Uitspraak
16/7662 AW, 17/1518 AW, 17/1773 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van
29 november 2016, 15/3615 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Maastricht (appellant)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
Datum uitspraak: 15 februari 2018
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. M.L.M. van de Laar, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. M.R. Meulenberg-ten Hoor een verweerschrift en tevens incidenteel hoger beroep ingesteld.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft appellant op 2 februari 2017 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen.
Het onderzoek ter zitting heeft, aanvankelijk gevoegd met de zaken 16/4623 AW, 16/6030 AW en 16/6282 AW (inzake A) en de zaken 17/2107 AW en 17/4095 AW (inzake B), plaatsgevonden op 14 december 2017. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door
mr. Meulenberg-ten Hoor. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. drs. Van de Laar, J.L.C.M. Janssen en C.E.J. Hensen. Tijdens de behandeling ter zitting zijn de zaken gesplitst. In deze zaak wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1.1.
Betrokkene was sinds [datum] in dienst bij de gemeente [gemeente] . Hij was tot oktober 2013 werkzaam bij [dienstonderdeel] [locatie 1] , laatstelijk in de functie van [functie] . Vanwege signalen dat fraude werd gepleegd bij de [dienstonderdeel] van de gemeente [gemeente] zijn medewerkers gerouleerd. Betrokkene is in oktober 2013 geplaatst op [dienstonderdeel] [locatie 2] .
1.2.
Naar aanleiding van de signalen over fraude bij de [dienstonderdeel] heeft appellant een onderzoek laten verrichten door Hoffmann Bedrijfsrecherche BV (Hoffmann). In dit kader is betrokkene op 24 juni 2014 gehoord. Op 16 juli 2014 heeft Hoffmann een rapport uitgebracht. Daarin is geconcludeerd dat niet bekend is geworden dat op grote schaal sprake is van de verkoop van afvalstromen met een restwaarde.
1.3.
Vervolgens heeft appellant zelf een onderzoek ingesteld naar de betrokkenheid van de medewerkers van [dienstonderdeel] [locatie 1] bij de vermeende illegale activiteiten die uit de signalen naar voren zijn gekomen. In dat kader is op 29 augustus 2014 met betrokkene een gesprek gevoerd.
1.4.
Bij besluit van 30 oktober 2014 is betrokkene met onmiddellijke ingang op grond van artikel 8:15:1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Arbeidsvoorwaardenregeling gemeente Maastricht (AGM) geschorst. Dit besluit is in rechte vast komen te staan.
1.5.
Nadat appellant daartoe het voornemen had bekendgemaakt en betrokkene zijn zienswijze daarop naar voren had gebracht is betrokkene op grond van artikel 8:13 en Pro artikel 16:1:1 van Pro de AGM bij besluit van 27 januari 2015 strafontslag verleend per 1 februari 2015. Daaraan is ten grondslag gelegd dat vast is komen te staan dat sprake is geweest van fraude op [dienstonderdeel] [locatie 1] . Aan betrokkene is het volgende plichtsverzuim ten laste gelegd:
1. fraude, dat wil zeggen het - zonder toestemming - vervreemden van goederen van de gemeentelijke [dienstonderdeel] dan wel het (laten) drijven van illegale handel in deze goederen;
2. geen (voldoende) openheid van zaken geven hierover;
3. het verstrekken van onjuiste verklaringen hieromtrent;
4. tekortschieten als [functie] .
1.6.
Bij besluit van 22 oktober 2015 (bestreden besluit) heeft appellant het bezwaar tegen het besluit van 27 januari 2015 ongegrond verklaard.
1.7.
Bij het nadere besluit van 2 februari 2017 heeft appellant betrokkene ontslag op grond van artikel 8:8 van Pro de AGM verleend met ingang van 3 februari 2017. Subsidiair is de disciplinaire maatregel van overplaatsing conform artikel 16:1:2, eerste lid, onder h, van de AGM opgelegd.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en appellant opgedragen een besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak. Daartoe heeft de rechtbank, kort weergegeven, overwogen dat wat betrokkene wordt verweten vrijwel uitsluitend op verklaringen van collega’s is gebaseerd en dat het dossier geen concrete aanknopingspunten biedt om de gestelde (grootschalige) fraude aan te nemen
.Gebleken is dat in het verleden het meenemen van goederen voor eigen gebruik en/of (kleinschalige) handel, bestaande praktijk was. Nu het strafontslag is gebaseerd op hetzelfde rapport en verklaringen van dezelfde medewerkers als in de zaak van A, ziet de rechtbank geen aanleiding anders te oordelen over de gestelde fraude. Betrokkene heeft erkend goederen (een schilderdoos) mee naar huis te hebben genomen. Dit heeft plaatsgevonden voor het aanscherpen van de (gedrags)regels. Strafontslag is ten aanzien van dit vergrijp niet evenredig te achten. Ook in het onvoldoende openheid van zaken geven ziet de rechtbank onvoldoende grondslag voor een onvoorwaardelijk strafontslag. Voor zover sprake is van onjuiste verklaringen, vormen deze niet op zichzelf noch in samenhang een voldoende onderbouwing voor het feit dat wel sprake zou zijn geweest van (grootschalige) fraude. Ten aanzien van het tekort schieten als leidinggevende is tot slot overwogen dat de functie van betrokkene niet wezenlijk anders is dan die van zijn collega A (plaatsvervangend [functie] ) ten aanzien waarvan is overwogen dat voor alle leidinggevenden geldt dat sprake is geweest van een “zwijgcultuur” zonder dat daaraan door het college consequenties zijn verbonden.
.Gebleken is dat in het verleden het meenemen van goederen voor eigen gebruik en/of (kleinschalige) handel, bestaande praktijk was. Nu het strafontslag is gebaseerd op hetzelfde rapport en verklaringen van dezelfde medewerkers als in de zaak van A, ziet de rechtbank geen aanleiding anders te oordelen over de gestelde fraude. Betrokkene heeft erkend goederen (een schilderdoos) mee naar huis te hebben genomen. Dit heeft plaatsgevonden voor het aanscherpen van de (gedrags)regels. Strafontslag is ten aanzien van dit vergrijp niet evenredig te achten. Ook in het onvoldoende openheid van zaken geven ziet de rechtbank onvoldoende grondslag voor een onvoorwaardelijk strafontslag. Voor zover sprake is van onjuiste verklaringen, vormen deze niet op zichzelf noch in samenhang een voldoende onderbouwing voor het feit dat wel sprake zou zijn geweest van (grootschalige) fraude. Ten aanzien van het tekort schieten als leidinggevende is tot slot overwogen dat de functie van betrokkene niet wezenlijk anders is dan die van zijn collega A (plaatsvervangend [functie] ) ten aanzien waarvan is overwogen dat voor alle leidinggevenden geldt dat sprake is geweest van een “zwijgcultuur” zonder dat daaraan door het college consequenties zijn verbonden.
3.1.
Appellant heeft in hoger beroep onder meer aangevoerd dat door de rechtbank op onderdelen plichtsverzuim is vastgesteld, waarin appellant zich kan vinden, zij het dat sprake is van meer en ernstiger plichtsverzuim. Dat enkel goederen van geringe waarde mee naar huis genomen zijn doet niet ter zake. Op het moment van het meenemen van de goederen had betrokkene reeds de eed afgelegd en was hij ook nadrukkelijk per brief gewezen op de instructies die horen bij de functie. Ten aanzien van de leidinggevende positie is aangevoerd dat betrokkene in zijn functie van [functie] op papier leidinggevende was, zichzelf als zodanig beschouwde en door de collega’s als zodanig werd erkend. Appellant hecht waarde aan het feit dat onjuiste verklaringen zijn afgelegd, terwijl nadrukkelijk is verzocht om openheid van zaken. Dit levert op zich al plichtsverzuim op. Gebleken is dat betrokkene geen openheid van zaken heeft gegeven. Hij heeft bovendien verklaard geen namen te willen noemen. De zwijgcultuur geeft hiervoor geen rechtvaardiging.
3.2.
Betrokkene heeft onder meer benadrukt dat er ten aanzien van hem geen fraude is vastgesteld. Aan de verklaringen van collega’s waarnaar is verwezen kan geen waarde worden gehecht. Betrokkene vraagt zich af welke onjuiste verklaringen hij heeft afgelegd. Het onderzoek door Hoffmann heeft niets uitgewezen en hij heeft wel degelijk meegewerkt aan het onderzoek. De meegenomen schilderdoos heeft betrokkene gekregen van een bezoeker van het [dienstonderdeel] . Betrokkene was geen leidinggevende, maar had een aansturende functie. Bij het incidenteel hoger beroep stelt betrokkene dat op basis van de feiten geen plichtsverzuim kan worden aangenomen.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Voor de beoordeling dat sprake is van plichtsverzuim dat tot het opleggen van een disciplinaire maatregel aanleiding kan geven, is volgens vaste rechtspraak (uitspraak van
15 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT1997) noodzakelijk dat op grond van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan.
4.2.1.
De Raad is van oordeel dat in voldoende mate is komen vast te staan dat betrokkene zonder toestemming goederen (de schilderdoos) mee naar huis heeft genomen zonder hiervoor te betalen. Betrokkene heeft deze gedraging erkend en was ervan op de hoogte dat dit niet was toegestaan, zodat sprake is van plichtsverzuim. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van
22 september 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3532) maakt het feit dat de meegenomen goederen niet van (grote) waarde zijn dit niet anders. Dat dit feit heeft plaatsgevonden voor het aanscherpen van de (gedrags)regels door appellant in november 2013 maakt evenmin dat geen sprake is van plichtsverzuim. Zoals in 4.6 wordt overwogen is betrokkene in de loop der jaren wel degelijk gewezen op en daarmee op de hoogte van de integriteitsnormen die behoorden bij zijn functie.
4.2.2.
Anders dan de rechtbank en met appellant heeft de Raad de overtuiging gekregen dat betrokkene zich schuldig heeft gemaakt aan handel in afvalstoffen. De Raad kent daarbij met name betekenis toe aan de onder 4.2.3 en 4.2.4 genoemde verklaringen van medewerkers, afgelegd in het eigen onderzoek van appellant in de periode van juli tot en met oktober 2014. Er zijn geen aanknopingspunten in het dossier om te oordelen dat dit onderzoek onzorgvuldig is geweest. Het enkele feit dat de mondeling afgelegde verklaringen niet woordelijk zijn uitgewerkt maar in de vorm van een verslaglegging en dat daarbij een enkele keer dezelfde formuleringen zijn gebruikt, doet geen afbreuk aan de inhoud en het waarheidsgehalte van die verklaringen.
4.2.3.
C, [naam functie 2] , heeft voor zover hier van belang verklaard dat hij heeft waargenomen dat accubakken door metaalhandel [naam BV] ( [naam BV] ) vanaf het [dienstonderdeel] [locatie 1] werden opgehaald met een heftruck; dat hij de heftruck herkende; dat dit was rond 7.00 uur in de ochtend en dat hij het vermoeden had dat [naam BV] een sleutel van het [dienstonderdeel] [locatie 1] bezat omdat hij geen van de medewerkers van het [dienstonderdeel] zag en ook geen auto van een medewerker van het [dienstonderdeel] zag staan. D, [naam functie 3] , heeft onder meer verklaard dat hij heeft gezien dat een keer tussen 7.00 en 8.00 uur in de morgen een auto van [naam BV] de metaalcontainer ophaalde en daarmee het terrein van [naam BV] opreed; dat een keer tussen 7.00 en 8.00 uur in de morgen een auto van [naam BV] de metaalcontainer terugplaatste; dat een medewerker van [naam BV] vóór openingstijd van het [dienstonderdeel] met een heftruck de accubak kwam ophalen en dat een medewerker van [naam BV] vóór openingstijd van het [dienstonderdeel] met een heftruck de accubak kwam terugbrengen.
E, [naam functie 4] , heeft verklaard dat hij zeker vijf keer heeft gezien dat een derde persoon (naast de [naam functie 5] en de [naam functie 6] ) met een kliko-container langs de metaalcontainer liep en daaruit ijzer en koper haalde of andere waardevolle spullen uit andere containers haalde, die dan in de kliko werden gedaan en dat die derde persoon daarmee naar het
KCA-depot ging. De derde persoon was wisselend, maar steeds iemand van de vaste medewerkers van de gemeente [gemeente] . Volle KCA-vaten werden daar aan de deur gezet, buiten het depot; het betrof dagelijks meerdere vaten. E heeft verder verklaard dat hij een keer in die KCA-vaten heeft gekeken en dat hij heeft gezien dat er toen ijzer inzat. F, [naam functie 2] , heeft verklaard dat hij minimaal twee, mogelijk drie keer heeft gezien dat er
tussen 7.30 en 8.00 uur in de morgen, in ieder geval ruim vóór openingstijd, een heftruck van [naam BV] het [dienstonderdeel] [locatie 1] op reed, die werd binnengelaten door betrokkene. Die heftruck heeft een grijze accubak, die op het terrein stond achter het gebouwtje, opgeladen en is weer vertrokken. F heeft verklaard dat hij zich daarover verbaasde maar dacht dat het zo was afgesproken met deze firma. Ten slotte heeft G, medewerkster [naam functie 7] , verklaard dat zij in 2013 heeft gezien hoe A bij de uitgang van het [dienstonderdeel] stond, ter hoogte van het KCA-depot en toekeek terwijl een persoon met een heftruck vier tot zes blauwe KCA-vaten oplaadde en vervolgens met deze vaten het [dienstonderdeel] verliet en in de richting van het terrein van [naam BV] afsloeg. Kort daarna kwam die persoon het [dienstonderdeel] op en is hij het kantoor binnengegaan. Na korte tijd heeft A tegen die persoon gezegd dat het zo goed was waarop deze het kantoor verliet, aldus G. Uit deze verklaringen, in onderlinge samenhang bezien, blijkt dat [naam BV] herhaaldelijk, vóór openingstijd, met een heftruck [dienstonderdeel] [locatie 1] opreed, KCA-vaten en/of accubakken ophaalde en daarmee het terrein van het [dienstonderdeel] verliet. Ook blijkt uit die verklaringen dat die vaten en/of accubakken door [naam BV] weer zijn teruggebracht naar [dienstonderdeel] [locatie 1] . De volle KCA-vaten werden buiten, aan de achterzijde van het KCA-depot, neergezet. Waargenomen is dat er ijzerwaren in de
KCA-vaten zaten. Ook is een keer waargenomen dat A toen aanwezig was en bij de kassa zat. Hier weegt mee, dat de signalen die aanleiding gaven tot het onderzoek naar (grootschalige) fraude op de [dienstonderdeel] , geen aanleiding gaven om de medewerkers die deze verklaringen hebben afgelegd te verdenken van betrokkenheid daarbij. Dat laatste is evident anders bij betrokkene in zijn functie als [functie] van het [dienstonderdeel] .
4.2.4.
Daarnaast komt betekenis toe aan de verklaring van betrokkene, die inhoudt dat [naam BV] op structurele basis als vriendendienst meehielp om containers te verplaatsen met een heftruck. Het komt ongeloofwaardig voor dat een op winst gerichte onderneming zonder wederdienst activiteiten zou ontplooien op een gemeentelijk [dienstonderdeel] . Nu betrokkene met deze verklaring heeft bevestigd dat [naam BV] geregeld op het [dienstonderdeel] aanwezig was, terwijl deze onderneming niet behoorde tot de afnemers of transporteurs van het [dienstonderdeel] en om die reden niet aanwezig behoefde te zijn, biedt deze verklaring een ondersteuning van de onder 4.2.3 genoemde verklaringen.
4.3.
Uit 4.2.1 tot en met 4.2.4 volgt dat appellant op goede gronden tot de conclusie is gekomen dat betrokkene zich schuldig heeft gemaakt aan de gedraging 1, genoemd onder 1.5, en dat deze gedraging plichtsverzuim oplevert. Omdat er voldoende bewijsmiddelen zijn om tot deze vaststelling te komen en het nader horen van getuigen daaraan geen relevante bijdrage kan leveren ziet de Raad geen aanleiding om de door betrokkene voorgedragen getuigen te horen. De rechtbank heeft met juistheid het verzoek om getuigen te horen afgewezen.
4.4.
Wat betreft de gedragingen 2, 3 en 4 bestaat evenzeer de overtuiging dat betrokkene deze heeft begaan. Dat hij onjuist heeft verklaard volgt al uit het oordeel over de niet toegestane handel met [naam BV] . Ook staat vast dat betrokkene op dit punt geen openheid van zaken heeft gegeven. Zijn functie als [functie] bracht mee dat hij kennis moet hebben gehad van illegale praktijken, terwijl hij heeft verklaard van niets te weten. Bovendien heeft betrokkene herhaaldelijk geweigerd mee te werken aan het onderzoek en uitdrukkelijk verklaard geen namen te willen noemen. Dit is hem door appellant terecht zwaar aangerekend. Door niet in te grijpen en niet alert te zijn op risicogevoelige situaties heeft betrokkene niet gehandeld zoals van hem als [functie] verwacht mocht worden. Ten aanzien van zijn positie als leidinggevende tot slot is van belang dat betrokkene door zijn collega’s als [functie] werd erkend en zichzelf ook als zodanig beschouwde. Daarmee was betrokkene niet alleen op papier leidinggevende. Dat er nog een teammanager boven betrokkene was geplaatst maakt dit niet anders, temeer nu deze teammanager feitelijk niet op het [dienstonderdeel] werkzaam was.
4.5.
Appellant heeft de onder 1.5 opgesomde gedragingen dus terecht gekwalificeerd als plichtsverzuim. Nu niet gebleken is dat het plichtsverzuim niet aan betrokkene kan worden toegerekend, was appellant bevoegd hem daarvoor een disciplinaire straf op te leggen.
4.6.
De opgelegde disciplinaire straf van ontslag is, gezien de ernst en de aard van de gedragingen, de betekenis hiervan voor het functioneren binnen de dienst en de terecht gestelde eisen van integriteit, betrouwbaarheid en verantwoordelijkheid van medewerkers van die dienst, niet onevenredig aan het gepleegde plichtsverzuim. In zijn functie van [functie] vervulde betrokkene een voorbeeldrol ten opzichte van de rest van de medewerkers van het [dienstonderdeel] . Betrokkene heeft niet gehandeld zoals van hem als leidinggevende verwacht mocht worden. Appellant kent terecht een groot gewicht toe aan het milieubelang en daarmee aan juiste toepassing van de regels inzake het inzamelen van afval, waarbij hij er zonder meer op moet kunnen vertrouwen dat de eigen medewerkers van de [dienstonderdeel] deze regels niet overtreden. In onder meer 1999, 2006, 2007 en 2009 heeft appellant bij onder meer betrokkene aandacht gevraagd voor de integriteitsnormen ten aanzien van het niet volgen van instructies door medewerkers, met name het mee naar huis nemen van spullen. Hieruit is op te maken dat appellant een strikt beleid voerde en dat dit gegeven is neergelegd in brieven, memo’s en verslagen van overleggen met de beheerders van de [dienstonderdeel] . Gebleken is voorts dat betrokkene net als andere medewerkers [naam functie 7] een integriteitsboekje heeft gekregen en bij de burgemeester een integriteitsverklaring heeft moeten tekenen. Onder deze omstandigheden kan niet worden volgehouden dat appellant de oude cultuur heeft laten voortbestaan waarin gedragingen als hier verweten door de leiding werden getolereerd, wat daar verder ook van zij. De lange staat van dienst van betrokkene en de gevolgen die het ontslag voor hem heeft, kunnen niet leiden tot een ander oordeel.
4.7.
Uit 4.1 tot en met 4.6 volgt dat het hoger beroep slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaren. Dit betekent dat het incidenteel hoger beroep niet slaagt.
4.8.
De Raad zal het nadere besluit van 2 februari 2017 vernietigen, omdat aan dit besluit de grondslag is komen te ontvallen.
5. Er is geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 22 oktober 2015 ongegrond;
- vernietigt het besluit van 2 februari 2017.
Deze uitspraak is gedaan door H.C.P. Venema als voorzitter en H. Lagas en J.C.F. Talman als leden, in tegenwoordigheid van J. Tuit als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2018.
(getekend) H.C.P. Venema
(getekend) J. Tuit