Uitspraak
17.7074 PW
Datum uitspraak: 6 augustus 2019
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 22 september 2017, 16/2139 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] (appellant) en [appellante] (appellante), beiden te [woonplaats]
het college van burgemeester en wethouders van Venlo (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. R. Küçükünal, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift en op verzoek van de Raad stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 april 2019. Namens appellanten is
mr. Küçükünal verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. R.W.M.M. Hendrikx, C.W.M.G. Volleberg en M.P.A. van Wijlick.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellanten ontvingen sinds 8 februari 2006 bijstand naar de norm voor gehuwden, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW).
1.2.
In het kader van een themacontrole op bezit van onroerende zaken (themacontrole) heeft een medewerker handhaving/toezichthouder van de gemeente Venlo (medewerker) een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellanten verleende bijstand.
1.2.1.
In dat kader heeft de medewerker Bureau Buitenland ingeschakeld om onderzoek te laten doen naar op naam van appellanten geregistreerde onroerende zaken in Turkije. Bureau Buitenland heeft hiervoor gebruik gemaakt van de diensten van Juridisch Bureau Rain (Rain). Rain heeft de bevindingen van het in Turkije verrichte onderzoek neergelegd in een rapport van 16 juni 2015. In dat rapport is vermeld dat in het Kadastraal Register van het district [district] , provincie [provincie] op naam van appellant, dan wel appellante, twaalf landbouwpercelen in de wijk [wijk] , district [district] , provincie [provincie] , staan geregistreerd (landbouwpercelen). Appellanten hebben de landbouwpercelen in bezit gekregen op 11 juli 2000. De waarde van de gronden is op 17 mei 2015 door een landbouwkundig ingenieur (B) getaxeerd op een bedrag van in totaal 166.492,59 Turkse Lira (TL). Dat is omgerekend € 54.546,60.
1.3.
Onder verwijzing naar de onder 1.2.1 genoemde onderzoeksbevindingen heeft het college appellanten bij brief van 21 oktober 2015 uitgenodigd voor een gesprek op 24 november 2015 met twee sociaal rechercheurs van de sociale recherche Regio Limburg Noord (sociaal rechercheurs), met het verzoek om een aantal in die brief genoemde gegevens mee te nemen, waaronder eigendomsakten en aankoopbewijzen van de landbouwpercelen. Het college heeft hierbij meegedeeld dat de betaling van de bijstand van appellanten met ingang van 1 oktober 2015 is geblokkeerd in afwachting van het gesprek. Appellanten hebben op 24 november 2015 onder meer verklaard dat zij de enige eigenaren zijn van de landbouwpercelen en dat de waarden daarvan zo laag zijn dat daarover geen belasting hoeft te worden betaald. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapportage bijzonder onderzoek van 2 februari 2016.
1.4.
De onderzoeksresultaten zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van
2 februari 2016 de bijstand van appellanten met ingang van 2 februari 2016 te beëindigen en over de periode van 1 oktober 2015 tot 2 februari 2016 in te trekken (intrekkingsbesluit). Bij besluit van 24 juni 2016 (bestreden besluit) heeft het college, voor zover hier van belang, het bezwaar van appellanten tegen het intrekkingsbesluit ongegrond verklaard. Het bestreden besluit berust op de grondslag dat appellanten de op hen rustende inlichtingenverplichting hebben geschonden door aan het college geen mededeling te doen van het bezit van onroerend goed in Turkije. Appellanten beschikken over vermogen in de vorm van percelen landbouwgrond, waarvan de waarde ruimschoots boven de voor appellanten geldende vermogensgrens ligt. Zij hebben niet aannemelijk gemaakt dat de waarden van de landbouwpercelen lager moeten worden vastgesteld. Appellanten hebben daarom geen recht op bijstand.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit, voor zover dit betrekking heeft op het intrekkingsbesluit, ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep hebben appellanten zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Appellanten hebben als meest verstrekkende beroepsgrond aangevoerd dat de door Bureau Buitenland verkregen onderzoeksresultaten niet aan de besluitvorming ten grondslag mogen worden gelegd wegens strijd met het verbod op discriminatie. Het onderzoek was discriminerend omdat door het college alleen onderzoek is gedaan naar bijstandsgerechtigden van Turkse afkomst.
4.2.1.
Ingevolge artikel 53a van de PW is het college bevoegd onderzoek in te stellen naar de juistheid en volledigheid van verstrekte gegevens en zo nodig naar andere gegevens die noodzakelijk zijn voor de verlening dan wel de voortzetting van bijstand. Deze algemene onderzoeksbevoegdheid kan steeds en spontaan worden uitgeoefend ten aanzien van alle bijstandsgerechtigden, zonder dat daartoe een redengevend feit, signaal, grond of vermoeden vereist is. Daarbij mag echter niet in strijd gehandeld worden met het discriminatieverbod, zoals onder meer opgenomen in artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 1 van Protocol 12 bij het EVRM. Zie de uitspraak van 28 augustus 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2702.
4.2.2.
Een algemeen onderzoek naar eventueel vermogen in het buitenland dient een legitiem doel. Het college is in beginsel bevoegd om met het oog op effectiviteit, efficiëntie en kostenbesparing, en vanwege het grote belang van bestrijding van onjuist gebruik van
sociale voorzieningen, bij het toepassen van de onder 4.2.1 genoemde algemene onderzoeksbevoegdheid een selectie uit het totale bestand van bijstandsgerechtigden te maken, tenzij hierbij een ongerechtvaardigd verschil in behandeling als bedoeld in artikel 1 van Protocol 12 bij het EVRM wordt gemaakt tussen bijstandsgerechtigden.
4.2.3.
De themacontrole is beschreven in de notitie ‘Themacontrole Onroerend goed’ van 1 december 2014 (notitie), die betrekking heeft op het gezamenlijke bestand van alle bijstandsgerechtigden in de gemeenten Venlo en Venray. Ter zitting heeft de Raad aan de orde gesteld dat het procesdossier twee verschillende versies bevat van deze notitie. Deze stukken hebben dezelfde datum en hetzelfde versienummer, te weten versienummer 1.1. De eerste versie is door het college in de bestuurlijke fase aan de stukken toegevoegd en ter beschikking gesteld aan (de toenmalige gemachtigde van) appellanten. De tweede versie is door de (huidige) gemachtigde van appellanten als bijlage bij het beroepschrift en het hoger beroepschrift gevoegd. De gemachtigde van appellanten heeft ter zitting verklaard deze versie te hebben ontvangen van de gemeente Venray. De eerste versie is meeromvattend dan de tweede versie, bijvoorbeeld bij de beschrijving van het onderzoek in het buitenland in paragraaf 5. Ook andere paragrafen komen in de verschillende versies niet geheel overeen of ontbreken in de tweede versie. Het college heeft, daarnaar ter zitting gevraagd, verklaard dat hij de tweede versie niet kent. Gelet hierop en omdat het college de eerste versie zelf aan het procesdossier heeft toegevoegd, ziet de Raad geen aanleiding eraan te twijfelen dat het themaonderzoek op basis van de eerste versie heeft plaatsgevonden en gaat de Raad in het navolgende dan ook uit van deze versie.
4.2.4.
Aan de hand van de notitie, de door het college bij het verweerschrift in hoger beroep ingebrachte voortgangsnotitie en de door het college in de verweerschriften en ter zitting van de rechtbank en de Raad gegeven toelichting op de themacontrole wordt over de - aard en opzet van de - themacontrole het volgende vastgesteld.
4.2.4.1. De themacontrole behelst een algemeen onderzoek naar vermogen van alle bijstandsgerechtigden van de gemeenten Venlo en Venray. Dit onderzoek vindt vanaf maart 2015 plaats in de landen van herkomst van de bijstandsgerechtigden. Bij aangetroffen onroerend goed vinden vervolgens in Nederland verificatieonderzoeken plaats, bestaande uit onder meer het opvragen van gegevens en het voeren van gesprekken. Voor beide gemeentes worden deze verificatieonderzoeken uitgevoerd door de sociale recherche.
4.2.4.2. De selectie van bijstandsgerechtigden voor onderzoek naar vermogen in Nederland heeft plaatsgevonden aan de hand van een risicoprofiel, waarbij de volgende selectiecriteria zijn gehanteerd: geboorteland Nederland, 55 jaar en ouder zijn en - omdat via een erfenis onroerende zaken kunnen worden verkregen - overleden ouders. Na deze selectie bleven 179 bijstandsgerechtigden over. Deze bijstandsgerechtigden zijn via het Kadaster gecontroleerd op het bezit van onroerende zaken. Na deze controle bleven zeventien bijstandsgerechtigden over. Na verder dossieronderzoek bleken de onroerende zaken van deze bijstandsgerechtigden bekend te zijn. Het onderzoek naar vermogen in Nederland eindigde in november 2016.
4.2.4.3. Omdat het niet mogelijk is om tegelijkertijd in alle landen ter wereld een vermogensonderzoek te laten plaatsvinden, is ervoor gekozen om de controle van alle bijstandsgerechtigden van niet-Nederlandse afkomst te verdelen in tranches. Hierbij wordt per periode van zes tot twaalf maanden naar één of enkele landen van herkomst gekeken. Om meerdere pragmatische redenen - onder meer omdat in Venlo en Venray relatief veel bijstandsgerechtigden een band met Turkije hebben en in dat land betrekkelijk eenvoudig onderzoek kan worden gedaan door Bureau Buitenland - is in Turkije gestart met onderzoek naar vermogen van bijstandsgerechtigden. Na afloop van elk verificatieonderzoek wordt een nieuw onderzoek gestart. In de notitie is opgenomen dat de volgende tranches mogelijk betrekking hebben op bijvoorbeeld Polen, Marokko en het Caraïbisch gebied.
4.2.4.4. De selectie voor onderzoek naar vermogen in Turkije heeft plaatsgevonden aan de hand van de volgende selectiecriteria: geboren in Turkije - in totaal 400 bijstandsgerechtigden, waarvan 88 uit Venray -, geboren vóór 1981 en vakantiegedrag. Na deze selectie bleven in totaal 123 bijstandsgerechtigden over. Na een pre-check door Bureau Buitenland bleven 78 bijstandsgerechtigden over - waarvan veertien uit Venray - die aan een onderzoek zijn onderworpen. Het onderzoek in Turkije eindigde in juni 2017. Dit onderzoek heeft meer tijd gekost dan was voorzien, mede gezien het grote aantal vermogensonderzoeken dat moest worden verricht.
4.2.4.5. Vanaf maart 2017 is ook in andere landen onderzoek gedaan naar vermogen van bijstandsgerechtigden van niet-Nederlandse afkomst. De selectie voor die vermogensonderzoeken heeft plaatsgevonden aan de hand van de onder 4.2.3.4 genoemde selectiecriteria: geboorteland, geboren vóór 1981 en vakantiegedrag. Het gaat om de volgende landen.
- Vanaf maart 2017: België, Spanje en Duitsland. Het IBF heeft onderzoek gedaan naar vermogen van de uit deze landen afkomstige bijstandsgerechtigden die aan de selectiecriteria voldeden. De onderzoeken naar vermogen van bijstandsgerechtigden afkomstig uit België, Spanje en Duitsland eindigden in onderscheidenlijk mei, juni en juli 2017.
- Vanaf oktober 2017: Marokko en Polen. Deze onderzoeken lopen nog.
- Vanaf maart 2018: de Nederlandse Antillen. Dit onderzoek is afgerond.
4.2.5.
Uit deze gegevens kan niet worden afgeleid dat het college bij de selectie van de bijstandsgerechtigden voor onderzoek naar vermogen in het land van herkomst enig rechtens relevant onderscheid heeft gemaakt tussen verschillende groepen bijstandsgerechtigden. Uit wat is vastgesteld over - de aard en opzet - van de themacontrole kan, anders dan appellant stelt, niet worden afgeleid dat het college de intentie heeft gehad - en deze intentie ook ten uitvoer heeft gelegd - om uitsluitend onderzoek te doen naar vermogen van bijstandsgerechtigden die afkomstig zijn uit Turkije. Integendeel, daaruit valt juist af te leiden dat het niet alleen de intentie van het college was om in het kader van de themacontrole onderzoek te doen naar vermogen van alle bijstandsgerechtigden, maar ook dat in dat kader feitelijk onderzoek is en wordt gedaan in andere landen dan Turkije, waaronder Nederland en de onder 4.2.3.5 genoemde landen. Het college heeft ter zitting kenbaar gemaakt dat na afronding van de onderzoeken in Marokko en Polen andere landen in onderzoek zullen worden genomen, maar kon alleen niet zeggen welke landen dat zullen zijn.
4.2.6.
De beroepsgrond dat het in het kader van de themacontrole uitgevoerde onderzoek naar vermogen van bijstandsgerechtigden vergelijkbaar is met het vermogensonderzoek dat in de gemeente Tilburg is verricht, slaagt niet. Uit 4.2.4 volgt immers - anders dan het geval was bij het in Tilburg verrichte vermogensonderzoek - dat het in het kader van de themacontrole uitgevoerde onderzoek moet worden beschouwd als een gefaseerd en doorlopend onderzoek naar vermogen van alle bijstandsgerechtigden in Venlo en Venray. Weliswaar is in de notitie niet geconcretiseerd in welke andere landen dan Nederland en Turkije onderzoek zal worden gedaan naar vermogen van bijstandsgerechtigden, maar in de notitie is wel vermeld dat na afloop van elk onderzoek een nieuw onderzoek wordt gestart en daarbij zijn wel concrete landen genoemd waar mogelijk vermogensonderzoek zal plaatsvinden. In ieder geval heeft ook daadwerkelijk onderzoek plaatsgevonden naar vermogen van bijstandsgerechtigden die uit die landen afkomstig zijn. Dat een aantal onderdelen van de notitie is toegespitst op het onderzoek in Turkije heeft als reden, zo heeft het college ter zitting van de Raad naar voren gebracht, dat voor het onderzoek in Turkije Bureau Buitenland is ingeschakeld, waarmee aanzienlijke kosten waren gemoeid, waarover verantwoording moet worden afgelegd, terwijl voor onderzoeken in andere landen - kosteloos - het Internationaal Bureau Fraude-informatie (IBF) is en wordt ingeschakeld.
4.3.
Uit 4.2 tot en met 4.2.6 volgt dat de beroepsgrond, dat het in het kader van de themacontrole verrichte onderzoek discriminatoir is, niet slaagt.
4.4.
De te beoordelen periode loopt van 1 oktober 2015 tot en met 2 februari 2016.
4.5.
Appellanten hebben aangevoerd dat het college onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het vermogen van appellanten hoger is dan de voor hen geldende vermogensgrens. Daartoe hebben zij aangevoerd dat de waarde van de landbouwpercelen veel lager is dan die is vastgesteld bij het taxatierapport van 17 mei 2015 (rapport 1), waarop het college zich bij de besluitvorming heeft gebaseerd. Zij hebben ter onderbouwing van deze beroepsgrond gewezen op de door hen in bezwaar ingebrachte stukken, waaronder een taxatierapport van 26 februari 2016 (rapport 2), opgemaakt door [A] (A), lid van de lijst van gerechtelijke experts in de regio [provincie] , waarin de waarde van de landbouwpercelen is vastgesteld op in totaal 22.483,79 TL. Voorts hebben appellanten gewezen op het door hen in beroep ingebrachte expertiserapport, uitgebracht aan het 1e kantongerecht [provincie] , van 27 december 2016 (rapport 3). In dit rapport hebben drie gecertificeerde landbouwkundig ingenieurs, waaronder A, de waarde van de landbouwpercelen vastgesteld op in totaal 29.039,89 TL.
4.5.1.
Advocaat H.E. van Rain heeft op verzoek van het college op 23 maart 2016 een schriftelijke reactie gegeven op rapport 2. H.E. heeft daarin - kort gezegd - vermeld dat de in rapport 2 vermelde waarde een minimale waarde is die wordt gehanteerd bij de berekening van de belasting die gemeenten innen die ver onder de marktwaarde ligt, en dat dit vaker voorkomt bij landbouwgronden. B heeft op 24 maart 2016 een schriftelijke reactie gegeven op rapport 2, inhoudende, samengevat weergegeven, dat in rapport 2 als uitgangspunt voor de berekening van de waarde een netto opbrengst van de gronden is gehanteerd, waarbij geen sprake kan zijn van winstgevende activiteiten. Dit is volgens B geen juiste weergave van de werkelijkheid.
4.5.2.
Het college heeft zich, mede onder verwijzing naar de hiervoor onder 4.5.1 opgenomen reacties op rapport 2, op het standpunt gesteld dat de fiscale waarde van landbouwgronden in Turkije bewust veel lager wordt gehouden dan de marktwaarde om de boeren te ontzien. Aan de deskundigheid van de door Bureau Buitenland ingeschakelde taxateur B behoeft niet te worden getwijfeld. Hij beschikt over zeventien jaar professionele ervaring en is werkzaam als beëdigd expert bij de rechtbanken. Ook is hij werkzaam in het district [district] , waar de in geding zijnde onroerende zaken zijn gelegen. Rapport 2 is bedoeld om de fiscale waarde vast te stellen. Over de taxatie bij rapport 3 stelt het college in het verweerschrift dat het daarbij gaat om een schouw waarvan de reden niet is vermeld. Wel wordt in het rapport verwezen naar een onteigeningsdocument, zodat de schouw mogelijk is uitgevoerd in verband met een voorgenomen onteigening. Uit de rapporten 2 en 3 blijkt volgens het college niet dat de daarin vastgestelde waarden van de landbouwgronden de waarden in het economisch verkeer bij vrije oplevering weergeven.
4.5.3.
Intrekking van bijstand is een voor betrokkenen belastend besluit. Daarom rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op de bijstandverlenende instantie. Dit betekent dat de bijstandverlenende instantie de nodige kennis over de relevante feiten moet verzamelen.
4.5.4.
Uit 4.5.3 volgt dat het college aannemelijk moet maken dat het vermogen van appellanten in de te beoordelen periode boven de voor hen geldende vermogensgrens ligt. Het college is hierin niet geslaagd. Gelet op de door appellanten ingediende waardegegevens, in het bijzonder de gegevens in rapport 3, heeft het college niet kunnen volstaan met verwijzing naar de bij rapport 1 getaxeerde waarde van de landbouwpercelen. Appellanten hebben met rapport 3, dat evenals rapport 1 is uitgebracht door een landbouwkundig ingenieur, zodanige twijfel gezaaid aan de waardebepaling bij rapport 1 dat het college zonder nadere motivering de besluitvorming niet heeft kunnen baseren op rapport 1. De door het college bij het verweerschrift gegeven motivering is daarvoor ontoereikend. Anders dan het college meent, geeft rapport 3 er geen blijk van dat dit is opgesteld in het kader van een waardebepaling in het kader van een onteigeningsprocedure, nog daargelaten of dit verschil zou uitmaken. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat de bij rapport 3 vastgestelde waarde niet de waarde in het economisch verkeer bij vrije oplevering weergeeft. Hieruit volgt dat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid en een deugdelijke motivering ontbeert.
4.6.
De rechtbank heeft wat onder 4.5.4 is overwogen niet onderkend. Hieruit vloeit voort dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
4.7.
Aansluitend moet worden bezien welk vervolg hieraan moet worden gegeven. De Raad ziet geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien. Het college zal, om het bestreden besluit van een deugdelijke motivering te kunnen voorzien, nader onderzoek moeten (laten) doen naar de waarde van de landbouwpercelen in de te beoordelen periode dan wel bijvoorbeeld door middel van een reactie van het IBF moeten motiveren waarom rapport 3 alsnog niet de waarde in het economische verkeer vertegenwoordigt. Gelet op de aard en mogelijke duur van dit nader onderzoek, ziet de Raad geen aanleiding voor toepassing van de zogenoemde bestuurlijke lus. Hij zal het college daarom opdragen een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van appellanten tegen het intrekkingsbesluit met in achtneming van deze uitspraak. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Raad aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij hem beroep kan worden ingesteld.
5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellanten. Deze kosten worden begroot op € 1.024,- in beroep en op € 1.024,- in hoger beroep, in totaal
€ 2.048,-, voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 24 juni 2016;
- draagt het college op een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat beroep tegen dit nieuw te nemen besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 2.048,-;
- bepaalt dat het college aan appellanten het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 170,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.T.H. Zimmerman als voorzitter en W.F. Claessens en M. Schoneveld als leden, in tegenwoordigheid van S.A. de Graaff als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 6 augustus 2019.
(getekend) J.T.H. Zimmerman
De griffier is verhinderd te ondertekenen.