ECLI:NL:CRVB:2018:4180 - Centrale Raad van Beroep - Beoordeling afwijzing bevordering senior GGP en schadever...

Uitspraak

15/5423 AW, 15/6719 AW, 15/7392 AW

Datum uitspraak: 20 december 2018

Centrale Raad van Beroep

Enkelvoudige kamer

Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van
2 juli 2015, 15/551 (aangevallen uitspraak), en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade

Partijen:

de korpschef van politie (korpschef)

[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)

de Staat der Nederlanden (Ministerie van Justitie en Veiligheid) (Staat)

PROCESVERLOOP

De korpschef heeft hoger beroep ingesteld (15/5423 AW).

Namens betrokkene heeft mr. S.A.J.T. Hoogendoorn een verweerschrift ingediend.

Namens betrokkene heeft mr. Hoogendoorn incidenteel hoger beroep ingesteld

(15/7392 AW).

De korpschef heeft hierover zijn zienswijze gegeven.

Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak is op 21 september 2015 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen (15/6719 AW). De korpschef heeft bij brief van 21 oktober 2015 te kennen gegeven dat het besluit van 21 september 2015 in mandaat is genomen door een onbevoegde functionaris. Daarbij is een besluit van 21 oktober 2015 ingezonden, dat gelijkluidend is aan het besluit van 21 september 2015 en is genomen namens de korpschef door de plaatsvervangend politiechef van [regio].

Namens betrokkene heeft Hoogendoorn bij brieven van 5 oktober 2015 en 30 augustus 2016 een reactie gegeven op het besluit van 21 september 2015.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 september 2016. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.B. van Doorn. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door Hoogendoorn.

Na de zitting van 23 september 2016 is het onderzoek heropend, omdat het niet volledig is geweest. In antwoord op vragen van de Raad heeft de korpschef nadere stukken ingezonden. Namens betrokkene heeft Hoogendoorn hier op verzoek van de Raad van 19 januari 2017 op gereageerd bij brieven van 9 februari 2017 en 25 september 2017.

Bij brief van 8 november 2017 heeft Hoogendoorn te kennen gegeven dat hij niet langer als gemachtigde van betrokkene optreedt en dat zijn kantoorgenoot mr. M. Abdelkader de opvolgend gemachtigde is van betrokkene.

Namens betrokkene heeft mr. M. Abdelkader bij brief van 31 januari 2018 nadere beroepsgronden tegen het besluit van 21 september 2015 naar voren gebracht en verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Naar aanleiding van het verzoek van betrokkene om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn heeft de Raad de Staat als partij aangemerkt.

Nadien heeft mr. Abdelkader zich onttrokken als gemachtigde en heeft S.A. Hoogendoorn zich als opvolgend gemachtigde gesteld.

Partijen hebben niet binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht nader ter zitting te worden gehoord. De Raad heeft gelet daarop het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gesloten.

OVERWEGINGEN

1.1.

Betrokkene is met ingang van 23 juni 2003 aangesteld in de functie [functie 1] ( [functie 1] ) bij de voormalige politieregio [regio] , thans Eenheid [eenheid] .

1.2.

Als uitwerking van het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector politie 2005-2007 hebben de Minister van Veiligheid en Justitie en de politievakorganisaties op 9 september 2010 overeenstemming bereikt over de tweede tranche van de landelijk te harmoniseren arbeidsvoorwaarden politie (HAP II). Deze afspraken zijn vastgelegd in de op 1 november 2010 in werking getreden circulaire Harmonisatie arbeidsvoorwaarden politie tweede tranche (Stcrt. 2010, 19782; circulaire).

1.3.

Een van de te harmoniseren onderwerpen is het in bijlage 6 van de circulaire opgenomen ‘Loopbaanbeleid van assistent A tot en met senior in de GGP’ (loopbaanbeleid). Dit loopbaanbeleid is de vastlegging van de binnen de politie gemaakte collectieve afspraken over de mogelijkheden tot doorstroming (bevordering) van ambtenaren binnen de GGP naar een volgend niveau of volgende functie. Voor de bevordering van generalist GGP (schaal 7) naar senior GGP (schaal 8) is onder meer als vereiste gesteld dat sprake is van ‘vakmanschap blijkend uit een recente beoordeling boven de norm met daarin opgenomen verwachte geschiktheid voor senior GGP’. Bij deze voorwaarde is als voetnoot opgenomen: “Met dien verstande dat in het voortraject een assessment deel kan uitmaken van het persoonlijk ontwikkelingsplan (POP)”. Vermeld is dat het loopbaanbeleid vanaf 1 november 2010 geldt voor alle medewerkers bij de Nederlandse Politie, dat de Raad van korpschefs i.o. zich aan de circulaire heeft geconformeerd en dat het bevoegd gezag deze circulaire dient te volgen, tenzij een zwaarwegend dienstbelang zich daartegen verzet.

1.4.

De Eenheid [eenheid] heeft aanvankelijk de bevordering naar senior GGP om financiële redenen niet volgens de circulaire en het daarbij behorende loopbaanbeleid uitgevoerd. Op 7 februari 2013 hebben de Minister van Veiligheid en Justitie en de politiebonden in het Centraal Georganiseerd Overleg Politie (CGOP) besloten dat de Eenheid [eenheid] alle voor 1 januari 2013 ingediende aanvragen voor bevordering naar de functie senior GGP in behandeling neemt conform de landelijke circulaire, ook als reeds een negatief besluit was genomen. Bij de beoordeling van de aanvragen wordt alle leidinggevenden gevraagd te motiveren of de betreffende collega geschikt wordt geacht voor de functie van senior GGP.

1.5.

In maart 2013 heeft de CGOP-Adviescommissie Loopbaanbeleid GGP nadere uitvoeringsafspraken gemaakt (uitvoeringsafspraken). Een van de afspraken is dat de aanvraag voor bevordering in het kader van HAP II uiterlijk op 31 december 2012 moet zijn ingediend. In het kader van een herstel- en inhaalactie geldt deze voorwaarde niet voor de Eenheid [eenheid].

1.6.

Op 26 november 2013 hebben de politiechef en de ondernemingsraad van de Eenheid [eenheid] nadere afspraken vastgelegd in een beleidsdocument. Op diezelfde datum is bekendgemaakt dat tot 1 februari 2014 aanvragen kunnen worden ingediend.

1.7.

Omdat niet in iedere beoordeling standaard de verwachte geschiktheid is opgenomen voor de naasthogere functie, is blijkens punt 7 van het beleidsdocument het volgende overeengekomen:

“A indien een generalist aan alle criteria voldoet en een positief oordeel heeft over de

verwachte geschiktheid voor senior GGP in de relevante beoordeling dan is aan alle eisen

voldaan en kan betrokkene worden bevorderd;

B indien een generalist aan alle criteria voldoet maar geen oordeel heeft over de verwachte

geschiktheid voor senior GGP in de relevante beoordeling dan mag betrokkene door

middel van een assessment die verwachte geschiktheid aantonen en

C indien een generalist, naar aanleiding van een vraag van de Eenheidsleiding, een negatief

oordeel kreeg van zijn leidinggevende over de verwachte geschiktheid voor senior GGP

dan mag betrokkene alsnog door middel van een assessment die verwachte geschiktheid

aantonen. Partijen beogen daarmee te bewerkstelligen dat mogelijke ongelijkheid bij die

eerdere negatieve oordelen, te niet wordt gedaan.”

1.8.

In dit geval heeft betrokkene op 1 november 2012 verzocht om op grond van het loopbaanbeleid te worden bevorderd naar de functie van senior GGP. Bij besluit van

9 januari 2013 is dat verzoek afgewezen, op de grond dat een zwaarwegend dienstbelang zich tegen honorering van het verzoek verzet.

1.9.

Tegen dit besluit heeft betrokkene bezwaar gemaakt. Op 28 februari 2013 heeft inspecteur [naam 1] namens leidinggevende [naam 2] negatief geadviseerd over bevordering naar de functie van senior GGP. Daaraan is ten grondslag gelegd dat betrokkene zich op het gebied van haar taakaccenten niet bovenmatig heeft onderscheiden als generalist en dat zij op dit moment niet over de competenties beschikt om te worden bevorderd. Bij brief van 19 maart 2014 heeft de korpschef aan betrokkene meegedeeld dat zij beschikt over een beoordeling boven de norm en voldoet aan de gestelde opleidings- en werkervaringseisen, maar dat er geen positief advies van de leidinggevende over de verwachte geschiktheid voor de functie van senior GGP is afgegeven. Gelet daarop is betrokkene in de gelegenheid gesteld om de verwachte geschiktheid aan te tonen door middel van een assessment. Nadat betrokkene aan een assessment had deelgenomen, heeft de korpschef bij brief van 18 juli 2014 aan betrokkene meegedeeld dat de door betrokkene behaalde score lager is dan de norm van 5,7, zodat (nog steeds) niet is voldaan aan het criterium van verwachte geschiktheid. Bij besluit van 17 december 2014 (bestreden besluit) is het bezwaar tegen het besluit van 9 januari 2013 ongegrond verklaard. Daaraan is ten grondslag gelegd, kort samengevat, dat betrokkene niet aan de voorwaarden voldoet voor bevordering.

2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Zij heeft overwogen dat de circulaire volstrekt duidelijk is over de vraag door wie en op welke wijze de verwachte geschiktheid voor de functie senior GGP vastgesteld dient te worden. De circulaire laat regiokorpsen geen ruimte tot een andere invulling. Die ruimte zit niet in de verschillende beoordelingssystemen

en -normen per korps. Daarom is de korpschef volgens de rechtbank niet bevoegd om, in plaats van een beoordeling en advies van de leidinggevende, een assessment als eis voor bevordering te stellen. De korpschef zal opnieuw moeten beoordelen of betrokkene in aanmerking komt voor bevordering. Verder heeft de rechtbank vastgesteld dat vanaf de datum van ontvangst van het bezwaarschrift tot aan de datum van de aangevallen uitspraak twee jaar en ruim vier maanden zijn verstreken. Daarmee is de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) van twee jaar voor bezwaar en beroep overschreden. De rechtbank heeft die termijnoverschrijding toegerekend aan de korpschef en heeft de korpschef veroordeeld tot betaling van een schadevergoeding aan betrokkene van € 500,-.

3. Het nadere besluit van 21 september 2015, waarbij het bezwaar opnieuw ongegrond is verklaard, zal de Raad gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Awb in de beoordeling betrekken.

4. De Raad komt naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd tot de volgende beoordeling.

Hoger beroep van de korpschef (15/5423 AW)

4.1.

Het hoger beroep van de korpschef is gericht tegen de overwegingen van de rechtbank over de circulaire en het gebruik van een assessment. Daarover wordt overwogen dat bij de uitspraak van 26 november 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:5000, is geoordeeld dat indien de leidinggevende een negatieve verwachting over de geschiktheid van de ambtenaar heeft uitgesproken, een assessment een extra kans biedt om toch nog te kunnen worden bevorderd. In zoverre is dit beleid een gunstige aanvulling op het landelijk beleid. In het geval dat de leidinggevende in de beoordeling nog geen verwachting over de geschiktheid heeft uitgesproken, is het - zwaardere - vereiste van een positief assessment echter een beperking van het landelijk beleid.

4.2.

Het hoger beroep slaagt in zoverre dat in de situatie dat de leidinggevende een negatieve verwachting over de geschiktheid heeft uitgesproken, zoals in dit geval, het gebruik van een assessment niet in strijd is met het landelijke beleid.

Incidenteel hoger beroep van betrokkene (15/7392 AW)

4.3.

Het incidenteel hoger beroep van betrokkene is gericht tegen de toekenning van schadevergoeding tot een bedrag van € 500,- wegens overschrijding van de redelijke termijn. Volgens betrokkene moet de tijd die de korpschef heeft genomen om naar aanleiding van de aangevallen uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, worden meegeteld bij de periode waarin sprake is geweest van overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank had volgens betrokkene het onderzoek op dit punt moeten heropenen en, na het nemen van de nieuwe beslissing op bezwaar, een schadevergoeding van € 1.000,- moeten toekennen.

4.4.

Daarover wordt overwogen dat betrokkene na het instellen van het incidenteel hoger beroep heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn in hoger beroep. Met het incidenteel hoger beroep kan zij niet een resultaat bereiken dat gunstiger is dan het resultaat dat met het nadien gedane verzoek om schadevergoeding kan worden bereikt. Daarmee is het belang bij de beoordeling van het incidenteel hoger beroep komen te ontvallen. Het incidenteel hoger beroep zal daarom niet-ontvankelijk worden verklaard.

4.5.

Uit 4.1 tot en met 4.4 volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd voor zover aangevochten, met verbetering van de gronden waarop deze rust.

Besluit van 21 september 2015 (15/6719 AW)

4.6.1.

Ambtshalve en mede naar aanleiding van wat partijen over het besluit van

21 september 2015 naar voren hebben gebracht, wordt allereerst het volgende overwogen. Dit besluit is namens de korpschef genomen door het hoofd bedrijfsvoering. Bij brief van 21 oktober 2015 heeft de korpschef te kennen gegeven dat dit besluit per abuis niet door de bevoegde functionaris is ondertekend. Daarbij is een besluit van dezelfde datum ingezonden, dat gelijkluidend is aan het besluit van 21 september 2015, maar is genomen namens de korpschef door de plaatsvervangend politiechef van [regio].

4.6.2.

De Raad is met partijen van oordeel dat het hoofd bedrijfsvoering niet bevoegd was het besluit van 21 september 2015 in mandaat te nemen, gezien de toepasselijke mandaatregeling.

4.6.3.

Gelet op de toepasselijke mandaatregeling was de plaatsvervangend politiechef wel bevoegd de beslissing op bezwaar te nemen. Naar aanleiding van wat betrokkene in dit verband naar voren heeft gebracht, wordt volstaan met een verwijzing naar de uitspraak van
8 maart 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:677. Gelet op de bekrachtiging door de plaatsvervangend politiechef op 21 oktober 2015 kan het onder 4.6.2 geconstateerde bevoegdheidsgebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb worden gepasseerd, nu betrokkene door dit gebrek niet in haar belangen is geschaad.

4.7.

Betrokkene heeft ook naar voren gebracht dat de korpschef alleen op het bezwaar tegen het besluit van 18 juli 2014 is ingegaan en niet op het bezwaar tegen het besluit van

9 januari 2013. Daarover wordt overwogen dat de mededeling van 18 juli 2014 niet op rechtsgevolg is gericht en als een herhaald besluit moet worden aangemerkt. De Raad leest het besluit van 21 september 2015 zo, dat daarbij het bezwaar tegen het besluit van 9 januari 2013 ongegrond wordt verklaard.

4.8.

Betrokkene heeft er verder op gewezen dat zij in de bezwaarfase een beroep heeft gedaan op de hardheidsclausule en dat daar ten onrechte geen beslissing over is genomen door de politiechef, voorafgaand aan het nemen van een beslissing op bezwaar. Daarover overweegt de Raad dat in het beleidsdocument onder 2 het volgende is opgenomen: “Partijen zijn overeengekomen dat generalisten die menen ten onrechte buiten de regeling te vallen, zich schriftelijk en gemotiveerd kunnen wenden tot de Politiechef en de voorzitter van de OR in de Eenheid [eenheid]. Het unanieme oordeel van deze beide zal, in de vorm van een voor beroep vatbare beslissing van de Politiechef aan betrokkene worden medegedeeld (hardheidsclausule)”. Het in de bezwaarfase bij brief van 28 november 2014 gedane beroep op de hardheidsclausule zag uitsluitend op het binnen de Eenheid [eenheid] gehanteerde beleidsdocument als zodanig, in het bijzonder het daarin vastgelegde beleid over het afnemen van een assessment. De hardheidsclausule ziet naar zijn aard op bijzondere individuele omstandigheden. Daarom was de korpschef niet gehouden de brief van 28 november 2014 voor te leggen aan de politiechef en de voorzitter van de ondernemingsraad en om daarop te laten beslissen door de politiechef.

4.9.

Bij het besluit van 21 september 2015 is de afwijzing van het verzoek om bevordering gehandhaafd. Daarbij is vermeld dat in de (korte) periode waarin het advies over de verwachte geschiktheid moest worden opgesteld, leidinggevende [naam 2] afwezig was. Daarom heeft [naam 1] in overleg met de tweede wijkteamchef, [naam 3] , het advies opgesteld. De korpschef heeft dit advies gevolgd. Volgens de korpschef is, anders dan betrokkene heeft gesteld, niet alleen haar functioneren op het gebied van haar taakaccenten bezien, maar is ook haar overige functioneren in ogenschouw genomen.

4.10.

Na de op 23 september 2016 gehouden zitting heeft de korpschef naar aanleiding van vragen van de Raad een e-mail ingezonden van [naam 2] van 24 oktober 2016. Daarin is vermeld dat [naam 1] namens [naam 2] de medewerkers van de locatie [locatie] , waartoe betrokkene behoorde, heeft beoordeeld. [naam 1] was al meerdere jaren werkzaam als plaatsvervanger van [naam 2] en kende het functioneren van de collega’s goed. Over het al dan niet uitbrengen van een positief advies heeft afstemming plaatsgevonden tussen [naam 2] en [naam 1] . Betrokkene deed volgens [naam 2] en [naam 1] haar werk als [functie 2] op het gebied van basispolitiezorg, maar vervulde nauwelijks coördinerende/sturende taken. Verder heeft zij op het gebied van haar taakaccent [taakaccent] weinig zichtbare resultaten laten zien of iets bovenmatigs geïnitieerd.

4.11.

Niet in geschil is dat betrokkene in haar functie van generalist GGP naar tevredenheid en boven de norm functioneerde. De beoordeling over het functioneren van betrokkene als generalist GGP moet echter worden onderscheiden van de inschatting over de geschiktheid van betrokkene voor de functie van senior GGP (uitspraak van 5 oktober 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3435). De Raad volgt betrokkene niet in haar stelling dat het (nadere) advies afkomstig is van leidinggevenden die geen zicht hadden op haar functioneren en dat onduidelijk is welke competenties in dit verband zijn beoordeeld. Met de nadere toelichting in de e-mail van 24 oktober 2016, in samenhang bezien met de eerdere toelichtingen, is voldoende onderbouwd dat betrokkene nog niet voldeed aan het criterium van verwachte geschiktheid voor de functie van senior GGP. De verwachte geschiktheid is evenmin gebleken uit de resultaten van het aan betrokkene aangeboden assessment.

4.12.

Uit 4.9 tot en met 4.11 volgt dat het besluit van 21 september 2015 in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet deugdelijk is gemotiveerd, maar dat de korpschef het verzoek van betrokkene wel heeft mogen afwijzen. Het motiveringsgebrek zal daarom met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb worden gepasseerd en het beroep tegen het besluit van 21 september 2015 zal ongegrond worden verklaard.

5.1.

Betrokkene heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn in hoger beroep.

5.2.

De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd (uitspraak van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009). De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen een langere behandelingsduur rechtvaardigen.

5.3.

In het voorliggende geval is aan betrokkene reeds een schadevergoeding van € 500,- toegekend wegens overschrijding van de redelijke termijn in bezwaar en beroep
.De Raad neemt voor de vraag of sindsdien sprake is van overschrijding van de redelijke termijn de periode vanaf de ontvangst van het hoger beroep in aanmerking. De nog als redelijk aan te merken termijn voor de procedure in hoger beroep bedraagt twee jaar. De periode bovenop deze termijn wordt als een overschrijding van de redelijke termijn aangemerkt.

5.4.

In dit geval heeft de behandeling vanaf de ontvangst van het hoger beroep op

7 augustus 2015 drie jaar en ruim vier maanden geduurd. Dat is een overschrijding met

één jaar en ruim vier maanden. Deze overschrijding moet worden toegerekend aan de rechterlijke fase. Van feiten of omstandigheden op grond waarvan zou moeten worden aangenomen dat geen sprake is geweest van spanning en frustratie die als immateriële schade voor vergoeding in aanmerking komt, is niet gebleken. De door betrokkene geleden immateriële schade moet worden vastgesteld op driemaal € 500,-, dat is € 1.500,-, te betalen door de Staat.

6. Er is aanleiding voor een veroordeling van de korpschef in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 1.503,- voor verleende rechtsbijstand en op
€ 22,50 voor gemaakte reiskosten, in totaal € 1.525,50.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

- verklaart het incidenteel hoger beroep niet-ontvankelijk;

- bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;

- verklaart het beroep tegen het besluit van 21 september 2015 ongegrond;

- veroordeelt de Staat tot betaling aan betrokkene van een vergoeding van schade tot een

bedrag van € 1.500,-;

- veroordeelt de korpschef in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 1.525,50.

Deze uitspraak is gedaan door J.N.A. Bootsma, in tegenwoordigheid van A. Mansourova als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 20 december 2018.

(getekend) J.N.A. Bootsma

De griffier is verhinderd te ondertekenen.

Beoordeling afwijzing bevordering senior GGP en schadevergoeding termijnoverschrijding

Uitspraak

OVERWEGINGEN

BESLISSING