW. Het college beschikte niet over een ander passend en minder ingrijpend middel om zijn wettelijke taak tot arbeidsinschakeling uit te oefenen, dan appellant te verplichten mee te werken aan een psychologisch onderzoek en ermee in te stemmen dat de onderzoeksresultaten ter kennis van het college zouden worden gebracht. Verder had het college geen minder verstekkende mogelijkheid om appellant te dwingen aan deze verplichting mee te werken, dan het opleggen van de onderhavige, bij wet voorziene maatregel. Er is dan ook voldoende rechtvaardiging voor de gemaakte inbreuk op het recht van respect voor het privéleven van appellant.
6. Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 niet slaagt en dat die uitspraak, voor zover aangevochten, moet worden bevestigd.
Zaak 20/558: nader besluit
7. Het nader besluit wordt, gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Awb, mede in de beoordeling betrokken. Omdat appellant tegen dit besluit geen (nadere) beroepsgronden heeft aangevoerd, wordt het beroep tegen dat besluit ongegrond verklaard.
Zaak 18/1867
8. Appellant heeft tegen aangevallen uitspraak 2 aangevoerd dat het college op 14 december 2016 twee besluiten heeft genomen. Het ene besluit is volgens hem een reactie op het verzoek om ontheffing van 27 september 2016 en het andere besluit is een reactie op het verzoek om ontheffing van 5 december 2016. Appellant heeft bij brief van 20 december 2016 bezwaar gemaakt tegen het besluit van 14 december 2016 waarbij het verzoek van 5 december 2016 is afgewezen. Bij brief van 27 december 2016 heeft appellant het college verzocht om een ontheffing voor zolang nog niet is beslist op het bij de brief van 20 december 2016 gemaakte bezwaar. Volgens appellant heeft de rechtbank daarom ten onrechte geoordeeld dat het college uit de brief van 27 december 2016 niet heeft hoeven af te leiden dat appellant hiermee de intentie had een nieuwe aanvraag om ontheffing in te dienen. Het college had op grond van artikel 4:13, tweede lid, van de Awb binnen acht weken na ontvangst van de brief van 27 december 2016 (dus uiterlijk op 21 februari 2017) op de aanvraag moeten beslissen. Dit is niet gebeurd, aldus appellant.
9.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Appellant wordt niet gevolgd in zijn betoog dat op 14 december 2016 twee besluiten zijn genomen. In beide brieven van 14 december 2016 is vermeld dat het gaat om een besluit op het verzoek van 5 december 2016 en dat het verzoek wordt afgewezen. De omstandigheid dat de afwijzing van dat verzoek in de ene brief van 14 december 2016 wat uitgebreider is gemotiveerd dan in de andere brief betekent niet dat twee besluiten zijn genomen. Appellant wordt ook niet gevolgd in zijn betoog dat hij met de brief van 20 december 2016 bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 14 december 2016. De inhoud van die brief biedt geen aanknopingspunten voor de conclusie dat appellant daarmee heeft beoogd bij het college een voorziening te vragen als bedoeld in artikel 1:5, eerste lid, van de Awb. De Raad volgt dan ook niet het betoog van appellant dat hij met de brief van 27 december 2016 heeft verzocht om een ontheffing voor zolang nog niet is beslist op het bij de brief van 20 december 2016 gemaakte bezwaar.
9.2.
Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat appellant met de brief van 27 december 2016 wel bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 14 december 2016. Met name uit de onder 1.6 weergegeven mededeling in die brief kan worden afgeleid dat appellant met die brief heeft beoogd om bij het college een voorziening te vragen tegen het besluit van 14 december 2016 als bedoeld in artikel 1:5, eerste lid, van de Awb. Appellant geeft met die brief immers in wezen te kennen dat het college het besluit van 14 december 2016 volgens hem moet herroepen en alsnog zijn verzoek om ontheffing moet toewijzen. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Dit geeft echter geen aanleiding tot vernietiging van aangevallen uitspraak 2, omdat het oordeel van de rechtbank dat aangevallen besluit 2 in rechte stand houdt juist is. Het volgende ligt hieraan ten grondslag.
9.3.
Het college had op grond van artikel 7:10, eerste lid, van de Awb binnen zes weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift is verstreken, dus uiterlijk op 8 maart 2017, een beslissing op het bezwaar moeten nemen. Toen appellant het college op 27 februari 2017 in gebreke stelde, was de termijn voor het geven van de beslissing op bezwaar dus nog niet verstreken. Het college heeft dan ook terecht het verzoek om een dwangsom wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar van 27 december 2016 afgewezen.
10. Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 niet slaagt en dat die uitspraak, gelet op wat onder 9.2 en 9.3 is overwogen met verbetering van gronden, moet worden bevestigd.
Proceskosten
11. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak 1 voor zover aangevochten;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 17 april 2018 ongegrond;
- bevestigt aangevallen uitspraak 2.
Deze uitspraak is gedaan door A.J. Schaap als voorzitter, F. Hoogendijk en J.J.A. Kooijman als leden, in tegenwoordigheid van L.R. Daman als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 mei 2020.
(getekend) A.J. Schaap
(getekend) L.R. Daman