Uitspraak
16.5590 WAJONG-T
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Tussenuitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 20 juli 2016, 16/1256 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
Datum uitspraak: 13 december 2018
PROCESVERLOOP
Het Uwv heeft hoger beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 juli 2018. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.E.P.J.M. Rutten. Namens betrokkene zijn verschenen
mr. S.G.L. Bremen, advocaat, en [naam] , grootvader van betrokkene.
OVERWEGINGEN
1.1.
Betrokkene, geboren [in] 1996, heeft met een door het Uwv op
1 oktober 2014 ontvangen formulier een aanvraag ingediend om ondersteuning op grond van de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wajong 2010). Daarbij is melding gemaakt van een gedragsstoornis en een aandachtstekortstoornis. Een indicatiebesluit voor intensieve begeleiding bij zelfstandig leren wonen is bijgevoegd. Naar aanleiding van deze aanvraag heeft een verzekeringsarts van het Uwv onderzoek verricht, met de conclusie dat betrokkene op de leeftijd van zeventien en achttien jaar beperkingen in de belastbaarheid heeft, maar dat hij beschikt over arbeidsvermogen. Mits adequate, eventueel gedwongen, behandeling mag verbetering van de belastbaarheid verwacht worden en kunnen de arbeidsmogelijkheden alleen maar toenemen. Gedacht is daarbij aan een therapie door middel van een klinische opname, bijvoorbeeld bij de GGzE. Er is bij betrokkene geen sprake van volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid. Bij besluit van 15 januari 2015 heeft het Uwv de aanvraag afgewezen omdat betrokkene tijdens het spreekuur van de verzekeringsarts geen geldig identiteitsbewijs kon tonen. Als betrokkene wel een geldig identiteitsbewijs had kunnen overleggen zou de aanvraag zijn afgewezen omdat hij in staat is om te werken.
1.2.1.
Betrokkene heeft tegen het besluit van 15 januari 2015 bezwaar gemaakt. Hij heeft aangevoerd dat de aanvraag ten onrechte niet is beoordeeld op basis van de criteria die golden voor aanvragen die uiterlijk op 10 september 2014 zijn ingediend. Door toedoen van Bureau Jeugdzaken is de aanvraag eerst na die datum ingediend. Hij heeft verder aangevoerd dat de verzekeringsarts van het Uwv een gebrekkig en onvolledig onderzoek heeft gedaan en niet te kennen heeft gegeven welke behandeling zal werken. De belastbaarheid is niet weergegeven en ook is niet verwoord hoe en in welke mate die kan verbeteren. Betrokkene heeft betoogd dat hij volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is, omdat voor zijn beperkingen en stoornissen alleen bij ingrijpen en therapie op jonge leeftijd nog een haalbaar resultaat mogelijk was geweest De toen door hem gewenste behandeling bij GGzE is buiten zijn wil niet doorgegaan. Nu loopt alles binnen een paar uur tot enkele dagen volledig vast op de beperkingen en het onvermogen van betrokkene. Ter ondersteuning van zijn standpunt heeft hij een verslag van 30 december 2014 van een psychologisch onderzoek door het Nederlands Instituut voor Forensische Psychiatrie en Psychologie (NIFP) overgelegd.
1.2.2.
De verzekeringsarts heeft tijdens de bezwaarprocedure alsnog een Functionele Mogelijkhedenlijst (FML) opgesteld. Vervolgens heeft een arbeidsdeskundige geconcludeerd dat meer productiegerichte functies haalbaar zijn. Hij heeft een aantal functies geselecteerd, waarmee betrokkene op achttienjarige leeftijd het minimumloon zou kunnen verdienen. Betrokkene is daarom per 29 september 2014 niet als jonggehandicapte beschouwd.
1.2.3.
Hierna heeft een verzekeringsarts bezwaar en beroep onderzoek verricht. Hij heeft meer beperkingen aangenomen dan de verzekeringsarts en een nieuwe FML opgesteld, waarin beperkingen zijn opgenomen voor vasthouden van de aandacht, inzicht in eigen kunnen, zelfstandig handelen, emotionele problemen van anderen hanteren, eigen gevoelens uiten, omgaan met conflicten, samenwerken en ’s nachts werken. Verder zijn specifieke voorwaarden voor het persoonlijk en sociaal functioneren in arbeid vastgesteld. Volgens de verzekeringsarts bezwaar en beroep mag verwacht worden dat met intensieve behandeling, zoals door de psycholoog in het NIFP-rapport beschreven, betrokkene meer grip leert te krijgen op zichzelf, waardoor de beperkingen zullen afnemen. Vervolgens heeft een arbeidsdeskundige bezwaar en beroep na zijn onderzoek geconcludeerd dat er sprake is van volledige arbeidsongeschiktheid voor gangbare arbeid. De voor betrokkene noodzakelijke begeleiding, in combinatie met de beperkingen van betrokkene in het zelfstandig handelen, kan niet van een werkgever in een reguliere arbeidsbetrekking verwacht worden. Niet gesteld kan worden dat betrokkene geen participatiemogelijkheden heeft. Betrokkene moet eerst een adequate behandeling volgen om te werken aan zijn problemen in het persoonlijk en sociaal functioneren. Vervolgens zal hij vooralsnog aangewezen zijn op werk met een duidelijke structuur, voorspelbaarheid in de taakinhoud en arbeidsomstandigheden en is hij gebaat bij een goede taakaansturing. Dit impliceert werkzaamheden in een beschutte werkomgeving. Als betrokkene door adequate behandeling en begeleiding meer grip heeft op zichzelf, is hij in staat een elementaire taak binnen tien weken te leren. De begeleiding zal dan niet meer dan 15% van de werktijd beslaan, terwijl hij in staat zal zijn om één uur aaneengesloten een elementaire taak te verrichten. Dit heeft hij tijdens stage en zijn opleiding laten zien. Bij een elementaire taak zal betrokkene ten minste een arbeidsprestatie van 15% kunnen leveren. Daarom is de volledige arbeidsongeschiktheid niet duurzaam.
1.3.
Bij besluit van 29 februari 2016 (bestreden besluit) heeft het Uwv het bezwaar van betrokkene ongegrond verklaard. De afwijzingsgrond dat betrokkene geen identiteitsbewijs heeft overgelegd is komen te vervallen, omdat tijdens de bezwaarprocedure alsnog een geldig identiteitsbewijs is overgelegd. Overwogen is dat het Uwv verplicht is om voor de beoordeling van de aanvraag uit te gaan van de ontvangstdatum 1 oktober 2014. Dat Bureau Jeugdzaken een vertragende factor is geweest, kan niet worden gezien als een legitieme reden voor verschoonbaarheid voor de latere aanvraag. Het recht op uitkering is beoordeeld aan de hand van het criterium “volledig en duurzaam arbeidsongeschikt” in de zin van artikel 2:4, eerste lid, van de Wajong 2010. Onder verwijzing naar de rapporten van de verzekeringsarts bezwaar en beroep van 19 februari 2016 en de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep van
24 februari 2016 wordt betrokkene niet aangemerkt als een volledig en duurzaam arbeidsongeschikte jonggehandicapte, zodat hij niet aanmerking komt voor een
Wajong-uitkering.
1.4.
Betrokkene heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Onder verwijzing naar het bezwaar heeft hij herhaald dat de aanvraag had moeten worden beoordeeld op basis van de criteria die van toepassing zijn op een Wajong-aanvraag die vóór 10 september 2014 is ingediend en voorts, dat hij ten onrechte niet is aangemerkt als volledig en duurzaam arbeidsongeschikt in de zin van artikel 2:4, eerste lid, van de Wajong 2010. Het bestreden besluit is in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, motiveringsbeginsel, kenbaarheidsvereiste, draagkrachtvereiste, fair-play-beginsel, verbod van détournement de pouvoir, verbod van willekeur, evenredigheidsbeginsel, rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het Uwv opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van haar uitspraak. Tevens heeft de rechtbank beslissingen gegeven over het vergoeden van griffierecht en een veroordeling in de proceskosten. De rechtbank heeft daartoe het volgende overwogen.
2.1.
Omdat betrokkene zijn aanvraag op 1 oktober 2014 heeft ingediend, kan hij alleen in aanmerking komen voor een Wajong-uitkering als hij als jonggehandicapte ten tijde van zijn aanvraag volledig en duurzaam arbeidsongeschikt in de zin van artikel 2:4, eerste lid, van de Wajong 2010 was. Niet in geschil is dat voor betrokkene geen geschikte functies in gangbare arbeid te duiden zijn, zodat hij moet worden aangemerkt als volledig arbeidsongeschikt. Over de participatiemogelijkheden op termijn is de rechtbank van oordeel dat het Uwv ten onrechte is toegekomen aan een inschatting van de mogelijkheden van betrokkene tot het werken onder beschutte omstandigheden. Op grond van artikel 2:5, vierde lid, van de Wajong 2010 moet in het kader van de vaststelling of een jonggehandicapte volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is buiten beschouwing blijven hetgeen wordt of kan worden ontvangen voor arbeid verricht bij wijze van sociale werkvoorziening als bedoeld in hoofdstuk 2 of 3 van de Wet sociale werkvoorziening (Wsw). Nu artikel 2:5 van de Wajong 2010 een nadere invulling behelst van artikel 2:4 van de Wajong 2010, is de rechtbank van oordeel dat onder “mogelijkheden tot arbeidsparticipatie” in artikel 2:4, eerste lid, van de Wajong 2010 niet kan worden begrepen het verricht van arbeid onder beschutte (niet-reguliere) omstandigheden.
2.2.
Betrokkene is volledig en duurzaam arbeidsongeschikt als bedoeld in artikel 2:4 van de Wajong 2010. Betrokkene komt daarom vanaf de dag dat hij achttien jaar is geworden in aanmerking voor een uitkering op grond van hoofdstuk 2 van die wet, voor zover geen andere bepaling in dat hoofdstuk zich daartegen verzet.
3. Het Uwv heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank bij de aangevallen uitspraak een onjuiste interpretatie heeft gegeven van het begrip “volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid” als bedoeld in artikel 2:4 van de Wajong 2010. Met de nota van wijziging uit 2009 (Kamerstukken 2008-2009, 31 780, nr. 8) is onder meer artikel 2:4,
tweede lid, van de Wajong 2010 aangevuld met de passage “en het blijvend ontbreken van mogelijkheden tot arbeidsparticipatie”. Voor de vaststelling van het “blijvend ontbreken van mogelijkheden tot arbeidsparticipatie” wordt volgens de toelichting op deze aanvulling gekeken naar de mogelijkheden om enige betaalde arbeid te verrichten, waaronder ook Wsw-arbeid wordt begrepen. Het Uwv handhaaft zijn standpunt dat betrokkene niet kan worden aangemerkt als volledig en duurzaam arbeidsongeschikte jonggehandicapte.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Het betoog van het Uwv dat de rechtbank een onjuiste uitleg heeft gegeven aan het begrip “volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid” als bedoeld in artikel 2:4 van de Wajong 2010 slaagt gelet op het volgende.
4.2.1.
Op grond van artikel 2:4, eerste lid, van de Wajong 2010 is volledig en duurzaam arbeidsongeschikt degene die als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling duurzaam slechts in staat is om met arbeid niet meer te verdienen dan 20% van het maatmaninkomen. Op grond van het tweede lid wordt onder duurzaam verstaan een medisch stabiele of verslechterende situatie en het blijvend ontbreken van mogelijkheden tot arbeidsparticipatie. Op grond van het derde lid wordt onder medisch stabiele of verslechterende situatie mede verstaan een medische situatie waarbij op lange termijn een geringe kans op herstel bestaat.
4.2.2.
Op grond van artikel 2:5, tweede lid, van de Wajong 2010 wordt bij het vaststellen van hetgeen betrokkene met arbeid kan verdienen, zo mogelijk rekening gehouden met verkregen nieuwe bekwaamheden, maar wordt buiten beschouwing gelaten of betrokkene de arbeid feitelijk kan verkrijgen. Op grond van het derde lid wordt onder arbeid, als bedoeld in het tweede lid, verstaan alle algemeen geaccepteerde arbeid waartoe betrokkene met zijn krachten en bekwaamheden in staat is. Op grond van het vierde lid wordt bij de toepassing van dit artikel buiten beschouwing gelaten, hetgeen wordt of kan worden ontvangen voor arbeid verricht bij wijze van sociale werkvoorziening als bedoeld in hoofdstuk 2 of 3 van de Wsw.
4.3.1.
Over de vraag wat moet worden verstaan onder volledig en duurzaam arbeidsongeschikt in de zin van artikel 2:4, eerste lid, van de Wajong 2010 heeft de Raad in zijn uitspraken van 6 september 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:2994 e.a.) overwogen dat, zoals hij eerder heeft geoordeeld, de Wajong 2010 in vergelijking met de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen met het oog op een strikte interpretatie van het begrip duurzaamheid een aanvullende voorwaarde kent. Voor de vraag of de bij de verzekerde vastgestelde volledige arbeidsongeschiktheid duurzaam is, moet op grond van artikel 2:4, tweede lid, van de Wajong 2010 worden voldaan aan de voorwaarde dat sprake is van een situatie van het blijvend ontbreken van mogelijkheden tot arbeidsparticipatie, waaronder moet worden verstaan dat de verzekerde niet tot het verrichten van betaalde arbeid in staat is, nu niet en in de toekomst niet, ook niet na of met behulp van ondersteuning of in de vorm van beschut werk.
4.3.2.
Uit 4.3.1 volgt dat de rechtbank bij de aangevallen uitspraak ten onrechte heeft geoordeeld dat onder “mogelijkheden tot arbeidsparticipatie” in artikel 2:4, eerste lid, van de Wajong 2010 niet kan worden begrepen het verrichten van arbeid onder beschutte
(niet-reguliere) omstandigheden. (Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld wordt in het vierde lid (evenals in het derde lid) van artikel 2:5 van de Wajong 2010 nader bepaald wat onder het begrip arbeid als bedoeld in het tweede lid van dat artikel moet worden verstaan).
4.4.1.
De devolutieve werking van het hoger beroep brengt mee dat wordt toegekomen aan een beoordeling van de onder 1.4 vermelde gronden in het inleidende beroep.
4.4.2.
De aanvraag van betrokkene is (onbetwist) binnengekomen op 1 oktober 2014. De omstandigheid dat Bureau Jeugdzorg niet uiterlijk op 10 september 2014 voor betrokkene een aanvraag heeft ingediend, komt voor zijn rekening en risico. In de in 4.3.1. genoemde uitspraken van 6 september 2017 heeft de Raad overwogen dat voor een aanvraag om
arbeids- en inkomensondersteuning die is ingediend na 10 september 2014 maar vóór
1 januari 2015 slechts dan recht op uitkering kan ontstaan als de betrokkene is aan te merken als volledig en duurzaam arbeidsongeschikt in de zin van artikel 2:4, eerste lid, van de Wajong 2010. Omdat de aanvraag is ingediend na 10 september 2014 komt betrokkene dus slechts in aanmerking voor een uitkering op grond van hoofdstuk 2 als hij “volledig en duurzaam arbeidsongeschikt” is als bedoeld in artikel 2:4, eerste lid, van de Wajong 2010. Er is geen ruimte voor beoordeling van de aanvraag op grond van Hoofdstuk 1A van de
Wajong 2015. Het Uwv heeft, zij het op grond van een onjuiste verwijzing naar gehanteerd overgangsbeleid, terecht artikel 2:4, eerste lid, van de Wajong 2014 toegepast.
4.4.3.
Bij de vraag naar de duurzaamheid gaat het om een inschatting van de toekomstige mogelijkheden tot arbeidsparticipatie. De inschatting van de verzekeringsarts moet berusten op een concrete en deugdelijke afweging van de feiten en omstandigheden die bij de betreffende individuele betrokkene aan de orde zijn. In het geval dat de inschatting berust op een (ingezette) medische behandeling, is een onderbouwing vereist die ziet op het mogelijke resultaat daarvan voor de individuele betrokkene. Wanneer de inschatting arbeidskundige aspecten heeft, zal ook de arbeidsdeskundige zijn beoordeling op dit onderdeel inzichtelijk moeten onderbouwen. Indien de betrokkene bezwaar maakt tegen het oordeel dat hij niet volledig en duurzaam arbeidsongeschiktheid is, zullen de verzekeringsarts en arbeidsdeskundige bezwaar en beroep, rekening houdend met alle (medische) gegevens die in de bezwaarfase voorhanden zijn, voor zover deze betrekking hebben op de datum in geding, moeten beoordelen of de inschatting van de duurzaamheid van de arbeidsongeschiktheid gehandhaafd moet blijven.
4.4.4.
De verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft voor de beoordeling van de duurzaamheid van de arbeidsongeschiktheid (inschatting van de toekomstige mogelijkheden tot arbeidsparticipatie) in zijn rapport van 19 februari 2016 volstaan met de opmerking dat verwacht mag worden dat met intensieve behandeling, zoals omschreven in het NIFP-rapport, betrokkene leert meer grip te krijgen op zichzelf, waardoor zijn beperkingen zullen afnemen. In hoofdzaak is verwezen naar de in het psychologisch rapport van 30 december 2014 beschreven behandeling. In dat rapport wordt geadviseerd over te gaan tot behandeling binnen GGzE, alwaar men passende behandelmodules heeft met betrekking tot de problematiek van betrokkene, waarbij een individueel programma voor betrokkene passender is dan een groepsprogramma. Als poliklinische behandeling ontoereikend is, moet intramurale klinische behandeling volgen.
4.4.5. (
Deze verwachting berust niet op een in 4.4.3 genoemde afweging). Met deze enkele verwijzing naar de in het psychologisch rapport van 30 december 2014 beschreven behandeling en het uitspreken van de verwachting dat betrokkene daarmee meer grip krijgt op zichzelf heeft de verzekeringsarts bezwaar en beroep onvoldoende concreet onderbouwd dat op 1 oktober 2014 niet kon worden gesproken van duurzame arbeidsongeschiktheid. Daarbij wordt betrokken dat in het NIFP-rapport toeleiding naar een jobcoach en poliklinische dan wel intramurale behandeling van belang wordt geacht om de recidivekansen te beperken. (Dit psychologisch rapport is opgemaakt in opdracht van de rechter-commissaris belast met de behandeling van strafzaken en bevat een psychologisch onderzoek naar de persoon van betrokkene naar aanleiding van een schorsing uit voorlopige hechtenis. De beschreven behandeling is door de psycholoog geadviseerd naar aanleiding van de vraag in het rapport ‘welke aanbevelingen van gedragskundige en van andere aard zijn te doen voor interventies op deze factoren en condities en hun onderlinge beïnvloeding en binnen welk juridisch kader zou dit gerealiseerd kunnen worden’. Deze vraagstelling is niet gericht op mogelijkheden tot arbeidsparticipatie. Evenmin bevat de beantwoording van deze vraag noties over eventuele arbeidsmogelijkheden van betrokkene). De conclusie van de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep is gebaseerd op deze inschatting door de verzekeringsarts bezwaar en beroep en voldoet daarom ook niet aan de daaraan te stellen eisen.
4.4.6.
Uit 4.4.5 volgt dat het bestreden besluit in strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) onzorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd.
5. Om te kunnen komen tot een definitieve beslechting van het geschil bestaat er aanleiding om met toepassing van artikel 8:51d van de Awb het Uwv opdracht te geven om de geconstateerde gebreken in het bestreden besluit te herstellen.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep draagt het Uwv op om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken in het besluit van 14 oktober 2015 te herstellen met inachtneming van wat de Raad heeft overwogen.
Deze uitspraak is gedaan door E.W. Akkerman als voorzitter en R.E. Bakker en
D. Hardonk-Prins als leden, in tegenwoordigheid van G.D. Alting Siberg als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 december 2018.
(getekend) E.W. Akkerman
(getekend) G.D. Alting Siberg