Uitspraak
16 4399 PW
Datum uitspraak: 4 september 2018
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
26 mei 2016, 15/2337 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. B.C.F. Kramer, advocaat, hoger beroep ingesteld en verzocht het college te veroordelen tot vergoeding van schade.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft vragen van de Raad beantwoord.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 maart 2018. Voor appellante is verschenen mr. Kramer. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C.C. McArthur-Neering.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving tot en met 31 december 2014 bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande ouder met een toeslag van 20%. Appellante heeft de Nederlandse nationaliteit. Zij woont met haar echtgenoot, haar minderjarige dochter en haar meerderjarige zoon in een woning in [woonplaats] . De echtgenoot werd ten tijde hier van belang door het college aangemerkt als niet-rechthebbende partner, omdat hij niet rechtmatig verblijf hield in Nederland en in verband daarmee geen recht op bijstand had.
1.2.
Bij besluit van 3 december 2014 heeft het college appellante meegedeeld dat in verband met de invoering van de Participatiewet (PW) met ingang van 1 januari 2015, de toeslag voor de kosten van haar jongste kind vervalt omdat met de invoering van de PW (onder meer) de normensystematiek is gewijzigd. De uitkering voor een alleenstaande ouder is per die datum gelijk aan die van een alleenstaande, namelijk 70% van de gehuwdennorm. In plaats van een toeslag ontvangen alleenstaande ouders die aan de voorwaarden voldoen, vanaf 1 januari 2015 een hoger kindgebonden budget van de Belastingdienst
.
.
1.3.
Bij besluit van 25 februari 2015, aangevuld bij besluit van 26 februari 2015
(bestreden besluit), heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 3 december 2014 gegrond verklaard en dat besluit herroepen. Het college heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat op appellante het overgangsrecht van toepassing is. Appellante komt per
1 januari 2015 niet in aanmerking voor een kindgebonden budget en de verhoging daarvan in de vorm van een alleenstaande ouderkop (ALO-kop), omdat haar echtgenoot wordt aangemerkt als een toeslagpartner in de zin van artikel 2, zesde lid, van de Wet op het kindgebonden budget (Wkgb), bezien in samenhang met artikel 3 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir). Om die reden komt zij gedurende de periode van
1 januari 2015 tot 1 januari 2016 in aanmerking voor een aanvulling van 20% op de voor haar geldende bijstandsnorm. Over de periode van 1 januari 2015 tot 1 juli 2015 heeft appellante recht op bijstand naar de norm voor een alleenstaande, ter hoogte van 70% van de gehuwdennorm, met een toeslag van 20%, omdat zij de woonkosten niet kan delen. Verder heeft het college ten aanzien van appellante met ingang van 1 juli 2015 toepassing gegeven aan de kostendelersnorm als bedoeld in artikel 22a van de PW, zoals dat tot 1 januari 2016 luidde, en de bijstand van appellante verlaagd naar 50% van de gehuwdennorm. Daarbij is het college uitgegaan van twee kosten delende medebewoners. Over de periode van 1 juli 2015 tot 1 januari 2016 heeft het college appellante bijzondere bijstand verleend in de vorm van een toeslag van 20% ter compensatie van het gemis aan de ALO-kop. Het college heeft daarbij uitdrukkelijk vermeld dat deze toeslag per 1 januari 2016 vervalt.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Appellante heeft in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak, kort weergegeven, aangevoerd dat zij ook na 1 januari 2016 gecompenseerd moet worden voor het gemis aan de ALO-kop omdat zij onvoldoende middelen van bestaan heeft om in het levensonderhoud van haar en haar minderjarig kind te voorzien. Appellante heeft daarbij onder meer een beroep gedaan op diverse verdragsrechtelijke bepalingen.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Vaststaat dat appellante niet in aanmerking komt voor de ALO-kop omdat haar
niet-rechtmatig in Nederland verblijvende echtgenoot wordt aangemerkt als haar toeslagpartner in de zin van de onder 1.3 genoemde fiscale regelingen. Het college heeft
haar hiervoor tijdelijk compensatie - van 1 juli 2015 tot 1 januari 2016 - geboden in de vorm van bijzondere bijstand. Door het wegvallen van deze compensatie is appellante er per
1 januari 2016 ongeveer 20% in inkomen op achteruit gegaan.
4.2.
Voor een weergave van de toepasselijke regelgeving en de parlementaire geschiedenis van de Wet hervorming kindregelingen (wet van 25 juni 2014, Stb 2014, 227, hierna: Whk) verwijst de Raad naar zijn uitspraak van 6 juni 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1600, onder 4.6.1 tot en met 4.6.5.4. Volstaan wordt hier met het volgende.
4.2.1.
Met ingang van 1 januari 2015 is de alleenstaande oudertoeslag van 20%, die ertoe strekte het bestaansminimum van alleenstaande ouders en hun in de bijstand begrepen minderjarige kinderen te waarborgen, door de invoering van de Whk komen te vervallen.
4.2.2.
Met de invoering van de Whk is tegelijkertijd voorzien in een aanvullende inkomensondersteuning voor alleenstaande ouders door een verhoging van het kindgebonden budget in de vorm van een ALO-kop in de Wkgb op te nemen. De Wkgb wordt uitgevoerd door de Belastingdienst/toeslagen. Op grond van de onder 1.3 genoemde fiscale regelingen heeft uitsluitend de ouder die geen (toeslag)partner heeft aanspraak op een ALO-kop. Hiermee heeft de wetgever tot uitdrukking gebracht dat een ouder die een partner heeft geen ALO-kop nodig heeft in aanvulling op het kindgebonden budget omdat de aanwezige partner kan bijdragen aan de kosten voor de verzorging en opvoeding van de minderjarige kinderen.
4.3.
Ook een partner die niet rechtmatig in Nederland verblijft, zoals de echtgenoot van appellante, wordt gelet op de in 1.3 genoemde fiscale regelingen als partner aangemerkt, op grond waarvan appellante geen aanspraak kan maken op de ALO-kop. In de overwegingen 4.10.1 tot en met 4.19.3 in de onder 4.2 genoemde uitspraak is daarover samengevat het volgende overwogen.
4.3.1.
Gebleken is dat de wetgever wel heeft onderkend dat bij het vervallen van de alleenstaande oudertoeslag van 20% van de gehuwdennorm per 1 januari 2015 in de PW en het toevoegen van een toeslag voor een alleenstaande ouder in de vorm van een ALO-kop aan de fiscale toeslagregelingen, specifieke groepen ouders vanaf 1 januari 2015 door de fiscale partnerdefinitie, anders dan onder de WWB, geen aanspraak (meer) hebben op een toeslag voor alleenstaande ouders. Niet gebleken is echter dat de wetgever bij de invoering van de Whk heeft onderkend dat de groep niet rechtmatig in Nederland verblijvende partners meestal niet kan bijdragen aan de kosten van verzorging en opvoeding van kinderen. Hiermee gaat de gedachte van de wetgever, dat de ouder met een partner de alleenstaande oudertoeslag in de vorm van de ALO-kop niet nodig heeft, niet zonder meer op. De wetgever heeft door de hier bedoelde groep ouders uit te sluiten van de ALO-kop, terwijl tot 1 januari 2015 in de bijstandsnorm wel werd voorzien in een toeslag voor de kosten van de kinderen, een leemte laten ontstaan in de wetgeving, die hij voor deze groep alleenstaande ouders niet zelf heeft opgelost.
4.3.2.
Op basis van de parlementaire geschiedenis van de Whk is de conclusie gerechtvaardigd dat geen sprake is geweest van een in artikel 15, eerste lid, van de PW bedoelde, bewuste beslissing van de wetgever om de groep ouders, waarvan de partner niet rechtmatig in Nederland verblijft - ter uitvoering van het koppelingsbeginsel -, uit te sluiten van de ALO-kop. Dit bekent dat de ALO-kop voor deze groep ouders niet is aan te merken
als een voorliggende voorziening in de zin van artikel 15, eerste lid, van de PW. Dit artikel staat dan ook niet in de weg aan bijstandsverlening ter compensatie van het gemis van de ALO-kop.
4.3.3.
Zolang de wetgever de leemte, zoals onder 4.3.1 tot uitdrukking is gebracht, niet zelf heeft opgelost, moet in voorkomende gevallen gedacht worden aan een oplossing in de bijstandssfeer. Het verlenen van bijzondere bijstand op grond van artikel 35, eerste lid,
van de PW is naar zijn aard niet het geëigende instrument om aanvullende inkomensondersteuning te bieden voor de kosten van verzorging en opvoeding van in de bijstand begrepen minderjarige kinderen. Appellante ondervindt door het gemis van de
ALO-kop en het niet voortzetten van de compensatie daarvoor met ingang van 1 januari 2016, een inkomensterugval van ongeveer 20% van de gehuwdennorm. Hiermee is haar bestaansminimum vanaf 1 januari 2016 niet langer gewaarborgd, met alle mogelijke gevolgen voor de ontwikkeling van haar jongste kind. De situatie van appellante is dan ook aan te merken als een zeer bijzondere situatie als bedoeld in artikel 18, eerste lid, van de PW. Het college was daarom in beginsel gehouden tot afstemming van de bijstand vanaf
1 januari 2016, in de vorm van een verhoging van de bijstand met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW.
4.4.
Uit 4.3.1 tot en met 4.3.3 volgt dat de weigering van het college om de verleende bijzondere bijstand ter compensatie voor het gemis van de ALO-kop met ingang van
1 januari 2016 voort te zetten, in strijd is met artikel 18, eerste lid, van de PW. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat het hoger beroep slaagt en de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit in zoverre vernietigen. De beroepsgronden die zien op schending van de diverse verdragsrechtelijke bepalingen behoeven, gelet hierop, geen bespreking meer.
4.5.
Vervolgens moet bezien worden welke gevolgen hieraan moeten worden verbonden. De rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit, voor zover dit ziet op de weigering de aan appellante verleende compensatie vanaf 1 januari 2016 voort te zetten, kunnen niet in stand worden gelaten. De Raad kan evenmin zelf in de zaak voorzien omdat hij over onvoldoende gegevens beschikt en ook toepassing van de bestuurlijke lus is hier niet aangewezen, aangezien het college in het kader van de afstemming van de bijstand van appellante met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW nader onderzoek zal moeten doen naar de (financiële) situatie van appellante. De Raad zal daarom het college opdracht geven om voor wat betreft de weigering van de compensatie vanaf 1 januari 2016 een nieuwe beslissing op het bezwaar tegen het besluit van 3 december 2014 te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
4.6.
Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
5. Over het verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 8:88, eerste lid, van de Awb wordt het volgende overwogen. Niet zeker is hoe het nieuw te nemen besluit op het bezwaar zal luiden. Het is daarom nu niet mogelijk om vast te stellen of en, zo ja, in welke omvang door appellante schade is geleden in verband met het bij deze uitspraak vernietigde bestreden besluit. Het verzoek om schadevergoeding zal daarom worden afgewezen. Het college dient in het nieuw te nemen besluit op het bezwaar mede te beoordelen of er aanleiding is voor het toekennen van schadevergoeding.
6. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellante. Deze worden begroot op € 1.002,- in beroep en € 1.002,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal een bedrag van € 2.004,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 25 februari 2015, aangevuld bij besluit van 26 februari 2015, voor zover daarbij is geweigerd het gemis van de ALO-kop vanaf 1 januari 2016 te compenseren;
- draagt het college op in zoverre opnieuw te beslissen op het bezwaar met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af;
- veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 2.004,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 169,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en W.F. Claessens en A.M. Overbeeke als leden, in tegenwoordigheid van C.A.E. Bon als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 4 september 2018.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) C.A.E. Bon