Uitspraak
16/1953 PW
Datum uitspraak: 19 december 2017
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 19 februari 2016, 15/5977 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Breda (college)
PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld en stukken ingediend.
Het college heeft een verweerschrift en een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de zaken 15/3965 WWB, 15/3966 WWB, 15/3967 WWB, 15/3968 WWB en 15/6241 WWB, plaatsgevonden op 3 januari 2017. Appellante is in persoon verschenen, in de zaak 15/7241 WWB, bijgestaan door
mr. S.J.E. Loontjes als advocaat. Voorts is verschenen [naam 1] als de door appellante meegenomen getuige. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
M.A.A. Govers en mr. L.V. Suijkerbuijk.
In de zaken 15/3965 WWB, 15/3966 WWB, 15/3967 WWB, 15/3968 WWB en 15/6241 WWB is afzonderlijk uitspraak gedaan op 28 maart 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1387.
Het onderzoek in de zaak 16/1953 PW is, na sluiting ervan ter zitting van 3 januari 2017, heropend.
Partijen hebben nadere stukken overgelegd.
Het nader onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 september 2017. Appellante is in persoon verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door M.A.A. Govers en mr. L.V. Suijkerbuijk.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving bijstand naar de norm voor een alleenstaande, laatstelijk vanaf
28 februari 2014 ingevolge de Wet werk en bijstand, en vanaf 1 januari 2015 ingevolge de Participatiewet (PW). Zij stond in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA), thans Basisregistratie personen, vanaf 28 februari 2014 als enige ingeschreven op het adres [adres 1] (uitkeringsadres).
1.2.
Op 3 december 2014 heeft [naam 2] , inspecteur Toezicht en Handhaving bij de afdeling Toezicht en Handhaving van de gemeente Breda (inspecteur), een bouwinspectie uitgevoerd op het adres [adres 2] . De bevindingen van de inspecteur, neergelegd in een proces-verbaal van bevindingen van 3 december 2014, hebben, naast berichten van de verhuurder van die woning, bij het college tot het vermoeden geleid dat appellante woonde op dat adres en niet op het uitkeringsadres. Naar aanleiding daarvan heeft [naam 3] , buitengewoon opsporingsambtenaar bij de afdeling Toezicht en Handhaving (opsporingsambtenaar), een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. In dat kader heeft hij onder andere op 22 januari 2015 [naam 4] ( [X] ) en op 30 januari 2015 [naam 5] als getuige gehoord en op 3 februari 2015 tezamen met de inspecteur een huisbezoek afgelegd op het uitkeringsadres. De onderzoeksbevindingen zijn neergelegd in een rapport van 23 februari 2015.
1.3.
De resultaten van het onderzoek zijn voor de commissie Sociale Zekerheid (commissie SZ) aanleiding geweest om bij besluit van 4 maart 2015 (besluit 1) de bijstand van appellante in te trekken met ingang van 1 februari 2015, op de grond dat appellante in strijd met haar inlichtingenverplichting niet had gemeld dat zij niet woonde op het uitkeringsadres. Appellante heeft tegen dit besluit bij brief van 5 maart 2015 bezwaar gemaakt. Bij brief van 17 maart 2015 heeft de commissie SZ appellante meegedeeld de termijn om op het bezwaarschrift te beslissen, gesteld op 12 weken, met zes weken te verlengen.
1.4.
De onderzoeksresultaten zijn verder voor de commissie Sociaal Domein (commissie SD) aanleiding geweest om bij besluit van 2 april 2015 (besluit 2) de bijstand van appellante in te trekken over de periode van 28 februari 2014 tot en met 31 januari 2015 en om de kosten van verleende bijstand over die periode van appellante terug te vorderen tot een bedrag van
€ 10.528,28. Ook aan dit besluit is ten grondslag gelegd dat appellante in strijd met haar inlichtingenverplichting niet had gemeld dat zij niet woonde op het uitkeringsadres. Appellante heeft tegen dit besluit bij brief van 10 mei 2015 bezwaar gemaakt. Bij brief van
19 mei 2015 heeft de commissie SD appellante meegedeeld de termijn om op het bezwaarschrift te beslissen, gesteld op 12 weken, met zes weken te verlengen.
1.5.
Op 17 juli 2015 heeft appellante het college in gebreke gesteld wegens het niet tijdig nemen van een beslissing op de bezwaren. Bij besluit van 24 juli 2015 (bestreden besluit) heeft de commissie SD, namens het college, het bezwaar tegen besluit 1 ongegrond verklaard en besluit 2 gedeeltelijk herzien in die zin dat de periode waarover de bijstand wordt ingetrokken is beperkt tot de periode van 22 september 2014 tot en met 31 januari 2015 en het bedrag van de terugvordering wordt vastgesteld tot een bedrag van € 3.771,24.
2. Bij de aangevallen uitspraak, voor zover hier van belang, heeft de rechtbank het beroep van appellante gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en de besluiten 1 en 2 herroepen. De rechtbank heeft hiertoe, samengevat, overwogen dat - anders dan appellante had aangevoerd - het huisbezoek niet onrechtmatig was, doch dat de onderzoeksbevindingen geen toereikende grondslag boden voor de besluiten tot intrekking en terugvordering. Verder heeft de rechtbank - anders dan appellante had verzocht - geoordeeld dat het college geen dwangsommen heeft verbeurd. Daartoe heeft de rechtbank, samengevat, overwogen dat de beslistermijn van twaalf weken ten tijde van de ingebrekestelling op 17 juli 2015 nog niet was verlopen.
3. Appellante heeft zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. Bij brief van 4 april 2016 heeft het college meegedeeld dat ter uitvoering van de aangevallen uitspraak de achterstallige bijstand aan appellante is betaald en dat de verschuldigde rente daarover eveneens wordt betaald.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Procesbelang
5.1.
Allereerst is de vraag aan de orde of appellante voldoende belang heeft bij een uitspraak op het hoger beroep, nu de rechtbank het beroep van appellante gegrond heeft verklaard en het college - naar niet in geschil is - de bijstandverlening met ingang van de datum van intrekking alsnog heeft voortgezet en de aan appellante toekomende bijstand geheel heeft nabetaald, vermeerderd met de wettelijke rente.
5.2.
Appellante heeft in dit verband aangevoerd dat haar procesbelang is gelegen in het feit dat zij voornemens is van het college schadevergoeding te vorderen en het college daartoe zo nodig in rechte te betrekken. Zij stelt dat zij schade heeft geleden door de onrechtmatige besluitvorming en tevens door het in haar visie onrechtmatige huisbezoek van 3 februari 2015 en de wijze waarop dat is uitgevoerd.
5.3.
Hierin is voldoende procesbelang gelegen. Immers, op voorhand is niet onaannemelijk dat appellante ten gevolge van de besluitvorming en het huisbezoek, indien onrechtmatig, schade heeft geleden die voor vergoeding in aanmerking zou kunnen komen.
Bevoegde besluitvorming
5.4.
De Raad ziet zich ambtshalve gesteld voor de vraag of de besluiten 1 en 2 en het bestreden besluit bevoegd zijn genomen.
5.4.1.
Ingevolge de PW is het college bevoegd om besluiten te nemen op grond van die wet en ingevolge de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is het college bevoegd om op bezwaar tegen die besluiten te beslissen.
5.4.2.
Tot 1 januari 2015 waren voormelde bevoegdheden aan de commissie SZ gedelegeerd als bedoeld in artikel 10:13 van de Awb. De bevoegdheden en de werkwijze van deze commissie waren geregeld in het Reglement op de commissie sociale zekerheid, dat tot
1 januari 2015 van kracht was. Met ingang van 1 januari 2015 is de commissie SD in de plaats getreden van de commissie SZ. De bevoegdheden en de werkwijze van deze commissie zijn geregeld in het Reglement behandeling bezwaarschriften Commissie Sociaal Domein (Reglement), vastgesteld op 10 februari 2015, gepubliceerd in het Gemeenteblad op 24 maart 2015 (Gem.blad 2015 nr. 24344) en met terugwerkende kracht in werking getreden op
1 januari 2015. Bij het Reglement is het Reglement op de commissie sociale zekerheid ingetrokken. In artikel 2, tweede lid, van het Reglement is bepaald dat de commissie SD namens het college beslissingen neemt op bezwaarschriften in het kader van - voor zover hier van belang - de PW. De bevoegdheid om op bezwaarschriften te beslissen, die voorheen was gedelegeerd, was met ingang van 1 januari 2015 dus gemandateerd.
5.4.3.
Besluit 1 is door de commissie SZ genomen vóór publicatie van het Reglement. In verband hiermee en gezien de terugwerkende kracht waarmee het Reglement in werking is getreden, moet besluit 1 aan het college worden toegerekend. Het college heeft bovendien bij brief van 13 maart 2017 aan de Raad laten weten dat hij dat besluit voor zijn rekening neemt, zodat, gelet op artikel 6:22 van de Awb, in de onbevoegdheid van de commissie SZ geen reden is gelegen om het besluit niet in stand te laten.
5.4.4.
Besluit 2 is door de commissie SD genomen na publicatie van het Reglement. In het Reglement is niet geregeld dat de commissie SD bevoegd was tot het nemen van primaire besluiten ten aanzien van de PW. Ook elders is dit niet geregeld. Besluit 2 is dan ook niet bevoegd genomen. Het college heeft bij voormelde brief van 13 maart 2017 aan de Raad laten weten dat hij dat besluit voor zijn rekening neemt, zodat in de onbevoegdheid van de commissie SD geen reden is gelegen het besluit niet in stand te laten.
5.4.5.
Het bestreden besluit is namens het college door de commissie SD genomen. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State mag mandaat van de bevoegdheid om op bezwaar te beslissen niet worden verleend aan een
niet-ondergeschikte (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 22 juni 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT7954). In het bijzonder geldt dit voor mandaat aan een persoon of college, zoals een onafhankelijke bezwaarschriftencommissie, van wie of waarvan de onafhankelijke positie zich niet verdraagt met de bevoegdheid van de mandaatgever om op grond van artikel 10:6, eerste lid, van de Awb per geval of in het algemeen instructies te geven aan de gemandateerde hoe de gemandateerde bevoegdheid in te vullen (zie de uitspraak van 12 juli 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY3707).
5.4.6.
De commissie SD is, anders dan het college meent, aan te merken als een onafhankelijke bezwaarschriftencommissie als hiervoor bedoeld. Ingevolge artikel 3, vierde lid, van het Reglement zijn de leden van de commissie SD geen raadslid of lid van een raadscommissie en niet werkzaam onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan van de gemeente Breda. De commissieleden, inclusief de voorzitter, maken dus geen deel uit van en zijn niet werkzaam onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan. Het college heeft, ter adstructie van zijn standpunt dat de commissie SD niet onafhankelijk is, gewezen op de artikelen 2, vijfde lid, 19, eerste lid, en 20 van het Reglement. In artikel 2, vijfde lid, van het Reglement is echter slechts in algemene zin vermeld dat de commissie SD haar taken en bevoegdheden uitoefent met inachtneming van wat daarover in de Awb, de betrokken wetten, de gemeentelijke verordeningen, regelingen en het Reglement is bepaald. Verder is in artikel 19, eerste lid, van het Reglement niet meer bepaald dan dat de commissie SD verantwoording schuldig is aan het college over de uitoefening van haar bevoegdheden en daartoe minimaal eenmaal per jaar schriftelijk verslag uitbrengt en in artikel 20 van het Reglement dat het college toezicht uitoefent op de werkzaamheden van de commissie SD en dat deze daartoe de nodige inlichtingen verstrekt aan het college.
5.4.7.
Het college heeft naar voren gebracht dat delegatie van de bevoegdheid om een besluit te nemen een ingrijpender inbreuk op de verdeling van bevoegdheden in een bestuursorganisatie betekent dan mandaatverlening, omdat de delegans die bevoegdheid niet meer zelf mag uitoefenen. Nu delegatie in situaties als deze in de jurisprudentie rechtmatig is geacht, brengt dit in de visie van het college mee dat de mandaatverlening ten aanzien van beslissingen op bezwaren aan de commissie SD eveneens rechtmatig is. Het door het college in dit verband aangevoerde algemene adagium ‘wie het meerdere mag, mag ook het mindere’ brengt echter niet mee dat het college de bevoegdheid om op bezwaren tegen besluiten van het college te beslissen, in weerwil van wat onder 5.4.5 is overwogen, rechtsgeldig heeft gemandateerd.
5.4.8.
Uit 5.4.5 tot en met 5.4.7 volgt dat de bevoegdheid van het college om op bezwaar te beslissen niet rechtmatig aan de commissie SD is gemandateerd. De commissie SD was dan ook niet bevoegd om in mandaat te beslissen op de bezwaren van appellante tegen de besluiten 1 en 2. Het college heeft bij brief van 13 maart 2017 aan de Raad laten weten dat hij het bestreden besluit voor zijn rekening neemt, zodat, gelet op het bepaalde in artikel 6:22 van de Awb, in de onbevoegdheid van de commissie SD geen reden is gelegen het bestreden besluit niet in stand te laten.
5.4.9.
Uit 5.4.1 tot en met 5.4.8 volgt dat de onder 5.4 gestelde vraag ontkennend moet worden beantwoord. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Hieraan wordt echter zoals
onder 5.4.3, 5.4.4 en 5.4.8 is overwogen, gelet op artikel 6:22 van de Awb, geen gevolg verbonden.
5.5.
Ten aanzien van wat appellante in hoger beroep heeft aangevoerd overweegt de Raad voorts het volgende.
Huisbezoek
5.5.1.
Appellante heeft aangevoerd dat het huisbezoek van 3 februari 2015 onrechtmatig was. Zij heeft betoogd dat met het binnentreden in haar woning en met de wijze waarop het huisbezoek heeft plaatsgevonden een ongerechtvaardigde inbreuk is gemaakt op haar recht op respect voor haar privé leven (privacy), zoals beschermd bij artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Wat appellante in hoger beroep daarover naar voren heeft gebracht, is in wezen een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is daarop gemotiveerd ingegaan, behoudens de gronden die betrekking hebben op het openen van kasten en het maken van foto’s. De Raad kan zich geheel vinden in het door de rechtbank gegeven oordeel en overweegt daartoe, en voor zover het de door de rechtbank onbesproken gronden betreft, in aanvulling daarop, het volgende.
5.5.2.
Artikel 8 van het EVRM bepaalt:
1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Toestemming
5.5.3.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 november 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK4064) is geen sprake van inbreuk op het huisrecht als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM als de rechthebbende toestemming heeft gegeven voor het binnentreden in de woning. De toestemming moet vrijwillig zijn verleend en op basis van “informed consent”. Dit houdt in dat de toestemming van de belanghebbende berust op volledige en juiste informatie over reden en doel van het huisbezoek en over de gevolgen die het weigeren van toestemming voor bijstandverlening heeft. Welke gevolgen voor de verlening van de bijstand zijn verbonden aan het weigeren van toestemming voor het binnentreden in de woning hangt af van de vraag of een redelijke grond voor het huisbezoek bestaat. Van een dergelijke grond is sprake als voorafgaand aan - dat wil zeggen: vóór of uiterlijk bij aanvang van - het huisbezoek duidelijk is dát en op grond van welke concrete objectieve feiten en omstandigheden redelijkerwijs kan worden getwijfeld aan de juistheid of volledigheid van de door betrokkene verstrekte gegevens, voor zover deze van belang zijn voor het vaststellen van het recht op bijstand en niet op een andere effectieve en voor betrokkene minder belastende wijze kunnen worden geverifieerd. Is sprake van een redelijke grond voor het afleggen van een huisbezoek dan dient de belanghebbende erop te worden gewezen dat het weigeren van toestemming gevolgen kan hebben voor de verlening van bijstand.
Redelijke grond
5.5.4.
Het college had op het moment van het huisbezoek een redelijke grond om te twijfelen aan de door appellante verstrekte gegevens over haar woon- en leefsituatie. Daartoe waren het proces-verbaal van bevindingen van de inspecteur van 3 december 2014 en de verklaring van B van 22 januari 2015 voldoende. Dat de verklaring van [X] voor de vaststelling van het recht op bijstand van onvoldoende gewicht bleek om een beslissing te kunnen dragen, zoals appellante heeft aangevoerd, maakt niet dat die verklaring onvoldoende was om twijfel op te wekken over de juistheid van de door appellante verstrekte informatie.
5.5.5.
Een huisbezoek was voorts het meest geëigende onderzoeksmiddel voor het vaststellen van de woon- en leefsituatie van appellante. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het college met een ander, lichter middel had kunnen volstaan.
Informed consent
5.5.6.
Anders dan appellante heeft aangevoerd, heeft zij op geldige wijze aan de opsporingsambtenaar en de inspecteur toestemming verleend tot het betreden van de woning ten einde een huisbezoek mogelijk te maken. Dat zij de toestemming slechts heeft verleend met het oog op de voortzetting van de aan haar verleende bijstand doet daaraan, anders dan appellante heeft betoogd, niet af. Uit het formulier ‘Informed consent’ volgt dat zij daarbij op juiste wijze is geïnformeerd over de gevolgen van een eventuele weigering van toestemming. Het formulier is op 3 januari 2015 door de opsporingsambtenaar en de inspecteur ondertekend en tevens door appellante, zij het met de toelichting ‘ik sta het huisbezoek toe maar onder protest. Ik doe dat i.v.m. mijn uitkering’. Op het formulier is aangekruist dat de reden en het doel van het huisbezoek zijn uitgelegd, namelijk om de feitelijke woon- en leefsituatie volgens de PW op het adres te controleren en, voor zover hier van belang, dat het weigeren van toestemming tot de toegang tot de woning mogelijk kan leiden tot het intrekken van het recht op bijstand. Op het formulier is zichtbaar dat de kruisjes aanvankelijk anders waren geplaatst dan op het ondertekende formulier. Het college heeft de stelling van appellante, dat de betreffende kruisjes achteraf zijn gewijzigd, betwist. Appellante heeft daartegenover niet aannemelijk gemaakt dat dit eerst na de ondertekening is gebeurd. Integendeel, uit de door haar genoteerde toelichting volgt dat zij op de hoogte was gebracht van een mogelijk nadelig gevolg van een weigering van de verzochte toestemming voor de aan haar verleende bijstand. De blijkens de geplaatste kruisjes verstrekte informatie was correct, gelet op de redelijke grond die voor het huisbezoek bestond.
Bevoegdheid en handelwijze van de opsporingsambtenaar
5.5.7.
Uit 5.5.3 tot en met 5.5.6 volgt dat het college bevoegd was om het huisbezoek uit te voeren. Appellante heeft aangevoerd dat de opsporingsambtenaar niet een hiertoe bevoegd ambtenaar was, omdat hij niet was aangewezen als toezichthouder in de zin van artikel 5:11 van de Awb. Deze beroepsgrond slaagt niet. Het onderzoek vond plaats in het kader van de in artikel 53a, zesde lid, van de PW geregelde algemene bevoegdheid van het college tot onderzoek naar het (voort)bestaan van het recht op bijstand. De opsporingsambtenaar was als ambtenaar van de gemeente Breda bevoegd dit onderzoek namens het college uit te voeren. Geen rechtsregel schrijft voor dat een huisbezoek slechts mag worden verricht door een daartoe aangewezen toezichthouder.
5.5.8.
De stelling van appellante dat de opsporingsambtenaar heeft nagelaten zich voorafgaand aan het huisbezoek te legitimeren strookt niet met wat op het formulier
‘Informed consent’ van 3 februari 2015 en in het verslag van het huisbezoek, neergelegd in het rapport van 23 februari 2015, is vermeld. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat de weergave van de gang van zaken in die stukken onjuist is.
5.5.9.
Appellante heeft zich op het standpunt gesteld dat de opsporingsambtenaar haar onheus heeft bejegend door haar voor te houden dat als zij niet zou meewerken aan het huisbezoek het recht op bijstand mogelijk zou worden geschorst. Dat hij woorden van dergelijke strekking heeft geuit, is niet onaannemelijk aangezien dit in overeenstemming was met de feitelijke en juridische situatie op dat moment, zoals ook is weergegeven op het hiervoor besproken formulier ‘Informed consent’. Niet kan dan ook worden gezegd dat de opsporingsambtenaar appellante daarmee op oneigenlijke wijze heeft gedreigd dan wel anderszins daarmee onrechtmatig heeft gehandeld.
5.5.10.
Uit 5.5.7 tot en met 5.5.9 volgt dat het huisbezoek op 3 februari 2015 op zichzelf rechtmatig was en dat de opsporingsambtenaar bevoegd was om dit namens het college uit te voeren.
Uitvoering van het huisbezoek: kasten en laden
5.5.11.
Appellante heeft aangevoerd dat bij de uitvoering van het huisbezoek een ongerechtvaardigde inbreuk op haar privacy is gemaakt doordat daarbij zonder haar toestemming kasten en laden zijn geopend en onderzocht. Het college heeft daarmee in haar visie onrechtmatig gehandeld. Deze beroepsgrond slaagt.
5.5.12.
De door appellante verleende toestemming betrof blijkens het formulier
‘Informed consent’ slechts het betreden van de woning. Het openen van kasten brengt een inbreuk op de privacy van appellante mee die verder gaat dan alleen het rondkijken in de woning na betreding daarvan. In het door de gemeente Breda opgestelde protocol Huisbezoek, zoals samengevat weergegeven op de website van de gemeente, is dan ook expliciet vermeld dat medewerkers nooit zelf deuren of kasten mogen openen. Zonder specifieke toestemming voor het openen van deuren en laden betekenen deze onderzoekshandelingen een ernstige inbreuk op de privacy als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM.
5.5.13.
Uit het verslag van het huisbezoek en de daarbij gevoegde foto’s blijkt dat in ieder geval de deuren van de koelkast, de vriezer en een keukenkastje zijn geopend. Van het openen van laden is niet gebleken. Uit het verslag van het huisbezoek blijkt niet dat appellante die kastdeuren zelf heeft geopend of dat zij daartoe toestemming heeft verleend, zodat het ervoor moet worden gehouden dat de opsporingsambtenaar, dan wel de inspecteur, dat zelf en zonder toestemming heeft gedaan.
5.5.14.
Uit 5.5.11 tot en met 5.5.13 volgt dat met het openen van de kastdeuren de privacy van appellante, zoals beschermd bij artikel 8 van het EVRM, in ernstige mate is geschonden. Niet is gebleken dat voor het openen van de kastdeuren door de opsporingsambtenaar of de inspecteur een redelijke grond of enige concrete aanleiding aanwezig was. De inbreuk is reeds daarom onevenredig zwaar te achten. Deze onderzoekshandelingen waren daarom ongerechtvaardigd in het licht van artikel 8 van het EVRM en daarmee onrechtmatig. Dat appellante om toestemming had kunnen worden gevraagd en van haar had kunnen worden verlangd dat zij haar medewerking zou verlenen aan een onderzoek naar de inhoud van de kasten als daartoe een redelijke grond aanwezig was, doet hieraan niet af.
Foto’s
5.5.15.
Appellante heeft aangevoerd dat bij het huisbezoek eveneens een ongerechtvaardigde inbreuk op haar privacy is gemaakt doordat daarbij zonder haar toestemming foto’s van de woning zijn gemaakt. Deze beroepsgrond slaagt niet.
5.5.16.
Het maken van foto’s van de privé-omgeving van een betrokkene, zoals diens woning, betekent een inbreuk op diens privacy, zoals beschermd bij artikel 8 van het EVRM, als dat zonder toestemming daartoe geschiedt. Niet in geschil is dat de opsporingsambtenaar tijdens het huisbezoek foto’s heeft gemaakt van de woning. Voorts is niet gebleken dat appellante hem daarvoor toestemming heeft verleend. De door appellante verleende toestemming tot het betreden van de woning impliceert een dergelijke toestemming niet. Het moet er dan ook voor worden gehouden dat de opsporingsambtenaar die toestemming niet had. Met het maken van de foto’s heeft de opsporingsambtenaar dan ook een inbreuk gemaakt op de privacy van appellante. Voor de beantwoording van de vraag of hij hiermee onrechtmatig heeft gehandeld is van belang of de inbreuk in overeenstemming was met artikel 8, tweede lid, van het EVRM.
5.5.17.
Gelet op de aard en geringe zwaarte van de inbreuk vormt artikel 53a, zesde lid, van de PW daarvoor een voldoende wettelijke basis. In dit verband weegt mee dat de inbreuk op de privacy die het openlijk in het bijzijn van de betrokkene maken van foto’s meebrengt, anders dan bijvoorbeeld het heimelijk plaatsen van een peilbaken of camera, niet als bijzonder zwaar is te kenschetsen.
5.5.18.
Appellante heeft betoogd dat de inbreuk die met het maken van foto’s op haar privacy is gemaakt, niet proportioneel is in verhouding tot het ermee te dienen doel. Dit betoog slaagt niet. De foto’s zijn openlijk gemaakt. Met die foto’s is slechts de reeds aangetroffen situatie vastgelegd. Daarvan kon ook gedetailleerd schriftelijk verslag worden gelegd. De foto’s bieden niet meer zicht op de privé-omgeving van appellante dan de inspecteur of de opsporingsambtenaar konden waarnemen, en geven door hun precieze weergave dan ook slechts in geringe mate meer inzicht in die omgeving dan in een schriftelijk verslag kan worden vastgelegd, welk verslag - zoals niet in geschil is - geen ongerechtvaardigde inbreuk op de privacy vormt. Doel van verslaglegging van het huisbezoek is het informeren van de tot beslissen bevoegde instantie, het controleerbaar maken van de onderzoekshandelingen en het vastleggen van bewijs van de tijdens het huisbezoek aangetroffen situatie. In voorkomende gevallen kan de schriftelijke verslaglegging worden verbeterd, versneld of verduidelijkt door middel van andere vormen van verslaglegging, zoals tekeningen, situatieschetsen of foto’s. De foto’s dienen dan ook gerechtvaardigde belangen van het college. Bij de afweging van voormelde belangen tegen het belang van appellante bij respectering van haar privacy dient in aanmerking te worden genomen of het maken van de foto’s redelijkerwijs kan bijdragen aan een behoorlijke verslaglegging en of die bijdrage in een redelijke verhouding staat tot de inbreuk die daarmee wordt gemaakt op de privacy van de betrokkene. De foto’s die de opsporingsambtenaar van de woning van appellante heeft gemaakt betreffen de wijze van bewoning. Niet is gebleken dat foto’s zijn gemaakt van onderwerpen die met de woon- en leefsituatie van appellante geen verband houden. Niet kan dan ook worden gezegd dat die foto’s redelijkerwijs niet konden bijdragen aan een behoorlijke verslaglegging.
5.5.19.
Uit 5.5.16 tot en met 5.5.18 volgt dat het maken van foto’s tijdens het huisbezoek op
3 februari 2015 niet onrechtmatig was.
Cautie
5.6.
Appellante heeft daarnaast aangevoerd dat zij voorafgaand aan haar verklaring op
5 februari 2015 ten onrechte niet is gewezen op haar zwijgrecht als verdachte. Deze beroepsgrond slaagt niet, omdat die berust op een onjuiste feitelijke grondslag. Anders dan appellante meent was het onderzoek in het kader waarvan zij die verklaring heeft afgelegd gericht op de rechtmatigheid van de aan haar verleende bijstand. Volgens vaste rechtspraak (uitspraken van 28 oktober 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BG3682 en 23 augustus 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3151), is een bestuursorgaan niet gehouden de betrokkene, die in het kader van een onderzoek dat uitsluitend erop gericht is het recht op bijstand (nader) vast te stellen of te herbeoordelen een verklaring aflegt, bescherming en waarborgen te bieden als ware hij een verdachte in strafrechtelijke zin. Uit niets blijkt dat appellante op dat moment werd verdacht van uitkeringsfraude dan wel enig ander strafbaar feit. Zij behoefde daarom niet gewezen te worden op haar zwijgrecht. De opsporingsambtenaar heeft appellante dan ook terecht gewezen op haar inlichtingenverplichting, zoals neergelegd in artikel 17, eerste lid, van de PW.
5.7.
Uit 5.5.14 volgt dat de beroepsgrond dat het huisbezoek onrechtmatig was slaagt, omdat het college bij de uitvoering van het huisbezoek een ongerechtvaardigde inbreuk heeft gemaakt op de privacy van appellante en daarmee in strijd heeft gehandeld met artikel 8 van het EVRM. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Aangezien dit niet leidt tot een ander oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit dan dat van de rechtbank, ziet de Raad aanleiding om de aangevallen uitspraak op dit punt te bevestigen met verbetering van de gronden.
Dwangsommen
5.8.
Appellante heeft tegen de aangevallen uitspraak voorts aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte niet heeft geoordeeld dat het college dwangsommen heeft verbeurd door niet tijdig te beslissen op de bezwaren tegen de besluiten 1 en 2. Deze beroepsgrond slaagt niet.
5.8.1.
Ingevolge artikel 4:17, eerste lid, van de Awb verbeurt het bestuursorgaan, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. In het derde lid is bepaald dat de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag is waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen. Uit artikel 7:14 van de Awb volgt dat artikel 4:17 van de Awb ook van toepassing is op een beslissing op bezwaar.
5.8.2.
Tussen partijen is niet in geschil dat appellante het college in ieder geval op 17 juli 2015 schriftelijk in gebreke heeft gesteld. Appellante heeft haar stelling dat zij al eerder het college schriftelijk in gebreke had gesteld niet onderbouwd. Daarom geldt 17 juli 2015 als datum van de ingebrekestelling als bedoeld in artikel 4:17, derde lid, van de Awb.
5.8.3.
Vaststaat dat bij het bestreden besluit op de bezwaren tegen de besluiten 1 en 2 is beslist. De vraag of dat besluit rechtmatig is, is niet bepalend voor de verschuldigdheid van een dwangsom (vergelijk de uitspraak van 14 april 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1360). Hieruit volgt dat de rechtbank terecht niet heeft geoordeeld dat het college dwangsommen verschuldigd was.
6. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en F. Hoogendijk en
J.L. Boxum als leden, in tegenwoordigheid van J. Smolders als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 december 2017.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) J. Smolders