ECLI:NL:CRVB:2019:547

Uitspraak

18.5218 AW, 18/6560 AW

Datum uitspraak: 14 februari 2019

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van
22 augustus 2018, 18/52 (aangevallen uitspraak) en op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade

Partijen:

het bestuur van de gemeenschappelijke regeling Bedrijfsvoeringsorganisatie West Betuwe (bestuur)

[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)

Namens het bestuur heeft mr. M.J. Kragten hoger beroep ingesteld.

Namens betrokkene heeft mr. B.S. Nonnekes, advocaat, een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld. Tevens is namens betrokkene verzocht het bestuur te veroordelen tot vergoeding van schade en zijn nadere stukken ingezonden.

Namens het bestuur heeft mr. Kragten een zienswijze gegeven op het incidenteel hoger beroep en het verzoek om schadevergoeding.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 januari 2019. Het bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Kragten, J. van der Schaft en R. Postmus. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Nonnekes en mr. K. van Zijtveld.

OVERWEGINGEN

1.1.

Betrokkene is vanaf 1987 bij de gemeente [A] , later bij de [instantie] , in dienst geweest. Vanaf 2001 was betrokkene, aanvankelijk in haar functie van [functie] ( [functie] ) en later als projectleider, betrokken bij het project [project 1] . In de periode van 2005 tot 2009 is van het papieren archief [van afdeling bij Gemeente A] een digitale kopie gemaakt. Deze digitale bestanden voldeden niet aan de wettelijke voorwaarden voor substitutie van het papieren archief. Vanaf 1 januari 2013 zijn nieuwe voorwaarden voor substitutie gaan gelden. Begin 2014 is het project [project 2] , waar het archief [vergunningen] onderdeel van uitmaakte. Voor dit project was betrokkene als projectleider inhoudelijk verantwoordelijk.

1.2.

Het Regionaal Archief Rivierenland (RAR), archivaris van de gemeente [A] en

toezichthouder op het beheer van de gemeentelijke niet-overgebrachte archiefbescheiden, heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [A] bij brief van

20 januari 2017 bericht dat het op 19 december 2016 heeft vernomen dat kort daarvoor zonder overleg het archief van officiële [vergunningen] over de periode [van ruim 60 jaar] van de gemeente [A] was vernietigd en dat betrokkene geen bevoegdheid had tot zelfstandige vernietiging van archiefbescheiden. Het bestuur, dat het archief van de gemeente [A] formeel beheert, is hiervan vervolgens ook op de hoogte geraakt. Betrokkene heeft hierover op
31 januari 2017 een gesprek gevoerd met de algemeen directeur van [instantie] . Bij besluit van diezelfde datum is betrokkene, op de grond dat zij onbevoegd opdracht had gegeven tot het vernietigen van archiefmateriaal van de gemeente [A] , in het belang van de dienst en in verband met nader onderzoek naar plichtsverzuim met onmiddellijke ingang en voorlopig voor de duur van een maand geschorst. Bij dit besluit is haar tevens de toegang tot de gebouwen en terreinen binnen het gezagsbereik ontzegd.

1.3.

Het bestuur heeft het [bureau B] ( [bureau B] ) opdracht gegeven tot het instellen van een onderzoek naar de toedracht van de vernietiging van de dossiers [vergunningen] .

1.4.

Op 20 maart 2017 heeft [bureau B] een rapport uitgebracht. Samengevat is daarin vastgesteld

dat betrokkene het archief [van afdeling bij Gemeente A] in november 2016 heeft laten vernietigen in strijd met de vigerende regels en procedures, dat zij bij de vernietiging van het archief de voorgeschreven procedure weloverwogen niet heeft gevolgd en dat zij haar voornemen om het archief te laten vernietigen niet duidelijk met anderen heeft gedeeld. De problemen die zij naar haar mening met betrekking tot het papieren archief ondervond, heeft zij, behalve door middel van indirecte signalen, nooit voorgelegd aan haar leidinggevenden, en evenmin duidelijk in een gesprek of in een notitie aan haar leidinggevenden, het RAR, de gemeentesecretaris of het college kenbaar gemaakt. Ook is vastgesteld dat betrokkene wist dat het gedigitaliseerde archief [van afdeling bij Gemeente A] niet voldeed aan de voorwaarden van substitutie die golden ten tijde van de digitalisering noch aan de voorwaarden van substitutie vanaf 1 januari 2013, en dat het papieren archief dus bewaard moest blijven.

1.5.

Bij opeenvolgende besluiten is de schorsing verlengd tot 9 juni 2017. Bij besluit van
30 augustus 2017 zijn de bezwaren van betrokkene tegen alle schorsingsbesluiten ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft betrokkene geen rechtsmiddelen aangewend.

1.6.

Nadat het bestuur het voornemen daartoe bekend had gemaakt en betrokkene daarover haar zienswijze naar voren had gebracht, heeft het bestuur bij besluit van 6 juli 2017, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 29 november 2017 (bestreden besluit), aan betrokkene met ingang van 7 juli 2017 de disciplinaire straf van ontslag opgelegd bedoeld in artikel 8:13 van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling/Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO). Aan dit besluit is, samengevat, het volgende ten grondslag gelegd. Betrokkene heeft zich niet gedragen als goed ambtenaar, doordat zij in november 2016 het originele papieren archief [van afdeling bij Gemeente A] heeft laten vernietigen, terwijl zij wist dat voor dit archief een wettelijk onbeperkte bewaarplicht geldt en het digitale archief ter zake niet aan de voorwaarden van substitutie voldeed, waarbij zij heeft gehandeld op eigen initiatief, zonder toestemming van haar leidinggevende en/of het RAR en zonder de geldende voorschriften met betrekking tot de vernietiging van archiefbescheiden in acht te nemen. Het bestuur rekent betrokkene zwaar aan dat zij de geldende regels en normen doelbewust heeft genegeerd en deze overtreding onomkeerbare schadelijke gevolgen voor de gemeente [A] heeft, zowel vanuit cultuur-historisch als vanuit juridisch perspectief. Het bestuur merkt het handelen van betrokkene aan als ernstig plichtsverzuim, dat de straf van onvoorwaardelijk ontslag rechtvaardigt.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, met bepalingen over proceskosten en

griffierecht, het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dit besluit vernietigd, het besluit van 6 juli 2017 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Daartoe heeft de rechtbank, samengevat, het volgende overwogen. Geen sprake is van uitbreiding van het plichtsverzuim in het bestreden besluit; het bestuur heeft in dit besluit enkel de ernst van het plichtsverzuim willen benadrukken. Betrokkene erkent dat zij de verweten gedraging heeft begaan. Zij heeft zich hiermee schuldig gemaakt aan plichtsverzuim. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat niet is gebleken dat betrokkene door één of meer leidinggevenden of door (een wethouder van) de gemeente [A] onder druk is gezet om ervoor te zorgen dat de kelder waarin het archief zich bevond eind 2016 leeg zou zijn. De stelling van betrokkene dat zij indertijd door een aandoening oververmoeid was en mogelijk niet of verminderd toerekeningsvatbaar was, is niet met medische stukken onderbouwd. Daarom bestaat geen grond om haar te volgen in haar stelling dat haar handelen haar niet of niet ten volle kan worden toegerekend. De rechtbank acht evenwel de straf van onvoorwaardelijk ontslag niet evenredig aan de ernst van het plichtsverzuim, aangezien betrokkene een oplossing wilde vinden voor het leegruimen van de kelder waarin zich het archief bevond ten behoeve van de bouw van een cultuurcomplex in die ruimte, en zij in de periode 2014 tot medio 2016 bij haar leidinggevenden en het RAR herhaaldelijk aandacht heeft gevraagd voor dit probleem, maar zij niet werd geholpen met het vinden van een oplossing. Uit het dossier rijst het beeld dat betrokkene er bij het nemen van beslissingen in feite alleen voor stond. Dat uit onderzoek is gebleken dat het archief hiaten bevat, is achteraf vastgesteld en was bij betrokkene niet bekend. Zij is ervan uitgegaan dat de digitale bestanden, die bij audits waren goedgekeurd, voldeden. Voor de rechtbank staat vast dat betrokkene vanuit goede bedoelingen een beslissing heeft genomen, waarvan zij pas achteraf heeft beseft dat die fout was. Ook neemt de rechtbank in aanmerking dat betrokkene al 30 jaar in dienst was, altijd goed heeft gefunctioneerd en een onvoorwaardelijk ontslag voor haar ingrijpende (financiële) gevolgen heeft, mede gelet op haar leeftijd en positie op de arbeidsmarkt.

3.1.

Aan het hoger beroep van het bestuur ligt ten grondslag dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de straf van onvoorwaardelijk ontslag niet evenredig is aan de ernst van het plichtsverzuim.

3.2.

Aan het incidenteel hoger beroep van betrokkene ligt ten grondslag dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het verweten plichtsverzuim in het bestreden besluit niet is uitgebreid, dat de verweten gedraging plichtsverzuim oplevert en dat die gedraging aan haar is toe te rekenen.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

4.1.

De Raad stelt voorop dat volgens zijn vaste rechtspraak (uitspraak van 8 februari 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:AZ8746) de bestuursrechter niet op alle aangevoerde gronden hoeft in te gaan, maar zich kan beperken tot de kern daarvan.

Het incidenteel hoger beroep

4.2.

Betrokkene heeft betoogd dat het bestuur de in het ontslagbesluit neergelegde tenlastelegging nadien bij de beslissing op bezwaar heeft uitgebreid. Dit betoog slaagt niet, omdat het is gebaseerd op een onjuiste lezing van het bestreden besluit. Uit het bestreden besluit blijkt immers dat het ontslag, conform het voornemen en het besluit van 6 juli 2017, is gebaseerd op de gedraging dat betrokkene het originele papieren archief [van afdeling bij Gemeente A] op eigen initiatief heeft laten vernietigen, zonder daarvoor toestemming te hebben gevraagd of gekregen, in strijd met de bij betrokkene bekende regels en procedurevoorschriften en in de wetenschap dat het archief niet vernietigd mocht worden omdat het digitale archief niet de status van vervangingsbestand had.

4.3.1.

Betrokkene heeft deze gedraging erkend, maar zich ter verdediging vooral beroepen op volgens haar aanwezige verzachtende omstandigheden en de context waarin deze gedraging gezien moest worden. Betrokkene heeft betoogd dat zij druk ervoer om de kelderruimte waarin het archief zich bevond eind 2016 leeg te maken, terwijl het RAR volhardde in zijn weigering in te stemmen met haar verzoeken tot het toekennen van de vervangingsstatus aan het digitale archief en het RAR het papieren archief ook niet zonder bewerking wilde overnemen. De Raad stelt vast dat niet is gebleken dat op betrokkene druk is uitgeoefend. Indien betrokkene deze druk desalniettemin ervoer, valt niet in te zien waarom zij dit door haar ervaren probleem niet duidelijk heeft voorgelegd aan haar leidinggevende(n). Dat er vanwege diverse organisatorische veranderingen weinig betrokkenheid van leidinggevenden bij het digitaliseringsproces was, is aannemelijk op basis van het rapport van [bureau B] . Uit dit rapport blijkt echter ook dat betrokkene tweewekelijks overleg had met haar leidinggevende, maar dat zij geen concrete hulpvraag bij hem heeft neergelegd. Ook anderszins blijft zij verantwoordelijk voor haar eigen handelen. Dit geldt te meer nu betrokkene, gelet op haar ruime ervaring en verantwoordelijke positie als projectleider, de desbetreffende regels en procedures goed kende en zij zich er terdege van bewust was dat de verweten gedraging met de geldende regels in strijd was. De Raad volgt in dit verband niet de stelling van betrokkene dat zij haar beslissing in een opwelling heeft genomen. Uit het onderzoeksrapport van [bureau B] en de eigen verklaringen van betrokkene hierover komt naar voren dat zij de beslissing weloverwogen heeft genomen, nadat zij al enkele jaren bezig was met de kwestie maar zij hier, volgens eigen zeggen, geen bruikbaar antwoord op kreeg.

4.3.2.

Met de rechtbank is de Raad dan ook van oordeel dat het bestuur de verweten gedraging terecht heeft aangemerkt als plichtsverzuim.

4.4.

Betrokkene heeft in incidenteel hoger beroep verder betwist dat dit plichtsverzuim haar valt toe te rekenen en daarbij een beroep gedaan op haar gezondheidstoestand. Nu betrokkene deze stelling niet met een op haar betrekking hebbend medisch rapport heeft onderbouwd, deelt de Raad reeds hierom het oordeel van de rechtbank dat het aan betrokkene verweten plichtsverzuim haar volledig is toe te rekenen. Het bestuur was dan ook bevoegd betrokkene een disciplinaire straf op te leggen.

4.5.

Uit 4.2 tot en met 4.4 volgt dat het incidenteel hoger beroep niet slaagt.

Het hoger beroep

4.6.

Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag niet onevenredig is aan de aard en ernst van het gepleegde plichtsverzuim. Het bestuur heeft terecht een groot gewicht toegekend aan de omstandigheid dat betrokkene welbewust de geldende regels en voorschriften heeft overtreden, en zij zo een omvangrijk papieren archief heeft laten vernietigen terwijl zij wist dat de digitale bestanden geen vervangingswaarde hadden. De stelling van betrokkene, dat zij weliswaar een fout heeft gemaakt maar steeds goede intenties heeft gehad, treft geen doel. Uit de uitspraken die door betrokkene zelf zijn gedaan en uit het onderzoeksrapport van [bureau B] blijkt dat haar beslissing mede was ingegeven door frustratie, omdat het haar niet lukte haar doel via de formele weg te bereiken. Daar komt bij dat haar eigenmachtig optreden onomkeerbare, schadelijke gevolgen heeft gehad. Na onderzoek is vastgesteld dat het archief, dat naast een bewijstechnische waarde ook cultuurhistorische waarde heeft, hiaten bevat. Ook staat vast dat niet meer te controleren is of die hiaten zich ook al bevonden in het papieren archief, omdat dit archief is vernietigd. Omdat betrokkene juist degene was die verantwoordelijk was voor projecten met betrekking tot de digitalisering van archieven, heeft zij het in dat kader in haar te stellen vertrouwen ernstig beschaamd. Daarnaast is het aanzien van de openbare dienst door het gedrag van betrokkene geschaad. Gezien de aard en ernst van de gedraging leidt het gegeven dat betrokkene in haar langjarige loopbaan nimmer eerder in de fout is gegaan niet tot een ander oordeel. Ten slotte maken de financiële gevolgen van het ontslag, die er voor betrokkene ondanks het vinden van een nieuwe werkkring zijn, evenmin dat de opgelegde disciplinaire straf onevenredig is.

4.7.

Uit 4.6 volgt dat het hoger beroep van het bestuur slaagt.

4.8.

Nu het hoger beroep van het bestuur slaagt en het incidenteel hoger beroep van betrokkene niet slaagt, moet de aangevallen uitspraak worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit alsnog ongegrond verklaren. Dit brengt tevens mee dat het verzoek van betrokkene om veroordeling tot vergoeding van schade moet worden afgewezen.

5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 29 november 2017 ongegrond;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af.

Deze uitspraak is gedaan door E.J.M. Heijs als voorzitter en J.J.T. van den Corput en
K.H. Sanders als leden, in tegenwoordigheid van S.H.H. Slaats als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 februari 2019.

(getekend) E.J.M. Heijs

(getekend) S.H.H. Slaats