Uitspraak
18 73 NIOAW, 18/75 AW, 18/131 PW
Datum uitspraak: 5 maart 2019
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraken van de rechtbank Noord-Nederland van
27 november 2017, 17/627 (aangevallen uitspraak 1), 17/492 (aangevallen uitspraak 2) en 17/493 (aangevallen uitspraak 3)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. A. Speksnijder, advocaat, hoger beroepen ingesteld.
Het college heeft verweerschriften en nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft gevoegd plaatsgevonden op 22 januari 2019. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Speksnijder. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door J. Boonstra, mr. I.G. Zittema, J. van Netten, allen werkzaam bij het college, en
mr. A.C.C. Balke, advocaat.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante was sinds 1 juni 1979 werkzaam bij de gemeente Leeuwarden, laatstelijk in de functie van [naam functie] bij de afdeling [naam afdeling].
1.2.
Appellante heeft tot eind 2009 een relatie gehad met [X.] (X) en met hem samengewoond, laatstelijk in de woning van appellante. Met ingang van 19 maart 2010 heeft X een kamer gehuurd in de woning van appellante. Het college heeft, na een huisbezoek op 22 maart 2010, geconcludeerd dat appellante en X geen gezamenlijke huishouding voerden en aan X met ingang van 3 maart 2010 een uitkering toegekend op grond van de
Wet inkomensvoorzieningen oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW) naar de grondslag voor een alleenstaande. Op 3 oktober 2013 heeft het college, na een gesprek met X, geconcludeerd dat X en appellante nog steeds geen gezamenlijke huishouding voerden.
1.3.
Vanaf 22 april 2015 huurde X een woning op het adres [adres] te [woonplaats]. Op 15 september 2015 heeft de politie daar een hennepkwekerij aangetroffen. X is diezelfde dag door de politie aangehouden in de woning van appellante. Hij heeft tegenover de politie verklaard dat hij de woning aan [adres] heeft onderverhuurd en dat hij veel verblijft in de woning van appellante.
1.4.
Het team Handhaving van de gemeente Leeuwarden heeft naar aanleiding van de in 1.3 genoemde gebeurtenissen een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan X verleende IOAW-uitkering. Het onderzoek is overgenomen door collega’s van de sociale recherche Fryslân. In het kader van het onderzoek is onder meer dossieronderzoek verricht, zijn bankafschriften opgevraagd, is de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens, thans Basisregistratie personen, geraadpleegd en zijn inlichtingen ingewonnen bij de politie, het Centraal Justitieel Incassobureau en Roompot Vakanties. Ook zijn appellante en X meerdere malen gehoord en is een huisbezoek afgelegd in de woning van appellante. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in rapporten van 17 maart 2016 en 8 april 2016.
1.5.
De onderzoeksresultaten zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van 15 april 2016 de IOAW-uitkering van X over de periode van 19 maart 2010 tot 8 maart 2016 in te trekken op de grond dat hij, zonder daarvan bij het college melding te maken, in deze periode een gezamenlijke huishouding met appellante heeft gevoerd en daarom ten onrechte een IOAW-uitkering naar de grondslag voor een alleenstaande heeft ontvangen. Bij besluit van 26 mei 2016 heeft het college de over de periode van 19 maart 2010 tot en met
29 februari 2016 betaalde uitkering tot een bedrag van € 84.888,83 van X teruggevorderd. Bij besluit van 9 december 2016 heeft het college de intrekking over de periode van anderhalve maand na 22 april 2015 ongedaan gemaakt en de terugvordering verlaagd tot een bedrag van
€ 83.055,02.
1.6.
Nadat het college het voornemen daartoe bekend had gemaakt en appellante haar zienswijze hierover naar voren had gebracht, heeft het college aan appellante bij besluit van 10 mei 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 5 januari 2017 (bestreden besluit 1) op grond van artikel 8:13 van de Arbeidsvoorwaardenregeling gemeente Leeuwarden (ARL) met onmiddellijke ingang de disciplinaire straf van ongevraagd ontslag opgelegd wegens plichtsverzuim.
1.7.
Bij besluit van 26 mei 2016 heeft het college € 84.888,83 mede van appellante teruggevorderd op grond van artikel 26, tweede lid, van de IOAW. Bij besluit van
9 december 2016 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van
26 mei 2016 deels gegrond verklaard en het bedrag van de medeterugvordering verlaagd tot
€ 83.055,02.
1.8.
Bij besluit van 28 juli 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 9 december 2016 (bestreden besluit 3), heeft het college de aan appellante met ingang van 17 mei 2016 toegekende bijstand per die datum met 100% verlaagd voor de duur van één maand. Aan het bestreden besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante blijk heeft gegeven van tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan doordat zij door eigen toedoen op staande voet is ontslagen bij de gemeente Leeuwarden, waardoor zij niet in aanmerking komt voor een uitkering op grond van de Werkloosheidswet.
2. Bij de aangevallen uitspraken heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
18/73 NIOAW, aangevallen uitspraak 2, de medeterugvordering
4.1.
De te beoordelen periode loopt van 19 maart 2010 tot en met 29 februari 2016, met uitzondering van een periode vanaf 22 april 2015 tot anderhalve maand daarna.
4.2.
Ingevolge artikel 26, tweede lid, van de IOAW kan, indien de uitkering met inachtneming van artikel 3 (aan personen die met elkaar een gezamenlijke huishouding voeren) had moeten worden verleend, maar dit achterwege is gebleven omdat de belanghebbende onjuiste of onvolledige inlichtingen heeft verstrekt, de ten onrechte verleende uitkering mede worden teruggevorderd van de persoon met wiens inkomen bij de verlening van de uitkering rekening had moeten worden gehouden.
4.3.
Het besluit tot medeterugvordering is een belastend besluit, waarbij het aan het verlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor medeterugvordering is voldaan in beginsel rust op het orgaan dat de IOAW-uitkering heeft verleend. Het college moet daarom aannemelijk maken dat appellante in de periode in geding een gezamenlijke huishouding met X heeft gevoerd.
4.4.
Ingevolge artikel 3, derde lid, van de IOAW is sprake van een gezamenlijke huishouding indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins. De vraag of er een gezamenlijke huishouding is dient te worden beantwoord aan de hand van objectieve criteria. Daarbij zijn omstandigheden die tot het voeren van een gezamenlijke huishouding hebben geleid, de motieven van de betrokkenen en de aard van hun onderlinge relatie niet van belang.
4.5.
Appellante heeft aangevoerd dat X zijn hoofdverblijf niet in haar woning had. Deze beroepsgrond slaagt niet. Het hoofdverblijf van een betrokkene ligt daar waar zich het zwaartepunt van het persoonlijk leven bevindt. Dit dient te worden bepaald aan de hand van concrete feiten en omstandigheden. Appellante en X stonden in de te beoordelen periode beiden op het adres van appellante ingeschreven. Niet aannemelijk is dat de woning van appellante desondanks niet fungeerde als het hoofdverblijf van X. De enkele stelling dat hij meerdere dagen per week elders verbleef, leidt niet tot die conclusie. De spullen van X, zoals zijn post en kleding, lagen in de woning van appellante en haar woning fungeerde onbetwist als uitvalsbasis voor X. Hij vertrok steeds vanuit die woning en keerde daar ook weer terug.
4.6.
Wederzijdse zorg kan blijken uit een financiële verstrengeling tussen de betrokkenen die verder gaat dan het uitsluitend delen van de woonlasten en hiermee samenhangende lasten. Indien van een zodanige verstrengeling niet of slechts in geringe mate sprake is, kunnen ook andere feiten en omstandigheden voldoende zijn om aan te nemen dat de betrokkenen in zorg voor elkaar voorzien. Een afweging van alle over betrokkenen gebleken feiten en omstandigheden, die niet van subjectieve aard zijn, zijn bepalend voor het antwoord op de vraag of aan het zorgcriterium in een concreet geval is voldaan.
4.7.
Appellante heeft aangevoerd dat geen sprake was van wederzijdse zorg, maar van een zakelijke kamerhuurrelatie. Deze beroepsgrond slaagt niet. Uit de verklaringen van X en van appellante blijkt dat appellante onder meer de kosten van de auto van X en gezamenlijke vakanties betaalde en dat X soms gezamenlijke boodschappen betaalde en benzine tijdens de gezamenlijke vakanties. Daarnaast blijkt uit het verslag van het huisbezoek dat er in de woning van appellante geen (strikte) scheiding was tussen goederen en persoonlijke zaken van appellante en X. Uit de verklaringen van appellante en X blijkt verder dat appellante formulieren invulde voor X en dat zij zijn was deed. X deed dingen in het huishouden, zoals stofzuigen en de was ophangen. Toen appellante in 2011 werd geopereerd, heeft X haar zes weken lang verzorgd. Verder helpt hij appellante met het tillen van zware spullen en brengt haar soms weg met de auto. Deze feiten en omstandigheden duiden op een in een zakelijke relatie ongebruikelijke verbondenheid en op een mate van verantwoordelijkheid voor elkaar die de grenzen van een zakelijke relatie overschrijden. Bovendien kwam X zijn zakelijke verplichtingen, zoals het betalen van de huur, ook niet altijd na. Er is dan ook voldoende feitelijke grondslag voor de conclusie dat in de te beoordelen periode aan het criterium van wederzijdse zorg is voldaan.
4.8.
Appellante heeft verder aangevoerd dat het college de woonsituatie zowel in 2010 als bij een controle in 2013 heeft onderzocht en toen heeft geoordeeld dat geen sprake was van een gezamenlijke huishouding. Deze beroepsgrond slaagt niet. De toen door X verstrekte informatie over de woonsituatie was onjuist. Als bij eerder onderzoek geen aanwijzingen zijn gevonden voor het voeren van een gezamenlijke huishouding, maar uit later onderzoek blijkt dat ook toen al sprake was van een gezamenlijke huishouding, is het college verplicht tot intrekking en terugvordering van de uitkering van de belanghebbende over de gehele periode (uitspraak van 1 augustus 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2642).
4.9.
Uit 4.4 tot en met 4.8 vloeit voort dat appellante en X gedurende de hier te beoordelen periode met elkaar een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd. Verlening van een
IOAW-uitkering naar de grondslag voor gehuwden is niettemin achterwege gebleven doordat X de op hem rustende inlichtingenverplichting niet is nagekomen. Daarmee is gegeven dat voor appellante is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 26, tweede lid, van de IOAW. Het college was daarom bevoegd de kosten van de ten onrechte aan X verleende IOAW-uitkering tot een bedrag van € 83.055,02 mede van appellante terug te vorderen.
4.10.
De door appellante gestelde omstandigheid dat zij onder dwang van X heeft gehandeld, leidt niet tot het oordeel dat het college in redelijkheid geen gebruik heeft mogen maken van zijn bevoegdheid tot medeterugvordering, alleen al niet omdat appellante haar stelling niet aannemelijk heeft gemaakt. Ook de omstandigheid dat het college de woonsituatie in 2010 en in 2013 anders heeft beoordeeld leidt hier niet toe, nu deze beoordeling berustte op een door X gegeven onjuiste voorstelling van zaken, waarvan appellante op de hoogte was.
4.11.
Uit 4.1 tot en met 4.10 volgt dat het hoger beroep van appellante niet slaagt, zodat aangevallen uitspraak 2 moet worden bevestigd.
18/75 AW, aangevallen uitspraak 1, het strafontslag
5.1.
Zowel het ontslagbesluit van 10 mei 2016 als bestreden besluit 1 is namens het college genomen door een en dezelfde persoon. In artikel 10:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat mandaat tot het beslissen op een bezwaarschrift niet wordt verleend aan degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt krachtens mandaat heeft genomen. Het bestreden besluit is dus onbevoegd genomen. Zoals de Raad eerder heeft geoordeeld (uitspraak van 1 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1550) kan bij een bevoegdheidsgebrek als dit toepassing worden gegeven aan artikel 6:22 van de Awb. Met een brief van 17 december 2018 aan de Raad heeft het college het bestreden besluit uitdrukkelijk voor zijn rekening genomen. Aannemelijk is dat appellante door het bevoegdheidsgebrek niet is benadeeld. Zoals blijkt uit de brief van 17 december 2018, was het bezwaar ook ongegrond verklaard als het college het bestreden besluit zelf had genomen. De Raad zal het bevoegdheidsgebrek daarom met toepassing van artikel 6:22 van de Awb passeren.
5.2.
Ingevolge artikel 16:1:1, eerste lid, van de ARL kan de ambtenaar die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt disciplinair worden gestraft. Ingevolge artikel 8:13 van de ARL kan als disciplinaire straf aan de ambtenaar ongevraagd ontslag verleend worden.
5.3.
Het plichtsverzuim dat appellante wordt verweten bestaat in de kern uit het volgende. Appellante heeft in de periode van 2010 tot 2015 voor X verschillende uitkeringsformulieren ingevuld en op die formulieren nagelaten te vermelden zij met X in haar woning een gezamenlijke huishouding voerde, terwijl zij wist dat het voeren van een gezamenlijke huishouding bij de uitkeringsinstantie moet worden gemeld.
5.4.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 15 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT1997) gelden in het ambtenarentuchtrecht niet de strikte bewijsregels die in het strafrecht van toepassing zijn. Wel is voor het constateren van plichtsverzuim dat tot het opleggen van een disciplinaire maatregel aanleiding kan geven, noodzakelijk dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan.
5.5.
Appellante heeft aangevoerd dat zij weliswaar enkele formulieren voor X heeft ingevuld, maar dat zij niet bewust heeft meegewerkt aan het onrechtmatig verkrijgen en behouden van een uitkering. Deze beroepsgrond slaagt niet. Appellante heeft bij het invullen van de verschillende formulieren voor X geen melding gemaakt van de omstandigheid dat zij een gezamenlijke huishouding voerde met X, of van haar aarzeling hierover. Dit heeft zij ook niet gedaan op formulieren waar daar expliciet ruimte voor was, zoals op het formulier van
17 juli 2010, waar ruimte was voor het melden van wijzigingen over samenwoning, of op het formulier van 12 februari 2015, waar ruimte was voor het vermelden van wijzigingen op het adres. Uit de verschillende verklaringen die appellante heeft afgelegd blijkt dat zij zich bewust was van, of in ieder geval twijfel had over het karakter van het verblijf van X in haar woning en de mogelijkheid dat het college bij de verlening van de IOAW-uitkering aan X uitging van een onjuiste voorstelling van zaken. Van appellante had dan ook mogen worden verwacht dat zij bij het invullen van de formulieren melding had gemaakt van de juiste feitelijke situatie. Het college heeft dan ook terecht geconcludeerd dat appellante de verweten gedragingen heeft begaan.
5.6.
Uit 5.5 volgt dat appellante heeft gedaan wat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten, zodat van plichtsverzuim sprake is. Appellante heeft niet betwist dat dit plichtsverzuim haar kan worden toegerekend. Het college was dan ook bevoegd appellante een disciplinaire maatregel op te leggen.
5.7.
Appellante heeft aangevoerd dat het strafontslag onevenredig is. Deze beroepsgrond slaagt niet. De opgelegde disciplinaire maatregel is, gezien de ernst, duur en omvang van het plichtsverzuim en de terecht gestelde eisen van integriteit, betrouwbaarheid en verantwoordelijkheid van medewerkers van de afdeling [naam afdeling] van de gemeente niet onevenredig aan het gepleegde plichtsverzuim. Het college heeft er terecht op gewezen dat appellante regelmatig vertrouwelijke stukken onder ogen krijgt, zodat over haar integriteit geen onzekerheid mag bestaan. Van belang is verder dat appellante de gedragscode van de gemeente Leeuwarden heeft ondertekend, waarin met voorbeelden staat omschreven dat privé-activiteiten het functioneren van de gemeente kunnen raken. De Raad deelt niet de opvatting van appellante dat haar gedrag uitsluitend de privésfeer raakt. De integriteit en betrouwbaarheid van de gemeente zijn door het handelen van appellante in gevaar gekomen en het vertrouwen dat het college moet kunnen stellen in appellante is hierdoor ernstig aangetast. Het college heeft zijn belang van een betrouwbare overheid zwaarder mogen laten wegen dan het belang van appellante. Dat appellante erop heeft aangedrongen dat X elders ging wonen, dat zij stelt onder druk van X te hebben gehandeld en dat zij een lange staat van dienst heeft, maakt niet dat de opgelegde disciplinaire maatregel onevenredig is. Hierbij is van belang dat appellante niet, bijvoorbeeld aan een vertrouwenspersoon van de gemeente, heeft gemeld dat zij onder druk stond van X.
5.8.
Uit 5.1 tot en met 5.7 volgt dat het hoger beroep van appellante niet slaagt, zodat aangevallen uitspraak 1 moet worden bevestigd.
18/131 PW, aangevallen uitspraak 3, de maatregel
6. Appellante heeft aangevoerd dat zij ten onrechte is ontslagen, zodat geen sprake is van tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan. Deze beroepsgrond slaagt niet, gelet op 5.1 tot en met 5.7. Dit betekent dat het hoger beroep van appellante niet slaagt, zodat aangevallen uitspraak 3 moet worden bevestigd.
Proceskosten
7. Gelet op 5.1 bestaat aanleiding het college in zaak 18/75 AW te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep en in hoger beroep. Deze worden begroot op € 2.048,- voor verleende rechtsbijstand (4 punten x € 512,-).
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraken;
- veroordeelt het college in de zaak met nummer 18/75 AW in de proceskosten van appellante
tot een bedrag van € 2.048,-;
- bepaalt dat het college aan appellante in de zaak met nummer 18/75 AW het in beroep en in
hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 421,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.N.A. Bootsma als voorzitter en J.J.A. Kooijman en
J.T.H. Zimmerman als leden, in tegenwoordigheid van E. Stumpel als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2019.
(getekend) J.N.A. Bootsma
(getekend) E. Stumpel
Tegen deze uitspraak, voor zover daarbij is beslist op het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2, kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH Den Haag) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over het begrip gezamenlijke huishouding.
md