Uitspraak
17/4575 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het beroep tegen het besluit van de minister van Justitie en Veiligheid van
19 mei 2017
19 mei 2017
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Minister van Justitie en Veiligheid (minister)
Datum uitspraak: 5 juli 2018
PROCESVERLOOP
Bij uitspraak van 29 september 2016, 16/404 AW (ECLI:NL:CRVB:2016:3448), heeft de Raad de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 14 december 2015, 15/2456, vernietigd, opdracht gegeven tot het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar en met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaald dat tegen het nieuwe besluit slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
Bij besluit van 19 mei 2017 (bestreden besluit) heeft de minister een nieuwe beslissing genomen op het bezwaar van appellant. Namens appellant heeft mr. S.N. Meijers, advocaat, beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden.
Beide partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 maart 2018. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Meijers. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. F.P.M. Kousen, drs. H. van der Lugt en M. de Weerd.
Het onderzoek ter zitting is geschorst. Na bericht van mr. Meijers, mede namens mr. Kousen, dat partijen er niet in zijn geslaagd een onderlinge oplossing te bereiken, hebben partijen toestemming gegeven een nader onderzoek ter zitting achterwege te laten, waarna het onderzoek is gesloten.
OVERWEGINGEN
1.1.
Voor een uitgebreide weergave van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad naar de uitspraak van 29 september 2016. Hij volstaat nu met het volgende.
1.2.
Appellant was werkzaam als [functie] in het [instelling] . Hij is sinds ongeveer 2002 lid van de motorclub Satudarah, chapter [gemeente] , een zogenoemde Outlaw Motorcycle Gang (OMG), en heeft in de periode 2013-2014 een bestuursfunctie bij de chapter vervuld. De minister heeft appellant bij besluit van 14 oktober 2014 - voor zover nog van belang - met onmiddellijke ingang ontslag wegens ernstig disfunctioneren verleend (ontslagbesluit). Bij besluit van 7 april 2015 heeft de minister het bezwaar tegen het ontslagbesluit ongegrond verklaard. Het lidmaatschap van Satudarah is volgens de minister onverenigbaar met de functie van appellant.
1.3.
Bij de uitspraak van 29 september 2016 heeft de Raad het besluit van 7 april 2015 vernietigd, evenals de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland (15/2456), waarbij dit besluit in stand was gelaten. In verband met de verwijzing door de minister naar de Circulaire Ongewenste privécontacten rijksambtenaren van 23 juli 2013 van de Minister voor Wonen en Rijksdienst, Stcrt. 2013, nr. 21530 (Circulaire Ongewenste privécontacten), heeft de Raad het daarin neergelegde uitgangspunt onderschreven dat in geval van een lidmaatschap van een OMG al snel geconcludeerd zal kunnen worden dat de ambtenaar in kwestie zich daarvan zal dienen te onthouden. Er zijn in het politierapport “Outlawbikers in Nederland” uit april 2014 tal van verifieerbare gegevens voor de conclusie dat uit de structuur en cultuur van de OMG’s criminogene factoren voortvloeien en dat sprake is van betrokkenheid van OMG’s bij (georganiseerde) criminaliteit. De minister heeft evenwel verzuimd een op de omstandigheden van het geval toegesneden belangenafweging toe te passen. Het gaat immers niet om verboden organisaties, niet alle OMG’s kunnen over één kam worden geschoren en niet alle outlawbikers, chapters of clubs zijn crimineel actief. Terwijl de Circulaire Ongewenste privécontacten de gedachte verwoordt dat werkgever en werknemer in een open atmosfeer met elkaar in gesprek gaan en blijven over integriteitsvraagstukken heeft de minister zich al in een vroeg stadium laten leiden door het standpunt dat het lidmaatschap van enig chapter van Satudarah met geen enkele functie binnen het ministerie verenigbaar is. Aan de minister is opgedragen met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
2. De minister heeft het Bureau Integriteit van de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) nader onderzoek laten doen naar de leden van chapter [gemeente] . Op basis van de onderzoeksresultaten, de reactie van appellant op die resultaten en zijn houding in enige besprekingen heeft de minister bij het bestreden besluit het ontslag gehandhaafd. Volgens de minister is het lidmaatschap van chapter [gemeente] onverenigbaar met de functie van [functie]. Daarbij heeft de minister gewezen op het in de Gedragscode van DJI van november 2016 opgelegde verbod om lid te zijn van een OMG, op de criminogene omgeving van chapter [gemeente] , op het veiligheidsrisico voor medewerkers en patiënten, op de omstandigheid dat appellant chantabel is geworden door de bekendheid van zijn lidmaatschap van Satudarah en op de aannemelijkheid van zijn wetenschap van de criminele antecedenten van chapterleden. De minister acht appellant onverbeterlijk omdat hij niet bereid is zijn lidmaatschap op te zeggen. Mede vanwege het ontbreken van een mogelijkheid om appellant te herplaatsen binnen het eigen gezagsbereik heeft de minister het bezwaar tegen het ontslagbesluit wederom ongegrond verklaard.
3. De Raad komt naar aanleiding van wat partijen hebben aangevoerd tot de volgende beoordeling.
3.1.
Aan het nu voorliggende besluit is een gesprek, op 10 november 2016, vooraf gegaan waarin partijen de mogelijkheden om hun conflict tot een einde te brengen hebben onderzocht. Er heeft uitgebreid herplaatsingsonderzoek plaatsgevonden in het kader waarvan nogmaals met appellant is gesproken, maar dit heeft niet geleid tot plaatsing in een andere functie. Thans is al met al voldaan aan de eisen die de Circulaire Ongewenste privécontacten aan de voorbereiding van een besluit als hier aan de orde stelt. De Raad deelt niet het standpunt van appellant dat het gesprek op 10 november 2016 een wassen neus is geweest, dat er aan de zijde van de minister sprake is geweest van vooringenomenheid en dat het door de minister te nemen nieuwe besluit tijdens het bedoelde gesprek in feite al vaststond. Het gespreksverslag bevestigt deze aannames niet. Dat tijdens het gesprek nogmaals met zo veel woorden de vraag aan appellant is gesteld of hij bereid was zijn lidmaatschap van de chapter op te geven is, mede in het licht van de op dat moment al beschikbaar gekomen onderzoeksgegevens, onbegrijpelijk noch onjuist. Dat enkele feit maakt niet dat geen sprake is geweest van een open en eerlijke atmosfeer, zoals bedoeld in de circulaire. Het zou, in tegendeel, juist aan een open blik aan de zijde van de minister hebben ontbroken als de bewuste vraag, als zijnde nu eenmaal een voor de hand liggende oplossingsrichting voor de ontstane situatie, níet wederom aan appellant zou zijn gesteld. Alleen al het herplaatsingsonderzoek dat nadien nog heeft plaatsgevonden toont aan dat het door de minister te nemen besluit toen nog zeker niet vastlag.
3.2.
De slotsom van de minister dat de chapter [gemeente] als een criminogene omgeving is te beschouwen, berust op de criminele antecedenten van vijf personen die lid zijn of zijn geweest van de chapter, te weten [A, B, C, D en E]. Verder heeft de minister gewezen op recente gebeurtenissen rondom de vereniging en de chapter. Het gaat dan met name om een inval in het clubhuis te [gemeente] op 29 september 2017, waarbij wapens, munitie en drugs zijn gevonden en waarbij, aldus de minister, kennelijk ook appellant is gecontroleerd en gefouilleerd. Ten slotte heeft de minister gewezen op de door het Openbaar Ministerie aangespannen civiele procedure die als doel heeft de motorclub Satudarah te laten verbieden.
3.3.
Buiten twijfel staat dat het aldus alsnog door de minister naar voren gebrachte beeld van de chapter zorgelijk is te achten. Op zichzelf beschouwd kan de informatie zoals de minister die thans heeft verstrekt dan ook diens in deze procedure ingenomen standpunt dragen dat het lidmaatschap van de chapter [gemeente] niet met de functie van [functie] valt te verenigen. De Raad heeft daarbij kennisgenomen van de beschikking van de rechtbank
Den Haag van 18 juni 2018, ECLI:NL:RBDHA:2018:7183, in de onder 3.2 bedoelde civiele procedure, waarbij de informele vereniging Satudarah - waarvan de chapters onderdeel uitmaken - is verboden en met onmiddellijke ingang is ontbonden. Het lidmaatschap van appellant van Satudarah, en daarmee van de chapter [gemeente] , is daarmee inmiddels
non-existent geworden. Gelet op de in deze procedure over en weer ingenomen standpunten wil de Raad niettemin buiten twijfel stellen dat de minister appellant, als dat lidmaatschap nog steeds aan de orde zou zijn geweest, thans niet meer in zijn functie zou hebben behoeven te handhaven als appellant zijn lidmaatschap niet uit vrije wil en definitief zou hebben opgegeven.
non-existent geworden. Gelet op de in deze procedure over en weer ingenomen standpunten wil de Raad niettemin buiten twijfel stellen dat de minister appellant, als dat lidmaatschap nog steeds aan de orde zou zijn geweest, thans niet meer in zijn functie zou hebben behoeven te handhaven als appellant zijn lidmaatschap niet uit vrije wil en definitief zou hebben opgegeven.
3.4.
Het overwogene onder 3.3 betekent niet dat het al eerder genomen ontslagbesluit ook stand kan houden. Dat besluit dateert immers van 14 oktober 2014, waarbij het ontslag met onmiddellijke ingang is ingegaan. De minister heeft ervoor gekozen de ingangsdatum van het ontslag bij de in geding zijnde nieuwe beslissing op bezwaar ongewijzigd te laten. Dat betekent dat feiten en omstandigheden die zich hebben voorgedaan ná 14 oktober 2014 bij de beoordeling van dat besluit geen rol kunnen spelen. Immers, voor de vaststelling of een bestuursorgaan bevoegd is om tot ontslagverlening over te gaan is naar vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 13 augustus 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2730) de situatie ten tijde van het ontslagbesluit bepalend. De Raad kan er niet aan voorbij gaan dat wat zich heeft afgespeeld vanaf het moment waarop er, gegeven het ontslag per 14 oktober 2014 dat tot op heden zijn gelding heeft behouden, geen sprake meer was van een dienstverband tussen de minister en appellant, logischerwijs, niet alsnog aan dat ontslag ten grondslag kan worden gelegd.
3.5.
De door de minister bedoelde criminele antecedenten van de onder 3.1 genoemde vijf personen zijn met name betrekkelijk recente onherroepelijke veroordelingen door de strafrechter. De strafrechtelijke veroordeling van [A] op 18 februari 2015 voor mishandeling met zwaar lichamelijk letsel tot gevolg, dateert van na het ontslagbesluit. Voor [B], die op
18 september 2013 is veroordeeld vanwege openlijke geweldpleging, geldt dat niet is komen vast te staan dat hij ten tijde van het ontslagbesluit al lid was van de chapter. De aanwezigheid van zowel appellant als [B] op 13 april 2014 bij een bijeenkomst op het Satudarah-terrein is geen toereikende aanwijzing voor zijn lidmaatschap op dat moment, omdat het ging om een bijeenkomst waarvan appellant onweersproken heeft gesteld dat daar ook niet-leden mochten komen en kwamen. De gegevens in het systeem BlueView vermelden slechts dat [B] in april 2016 lid was van de chapter. Voor [D] geldt dat zijn onherroepelijke veroordeling op 30 maart 2016 voor meermalen handelen in strijd met de Wet wapens en munitie, dateert van na het ontslagbesluit. De Raad moet al deze gegevens dus buiten zijn beoordeling van het ontslagbesluit laten. Hetzelfde geldt voor de door de minister genoemde inval op
18 september 2013 is veroordeeld vanwege openlijke geweldpleging, geldt dat niet is komen vast te staan dat hij ten tijde van het ontslagbesluit al lid was van de chapter. De aanwezigheid van zowel appellant als [B] op 13 april 2014 bij een bijeenkomst op het Satudarah-terrein is geen toereikende aanwijzing voor zijn lidmaatschap op dat moment, omdat het ging om een bijeenkomst waarvan appellant onweersproken heeft gesteld dat daar ook niet-leden mochten komen en kwamen. De gegevens in het systeem BlueView vermelden slechts dat [B] in april 2016 lid was van de chapter. Voor [D] geldt dat zijn onherroepelijke veroordeling op 30 maart 2016 voor meermalen handelen in strijd met de Wet wapens en munitie, dateert van na het ontslagbesluit. De Raad moet al deze gegevens dus buiten zijn beoordeling van het ontslagbesluit laten. Hetzelfde geldt voor de door de minister genoemde inval op
29 september 2017.
3.6.
Van [C] staat vast dat hij vanaf 8 juni 2014 lid van de chapter was en dat de strafrechter hem op 23 april 2013 onherroepelijk heeft veroordeeld wegens bedreiging. Verder heeft appellant het lidmaatschap van [E] niet weersproken. De Raad gaat ervan uit dat [E] vanaf augustus 2014 lid was van de chapter. [E] is op 9 december 2009 is veroordeeld wegens overtreding van de Opiumwet. Aan een veroordeling van [E] op 4 juni 2015 voor diefstal en verduistering komt geen betekenis toe, omdat deze tot stand is gekomen na het ontslagbesluit. De Raad sluit niet de ogen voor de ernst van ook de hier omschreven, over [C] en [E] verstrekte informatie. Deze informatie over enkel twee individuele personen rechtvaardigt echter nog niet de conclusie van een criminogene omgeving. Op zichzelf beschouwd, dus los van de vraag naar de precieze mate van feitelijke omgang tussen appellant en juist deze twee personen waarover de minister zich verder niet heeft uitgelaten, is de bedoelde informatie dan ook niet toereikend om te oordelen dat het lidmaatschap van appellant van de chapter ook op 14 oktober 2014 al ongeschiktheid voor zijn functie als [functie] met zich bracht.
3.7.
Het overwogene onder 3.6 leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt. Aangezien niet valt te verwachten dat de minister in staat zal zijn het ontslag per 14 oktober 2014 alsnog van een draagkrachtiger motivering te voorzien, zal de Raad het op die datum genomen ontslagbesluit herroepen. Daarmee is het dienstverband van appellant vanaf 14 oktober 2014 hersteld en wordt hij dus geacht onafgebroken als [functie] in dienst van de minister te zijn gebleven. De Raad overweegt hierbij echter nadrukkelijk het volgende. Zoals is overwogen onder 3.3, rechtvaardigt wat zich na de ontslagdatum heeft afgespeeld alsnog de conclusie dat het lidmaatschap van appellant van de chapter [gemeente] onverenigbaar is met zijn functie. Zoals daarbij opgemerkt, is dat lidmaatschap als gevolg van de daar genoemde beschikking van de rechtbank Den Haag inmiddels non-existent geworden. Zou dat lidmaatschap nog hebben bestaan, dan had de minister van appellant mogen verlangen om met het oog op een terugkeer in zijn functie volledig afstand te doen van dat lidmaatschap en van contacten met alle betrokken personen van de chapter. Zou appellant dan nog steeds hebben volhard in zijn weigering om het lidmaatschap op te geven, dan had de minister, ook in aanmerking genomen het overwogene onder 3.1, de bevoegdheid tot het verlenen van ongeschiktheidsontslag met ingang van een datum in de toekomst niet kunnen worden ontzegd. Nu het lidmaatschap van appellant als gevolg van omstandigheden buiten zijn invloedssfeer is weggevallen, is een nieuwe situatie ontstaan. De Raad kan in deze uitspraak, die immers ziet op het ontslagbesluit uit 2014, niet verder op die situatie vooruitlopen. Het is aan de minister om zich daarover, met inachtneming van de inmiddels van kracht geworden Gedragscode van DJI van november 2016, nader te beraden.
4. Aanleiding bestaat de minister te veroordelen in de kosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 1.002,- in bezwaar en € 1.002,- in beroep wegens verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 19 mei 2017;
- herroept het besluit van 14 oktober 2014 tot het ongeschiktheidsontslag en bepaalt dat deze
uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 19 mei 2017;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van appellant tot een bedrag van in totaal
€ 2.004,-;
- bepaalt dat de minister aan appellant het betaalde griffierecht van € 168,- vergoedt.
uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 19 mei 2017;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van appellant tot een bedrag van in totaal
€ 2.004,-;
- bepaalt dat de minister aan appellant het betaalde griffierecht van € 168,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door E.J.M. Heijs als voorzitter en N.J. van Vulpen-Grootjans en B.J. van de Griend als leden, in tegenwoordigheid van L.V. van Donk als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2018.
(getekend) E.J.M. Heijs
(getekend) L.V. van Donk
sg