Uitspraak
18.501 AOW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van
18 december 2017, 16/5432 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
Datum uitspraak: 14 februari 2019
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft W.F.K. ter Hennepe hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend.
De Svb heeft vragen van de Raad beantwoord.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met een aantal soortgelijke zaken, plaatsgevonden op 11 oktober 2018. Appellante is in persoon verschenen, bijgestaan door Ter Hennepe.
De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. M. van Everdingen,
H. van der Most, mr. S. Herder en K. van Ingen. Na de behandeling ter zitting zijn de zaken gesplitst. In de verschillende zaken wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante, geboren [in] 1951, is in september 2011 met vervroegd pensioen gegaan. Op 19 september 2016 heeft zij de Svb verzocht haar met ingang van
21 september 2016 een pensioen ingevolge de Algemene Ouderdomswet (AOW) toe te kennen. Bij besluit van 26 september 2016 heeft de Svb dit geweigerd op de grond dat appellante de AOW-leeftijd nog niet heeft bereikt.
1.2.
Bij besluit van 14 april 2017 (bestreden besluit) is, onder intrekking van een eerder besluit op bezwaar, het bezwaar van appellante tegen het besluit van 26 september 2016 ongegrond verklaard. Daartoe is overwogen dat bij de vaststelling van de ingangsdatum van het AOW-pensioen toepassing is gegeven aan artikel 16 en artikel 7a van de AOW, welk laatste artikel op grond van de Wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd met ingang van 1 januari 2013 is ingevoegd in de AOW. Ingevolge dit artikel is de pensioengerechtigde leeftijd voor de AOW vanaf 2013 stapsgewijs en vanaf 2016 versneld omhoog gegaan. Als gevolg van deze wetswijzigingen heeft appellante recht op AOW vanaf 21 juni 2017. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 18 juli 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:2502, heeft de Svb verder beoordeeld of appellante door het zogenoemde AOW-gat van in haar geval negen maanden een onevenredig zware last draagt, waardoor sprake is van een ongerechtvaardigde inbreuk op haar door artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
(Eerste Protocol) gewaarborgde eigendomsrecht. Voor de vraag of appellante een onevenredige last draagt, zijn volgens het beleid, de voorwaarden van de Tijdelijke regeling overbruggingsuitkering AOW (OBR) doorslaggevend. De overbruggingsuitkering is bedoeld om compensatie te bieden aan mensen die voor de verhoging van de AOW-leeftijd al waren gestopt met werken en die zich niet konden voorbereiden op de verhoging van de
AOW-leeftijd. Volgens de Svb is sprake van een onevenredig zware last als appellante een overbruggingsuitkering kan krijgen. De compensatie voor de verhoging van de AOW-leeftijd bestaat dan uit een maandelijkse overbruggingsuitkering. De ingangsdatum van het
AOW-pensioen verandert niet. De Svb heeft vastgesteld dat het inkomen van appellante in de maand waarin zij 64,5 jaar is € 3.359,40 bruto bedraagt, zodat zij niet voldoet aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor een overbruggingsuitkering en er geen sprake is van een onevenredig zware last. Ten slotte heeft de Svb zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van schending van het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel en van leeftijdsdiscriminatie.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, voor zover van belang en met bepalingen over proceskosten en griffierecht, het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Onder verwijzing naar de uitspraken van de Raad van 18 juli 2016 ECLI:NL:CRVB:2016:2502 en ECLI:NL:CRVB:2016:2608 heeft de rechtbank overwogen dat de Svb voor de vraag of sprake is van een onevenredige last als bedoeld in de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) aansluiting heeft kunnen zoeken bij de beperkte middelentoets van de OBR. Gelet op de hoogte van de inkomsten van appellante, die na haar 65e onveranderd zijn gebleven, komt zij niet voor een overbruggingsuitkering in aanmerking. Hiermee wordt verondersteld dat appellante het tijdelijke inkomensverlies kan opvangen en ligt het op haar weg te onderbouwen dat deze veronderstelling niet juist is. Nu appellante dit heeft nagelaten, is het niet aan de Svb om ter zake zelf nader onderzoek te doen.
3. Appellante heeft zich onder verwijzing naar de uitspraken van de rechtbank Overijssel van 8 augustus 2017, ECLI:NL:RBOVE:2017:3161 en van de rechtbank Midden-Nederland van 13 december 2017, ECLI:NL:RBMNE:2017:6348 op het standpunt gesteld dat met uitsluitend een toetsing aan de voorwaarden van de OBR niet is voldaan aan de uit voornoemde uitspraken van de Raad voortvloeiende verplichting dat op basis van een deugdelijk en individueel feitenonderzoek dient te worden beoordeeld of sprake is van een onevenredig zware last. De Svb dient onderzoek te doen naar haar individuele omstandigheden, zoals haar vermogenspositie en eventuele andere effecten van haar gewijzigde inkomenspositie. Ter zitting heeft appellante ook gewezen op de nadelige financiële effecten van het naar voren halen van het ABP-pensioen (de ABP-versleepregeling), waardoor haar pensioeninkomen vanaf haar pensioengerechtigde leeftijd duurzaam met € 60,- per maand wordt verlaagd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
In enkele uitspraken van 18 juli 2016 (zie onder meer ECLI:NL:CVRB:2016:2502 en ECLI:NL:CVRB:2016:2613) heeft de Raad geoordeeld dat met de invoering van artikel 7a van de AOW en de daarmee gepaard gaande verschuiving van de aanvangs- en pensioengerechtigde leeftijd, sprake is van inmenging in het eigendomsrecht van een betrokkene als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol. De Raad heeft deze inmenging in het eigendomsrecht in het algemeen proportioneel geacht en geoordeeld dat die in het algemeen niet leidt tot een schending van artikel 1 van het
Eerste Protocol. Overwogen is voorts dat de toepassing van artikel 7a van de AOW in concrete gevallen tot een onevenredig zware last, als bedoeld in de rechtspraak van het EHRM, zou kunnen leiden en daardoor tot een schending van artikel 1 van het
Eerste Protocol. Of sprake is van een onevenredig zware last moet van geval tot geval op basis van deugdelijk individueel feitenonderzoek worden beoordeeld.
4.2.
De Svb heeft het onderzoek naar een eventuele onevenredig zware last beleidsmatig ingevuld en hierbij aangesloten bij de voorwaarden van de OBR. Volgens “beleidsregel Eigendomsrecht” SB2191 is sprake van een onevenredig zware last als een betrokkene voldoet aan de voorwaarden van de OBR. De compensatie voor deze last bestaat uit een recht op overbruggingsuitkering.
4.3.
De Raad stelt allereerst vast dat de kwalificatie “beleidsregel” door de Svb vragen oproept. Uit artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt immers dat een bestuursorgaan beleidsregels kan vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid
(eerste lid) en in andere gevallen slechts voor zover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald (tweede lid). SB2191 vermeldt dat de grondslag ervan is gelegen in artikel 1 van het
Eerste Protocol. Die verdragsbepaling kent de Svb evenwel geen bevoegdheden toe, zoals bedoeld in artikel 4:81 van de Awb, maar erkent het recht op ongestoord genot van zijn eigendom voor iedere natuurlijke of rechtspersoon. Het feit dat iedere verdragsstaat het “recht” heeft die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren, impliceert niet dat artikel 1 van het Eerste Protocol op zichzelf een bevoegdheid voor bestuursorganen in het leven roept als bedoeld in artikel 4:81 van de Awb.
4.4.
De Raad begrijpt SB2191 dan ook zo, dat de Svb bij onder meer de toepassing van de AOW een werkinstructie (SB2191) hanteert om te bepalen of een voorgenomen besluit inbreuk maakt op het recht van ongestoord genot van zijn eigendom van de aanvrager van het AOW‑pensioen.
4.5.
Anders dan de rechtbank heeft overwogen in de aangevallen uitspraak is de Raad van oordeel dat de enkele toetsing of de betrokkene aan de voorwaarden van de OBR voldoet, waartoe de Svb zich doorgaans in de bezwaarfase heeft beperkt, niet valt aan te merken als een deugdelijk individueel feitenonderzoek naar het bestaan van een onevenredig zware last tijdens het AOW‑gat. Bij deze toetsing worden namelijk uitsluitend de voorwaarden genoemd in artikel 4 van de OBR betrokken. De veronderstelling dat personen die een inkomen of vermogen boven de gestelde grenzen van de OBR hebben over voldoende financiële reserves beschikken om het tijdelijke inkomensverlies op te vangen, kan in individuele gevallen niet gerechtvaardigd zijn. In die gevallen waarin een betrokkene in de bezwaarfase te kennen geeft dat hij of zij door de verhoging van de AOW‑leeftijd onevenredig zwaar wordt getroffen, kan van een zorgvuldige besluitvorming slechts sprake zijn als nader onderzoek wordt gedaan naar de financiële situatie van die betrokkene, met name tijdens de periode van het voor hem of haar geldende AOW‑gat. Daarbij kan van de betrokkene worden verlangd dat hij of zij zelf de gegevens aanlevert die zijn of haar standpunt onderbouwen en die relevant zijn voor dit onderzoek. Het hoger beroep treft dan ook doel zodat de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, wordt vernietigd.
4.6.
Uit de in hoger beroep overgelegde stukken en wat ter zitting is besproken, begrijpt de Raad dat de Svb, als gevolg van voortschrijdend inzicht, bij de toetsing aan artikel 1 van het Eerste Protocol naast de enkele toetsing aan de OBR inmiddels ook de inkomens- en vermogenspositie van een betrokkene tijdens het AOW‑gat in ogenschouw neemt. Hierbij worden de diverse door een betrokkene aangedragen individuele financiële omstandigheden meegewogen bij de beoordeling of sprake is van een onevenredig zware last tijdens het AOW‑gat. Ter bepaling daarvan zoekt de Svb allereerst aansluiting bij de rechtspraak van het EHRM, in het bijzonder bij die gevallen waarin naar het oordeel van het EHRM sprake was van een “individual and excessive burden”. Denkbaar is, aldus de Svb, dat buiten de gevallen die bij het EHRM reeds hebben geleid tot een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol ook andere zeer bijzondere omstandigheden tot een schending kunnen leiden. Met de uitvoering van een dergelijke toetsing wordt naar het oordeel van de Raad voldaan aan het vereiste van een deugdelijk en individueel feitenonderzoek in de zin van de in 4.1 genoemde uitspraken van de Raad.
4.7.
De Svb heeft uiteindelijk in hoger beroep deze toetsing verricht en is daarbij tot de conclusie gekomen dat niet is gebleken dat sprake is van een onevenredig zware last. De Raad sluit zich bij deze conclusie aan. Hierbij is in aanmerking genomen dat aan appellante weliswaar negen maanden AOW-pensioen is onthouden, waarop zij in de tijd dat zij terugtrad uit het arbeidsproces aanspraak dacht te kunnen maken, maar dat niet kan worden gezegd dat haar recht op AOW-pensioen in de kern is aangetast. Appellante heeft negen maanden zonder AOW-pensioen moeten zien te overbruggen, maar op deze periode heeft zij zich ten minste al vanaf 2012/2013 kunnen instellen. Gedurende het AOW-gat had appellante een maandelijks ABP-pensioen van € 3.359,40 bruto. Ter zitting van de Raad heeft appellante verder te kennen gegeven dat zij een eigen huis heeft waarop geen hypotheek rust en een vermogen van tussen de € 50.000,- en € 60.000,-. Aan de Raad is niet gebleken van omstandigheden die zouden moeten leiden tot het aannemen van een onevenredig zware last. Hiervoor is niet voldoende dat appellante haar ABP-pensioen naar voren heeft moeten halen en door de terugval in haar inkomen heeft moeten interen op haar vermogen (zie ook de uitspraak van de Raad van
18 juli 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:2502).
4.8.
Nu aan het bestreden besluit geen deugdelijk individueel feitenonderzoek ten grondslag ligt en het besluit derhalve onzorgvuldig is voorbereid, zal de Raad, doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, het bestreden besluit vernietigen, zij het dat gelet op hetgeen hiervoor in 4.7 is overwogen bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen blijven.
5. Er is aanleiding de Svb te veroordelen in de proceskosten van appellante in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand van in totaal € 1.024,-
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 14 september 2017 gegrond, vernietigt dat
besluit en bepaalt dat de rechtsgevolgen van dit besluit in stand blijven;
- veroordeelt de Svb in de proceskosten van appellante, tot een bedrag van in totaal
€ 1.024,-;
- bepaalt dat de Svb het door appellante in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
van in totaal € 172,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en H.J. de Mooij en M.F.J.M. de Werd als leden, in tegenwoordigheid van G.D. Alting Siberg als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 februari 2019.
(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum
(getekend) G.D. Alting Siberg
nd