Uitspraak
16/8031 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van
15 november 2016, 16/3915 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Minister van Defensie (minister)
Datum uitspraak: 7 december 2017
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft drs. S.H. Springer hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend en desgevraagd nadere stukken overgelegd.
Appellant heeft een nadere reactie op het verweerschrift ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 oktober 2017. Appellant is verschenen, bijgestaan door drs. Springer. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. E.C.H. Pot.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant was sinds 1 januari 1979 als burgerambtenaar werkzaam bij het Ministerie van Defensie. Hier was hij langdurig werkzaam in hetzelfde werkveld, laatstelijk in de functie van [functie 1] van de [sectie 1] van de [directie 1] ([functie 1]). Tot de taken van appellant behoorde het beleid met betrekking tot de aanschaf van civiele dienstauto’s ten behoeve van Defensie.
1.2.
In verband met beschuldigingen jegens appellant die in december 2011 bij de departementsleiding van Defensie bekend zijn geworden, is vanaf 11 januari 2012 door een commissie van huishoudelijk onderzoek (commissie), onderzoek gedaan naar onder meer de verwerving van civiele dienstauto’s ten behoeve van Defensie, met daarbij in het bijzonder aandacht voor de positie en de rol van appellant in dit proces. Hierbij is ook onderzocht of appellant rechtmatig en integer heeft gehandeld.
1.3.
Bij besluit van 2 februari 2012 is appellant met ingang van 16 januari 2012 ontheven uit de functie [functie 1]. Gedurende het onderzoek van de commissie is hij tijdelijk tewerkgesteld bij de [directie 2] van de [divisie 1] te [vestigingsplaatst].
1.4.
In haar rapport van 5 april 2012 heeft de commissie onder meer geconcludeerd dat appellant contacten met de civiele markt onderhield die zijn te kwalificeren als (in ernst variërende) schendingen van de integriteit. De meest ernstige schending van de integriteit betrof het door appellant met betrekking tot zijn privé-auto afsluiten van een leasecontract met een bedrijf dat betrokken was bij het leveren van personenauto’s aan Defensie, tegen voor appellant zo gunstige voorwaarden dat de overeenkomst bezwaarlijk anders kon worden gezien dan als een gift. In het door appellant ondertekende leasecontract stonden bovendien bepalingen waarin hij ten onrechte verklaarde BTW-ondernemer te zijn en daaraan rechten te ontlenen op teruggave van de belasting van personenauto’s en motorrijwielen (BPM). Omdat het de commissie onduidelijk was of sprake was van strafbare feiten, heeft zij de minister geadviseerd om hiervan melding te doen bij het Openbaar Ministerie (OM). Verder heeft de commissie geconcludeerd dat het onderwerp integriteit onvoldoende aandacht heeft gehad binnen de organisatie en dat het zeer lange functioneren van appellant op dezelfde integriteitsgevoelige functie een ongewenste en onaanvaardbare situatie is, die door de werkgever voorkomen had moeten worden.
1.5.
Bij brief van 11 mei 2012 heeft de Plaatsvervangend Secretaris-Generaal appellant meegedeeld dat de vraag of sprake is van strafbare feiten zal worden voorgelegd aan het OM. Voorts kan appellant in het belang van de dienst niet blijven functioneren in zijn huidige integriteitsgevoelige functie. Voor hem zal dan ook een andere functie worden gezocht. Verder is geconcludeerd dat op dat moment, gegeven de verantwoordelijkheid van de werkgever voor een, uit oogpunt van integriteitsbeleid, veilige werkomgeving, onvoldoende aanleiding is om te komen tot disciplinaire maatregelen. De uitkomsten van het onderzoek door het OM zouden aanleiding kunnen zijn tot een verandering in deze waardering.
1.6.
Bij besluit van 22 juni 2012 is aan appellant per 1 juli 2012 in het belang van de dienst de functie [functie 2] bij de [directie 3] van [staf] opgedragen. Daarmee is zijn tewerkstelling bij [divisie 1] per gelijke datum beëindigd.
1.7.
Op 7 augustus 2012 heeft Defensie bij de politie aangifte jegens appellant gedaan.
1.8.
In verband met reorganisatie van [staf] is appellant bij brief van 10 december 2012 meegedeeld dat zijn huidige functie niet meer terugkomt in de nieuwe organisatie. Bij besluit van 21 oktober 2013 heeft de minister appellant, wegens het vervallen van zijn functie, met ingang van 1 november 2013 aangewezen als herplaatsingskandidaat in de zin van het Sociaal Beleidskader Defensie 2012 - 2016 (SBK 2012), waarbij een herplaatsingsperiode is bepaald van achttien maanden, van 1 november 2013 tot 1 mei 2015. Daarbij is meegedeeld dat, indien blijkt dat na het volledige herplaatsingstraject geen passende functie voor hem kan worden gevonden, aan hem ontslag wordt verleend in verband met overtolligheid met ingang van de eerste dag van de maand volgend op de maand waarin zijn herplaatsingstermijn is verstreken, zijnde 1 mei 2015. Bij besluit van 15 oktober 2014 is de herplaatsingsperiode op verzoek van appellant met zes maanden verlengd tot 1 november 2015. Meegedeeld is dat als hij voor deze datum geen andere functie heeft gevonden, hij met ingang van die datum met overtolligheidsontslag gaat.
1.9.
Op 10 juli 2015 heeft het OM een vervolgingsbeslissing genomen ten aanzien van appellant, inhoudende dat het dossier voldoende en overtuigend bewijs bevat om te komen tot de vervolging van appellant inzake ambtelijke corruptie en dat het OM voornemens is appellant te dagvaarden voor overtreding van artikel 362 en Pro/of 363 van het Wetboek van Strafrecht. Op 30 juli 2015 heeft de minister het strafdossier van appellant bij het OM opgevraagd. Op 19 augustus 2015 heeft de minister van het OM diverse processen-verbaal ontvangen.
1.10.
Bij besluit van 13 augustus 2015 is afwijzend beslist op het verzoek van appellant van 15 juli 2015 tot verlenging van de herplaatsingsperiode met één jaar. Daarbij is meegedeeld dat het OM de minister heeft geïnformeerd over het feit dat appellant zal worden gedagvaard voor de strafrechter en over de aan de vervolgingsbeslissing ten grondslag liggende strafrechtelijke verwijten uit het dossier. Gesteld is dat dit een relevant nieuw gegeven is en dat dit tot gevolg heeft dat de minister zal beoordelen of deze informatie hem aanleiding geeft te bezien of en, zo ja, welke rechtspositionele consequenties hieraan moeten worden verbonden.
1.11.
Op 30 september 2015 is het overtolligheidsontslag, dat eventueel per 1 november 2015 zal plaatsvinden, tot nader order uitgesteld. Daaraan is ten grondslag gelegd dat de minister zich, gezien de ernst van de gedragingen waarvoor vervolging is ingesteld en de mate van concreetheid van de justitiële en strafvorderlijke informatie, genoodzaakt ziet te onderzoeken of hij rechtspositionele maatregelen moet nemen. Het daartegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 4 april 2016 (bestreden besluit) ongegrond verklaard.
1.12.
Bij besluit van 18 maart 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 22 december 2016, heeft de minister appellant met ingang van 1 mei 2016 de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd wegens ernstig plichtsverzuim, bestaande uit het aannemen van giften en diensten van zakelijke partners van Defensie. Appellant heeft hiertegen beroep ingesteld. Daarop heeft de rechtbank nog niet beslist.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
3.1.
Het hoger beroep betreft de vraag of de minister heeft mogen besluiten tot opschorting van het overtolligheidsontslag. Het aan appellant verleende strafontslag ligt in deze procedure niet voor.
3.2.1.
Artikel 116 van Pro het Burgerlijk Ambtenarenreglement Defensie luidt voor zover van belang als volgt:
“1. Aan de ambtenaar kan eervol ontslag worden verleend:
(…)
b. wegens overtolligheid van personeel als gevolg van verandering in de inrichting van het dienstvak of onderdeel daarvan zoals een directie of een afdeling waarbij de ambtenaar werkzaam is, dan wel als gevolg van vermindering der werkzaamheden bij het dienstvak of dat onderdeel.
2. Ontslag op een van de in het eerste lid genoemde gronden kan slechts plaatsvinden, indien het na een zorgvuldig onderzoek bedoeld in artikel 107, eerste en tweede lid, niet mogelijk is gebleken om de ambtenaar te herplaatsen op een passende functie binnen het gezagsbereik van Onze Minister. Het ontslag zal worden verleend na ommekomst van het volledige herplaatsingsonderzoek bedoeld in artikel 107 of Pro eerder indien zulks met de ambtenaar wordt overeengekomen dan wel sprake is van een situatie bedoeld in artikel 108, derde lid.”
3.2.2.
Artikel 116, eerste lid, van het Bard is, gelet op de tekst, een zogeheten ‘kan-bepaling’ die een discretionaire bevoegdheid van de minister uitdrukt. Het SBK 2012 maakt dat niet anders. Dat, alvorens overtolligheidsontslag mogelijk is, het daar geregelde traject moet worden gevolgd, maakt niet dat in afwijking van artikel 116, eerste lid, van het Bard een ontslagverplichting in het leven is geroepen. De minister is dus bevoegd, maar niet verplicht om, nadat de herplaatsingstermijn is verlopen en dit niet heeft geleid tot herplaatsing, aan een ambtenaar ontslag te verlenen wegens overtolligheid. In dit geval is de minister, voordat de herplaatsingstermijn afliep, bekend geworden met de vervolgingsbeslissing van het OM van 10 juli 2015 en de aard van de daarin opgenomen verdenkingen. Niet gezegd kan worden dat de minister niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten om, gezien deze ontwikkeling, het overtolligheidsontslag op te schorten teneinde te onderzoeken of andere rechtspositionele maatregelen geboden waren.
3.2.3.
Het beroep van appellant op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Aan de zinsnede in het besluit van 15 oktober 2014 dat de minister appellant per 1 november 2015 overtolligheidsontslag zou verlenen als niet tot herplaatsing kon worden overgegaan, viel niet het gerechtvaardigd te vertrouwen ontlenen dat dit ontslag te zijner tijd zou volgen en geen disciplinair ontslag meer zou kunnen worden verleend. Reeds in de brief van 11 mei 2012 is immers aan appellant kenbaar gemaakt dat, hoewel er toen nog geen aanleiding bestond tot het treffen van disciplinaire maatregelen, dit anders kon zijn indien de uitkomsten van het onderzoek door het OM daartoe aanleiding zouden kunnen geven. Aldus is uitdrukkelijk een voorbehoud gemaakt voor het alsnog opleggen van dergelijke maatregelen, waarbij bovendien uitdrukkelijk een verband is gelegd met het strafrechtelijk onderzoek. Evenmin viel het zojuist bedoelde vertrouwen te ontlenen aan een e-mailbericht van de Senior P&O-adviseur van
16 juni 2015. Hierin is immers geen sprake van een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezegging dat, ongeacht welke verandering in de situatie, appellant per
1 november 2015 eervol ontslag zou worden verleend. Het niet expliciet in gesprekken aangeven dat een disciplinaire straf nog kon volgen, zoals appellant heeft gesteld, is evenmin aan te merken als een dergelijke toezegging.
3.3.
De stelling van appellant dat de minister niet voldoende voortvarend tot zijn strafontslag is overgegaan, hoort thuis in de procedure over het strafontslag en valt dus buiten dit geding.
4. Uit 3.1 tot en met 3.3 volgt dat het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak niet slaagt en dat deze uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend als voorzitter en J.J.A. Kooijman en
H. Lagas als leden, in tegenwoordigheid van A. Mansourova als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 7 december 2017.
(getekend) B.J. van de Griend
(getekend) A. Mansourova