Uitspraak
17/5279 PW-VV
Datum uitspraak: 3 oktober 2017
Centrale Raad van Beroep
Voorzieningenrechter
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening
Partijen:
[verzoekster] te [woonplaats] (verzoekster)
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
PROCESVERLOOP
Namens verzoekster heeft mr. C.J. Forder, advocaat, hoger beroep ingesteld en een verzoek om voorlopige voorziening gedaan.
Verzoekster heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 september 2017. Verzoekster is verschenen, bijgestaan door mr. Forder. Als tolk is verschenen E.O. Tackey. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R. Lo-Fo-Sang.
OVERWEGINGEN
1. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Verzoekster ontving, nadat zij op 17 september 2012 aangifte heeft gedaan van mensenhandel en haar op basis daarvan een tijdelijke vergunning tot verblijf is verleend onder de beperking ‘tijdelijke humanitaire gronden’, per evengenoemde datum bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW). Verzoekster is burger van Nigeria.
1.2.
Naar aanleiding van de in 1.1 genoemde aangifte is in Nederland een strafrechtelijk onderzoek gestart. Op 22 april 2013 heeft de officier van justitie besloten dat onderzoek te staken en de aangifte van verzoekster te seponeren op de grond dat onvoldoende opsporingsindicaties bestaan. Het strafrechtelijk onderzoek is vervolgens overgedragen aan de Spaanse autoriteiten, omdat verzoekster volgens haar aangifte ook in dat land slachtoffer is geweest van mensenhandel. Bij besluit van 16 juni 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 19 mei 2016, heeft de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie de vergunning tot verblijf met ingang van 22 april 2013 ingetrokken alsook de aanvraag van verzoekster om wijziging van de beperking van haar verblijfsvergunning naar de beperking ‘niet-tijdelijke humanitaire gronden’ afgewezen. Bij uitspraak van 5 januari 2017 heeft de rechtbank Den Haag het beroep van verzoekster tegen het besluit van 19 mei 2016 ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft verzoekster hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS). Bij uitspraak van 17 juli 2017 heeft de ABRvS de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 januari 2017 bevestigd.
1.3.
Bij besluiten van 7 februari 2017 heeft het college de bijstand ten behoeve van verzoekster met ingang van 1 februari 2017 beëindigd (lees: ingetrokken) op de grond dat verzoekster geen geldige verblijfstitel heeft, waardoor geen recht op bijstand bestaat.
1.4.
Bij besluit van 6 april 2017 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen de besluiten van 7 februari 2017 gegrond verklaard, in die zin dat de bijstand met ingang van
8 februari 2017 wordt beëindigd. Aan dit besluit ligt ten grondslag dat op grond van artikel 4.1.2.5 van de beleidsvoorschriften van de gemeente Amsterdam niet tot intrekking van bijstand met terugwerkende kracht mag worden overgegaan ingeval een vreemdeling vanwege een wijziging in de verblijfsstatus geen recht meer heeft op bijstand.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Verzoekster heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd en tevens een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening gedaan. Het verzoek strekt ertoe dat aan verzoekster lopende de hoger beroepsprocedure, bij wijze van voorschot, bijstand naar de voor haar geldende norm wordt toegekend.
4. De voorzieningenrechter komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Ingevolge artikel 8:104, eerste lid, en 8:108, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), in verbinding met artikel 8:81 van Pro de Awb kan, indien tegen een uitspraak van de rechtbank of van de voorzieningenrechter van de rechtbank hoger beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de Raad op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
4.2.
De voorzieningenrechter acht het door verzoekster gestelde financiële belang op zich spoedeisend, nu aannemelijk is dat zij vanaf 8 februari 2017 geen bron van inkomen heeft en voor haar levensonderhoud volledig afhankelijk is van hulp van derden.
4.3.
Voor het treffen van een voorlopige voorziening moet worden bezien of, op grond van een afweging van de wederzijds in aanmerking komende belangen bij een al dan niet onmiddellijke uitvoering van de aangevallen uitspraak, het verzoek om een voorlopige voorziening dient te worden toegewezen. In het algemeen speelt bij deze belangenafweging een rol de vraag of er een redelijke mate van waarschijnlijkheid bestaat dat de aangevallen uitspraak niet in stand zal blijven en dat daarna de uiteindelijke uitkomst van de procedure aanmerkelijk anders zal zijn. Deze toetsing kan meebrengen dat de voorzieningenrechter een voorlopig oordeel geeft over het geschil in de bodemprocedure. In de onderhavige situatie moet in het bijzonder een afweging worden gemaakt tussen het belang van verzoekster bij een financiële uitkering voor onder meer levensonderhoud tegenover het belang van het college om niet zonder rechtsgrond publieke middelen te besteden, waarvan de terugvordering, indien de aangevallen uitspraak in stand blijft, vrijwel illusoir is.
4.4.
Ingevolge artikel 11, tweede lid, van de WWB wordt met de Nederlander, bedoeld in het eerste lid, gelijkgesteld de hier te lande verblijvende vreemdeling die rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet
(Vw 2000), met uitzondering van de gevallen bedoeld in artikel 24, tweede lid, van Richtlijn 2004/38/EG. Op grond van artikel 11, derde lid, aanhef en onder b, van de WWB in verbinding met artikel 1 van Pro het Besluit gelijkstelling vreemdelingen WWB, IOAW en IOAZ wordt voor de toepassing van de WWB met een Nederlander gelijkgesteld de vreemdeling, die na rechtmatig verblijf te hebben gehad in de zin van artikel 8, aanhef en onder a tot
en met e en l, van de Vw 2000, vóór de beëindiging van die toelating een aanvraag om voortgezette toelating heeft ingediend of tijdig bezwaar heeft gemaakt of beroep heeft ingesteld tegen intrekking van die toelating en die rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, aanhef en onder g of h, van de Vw 2000.
4.5.
Tussen partijen is niet in geschil dat verzoekster op 8 februari 2017 geen vreemdeling was in de zin van artikel 11, tweede en derde lid, van de WWB. Dat betekent dat artikel 16, tweede lid, van de WWB op appellante van toepassing is, zodat aan haar zelfs uit hoofde van zeer dringende redenen, zoals bedoeld in het eerste lid van dit artikel, geen bijstand kan worden toegekend.
4.6.
Verzoekster stelt in hoger beroep dat zij nog steeds rechtmatig verblijf heeft in Nederland en dat zij een verblijfsrecht ontleend aan de Richtlijn 2004/81/EG van de Raad van 29 april 2004 betreffende de verblijfstitel die in ruil voor samenwerking met de bevoegde autoriteiten wordt afgegeven aan onderdanen van derde landen die het slachtoffer zijn van mensenhandel of hulp hebben gekregen bij illegale immigratie (PB 2004 L 261, hierna: Richtlijn), aangezien het strafrechtelijke onderzoek naar aanleiding van haar aangifte van mensenhandel nog niet is afgerond. Ter zitting heeft verzoekster die stelling beperkt in die zin dat volgens haar uit de Richtlijn voortvloeit dat zo lang een strafrechtelijk onderzoek naar mensenhandel lopende is
- ongeacht in welke lidstaat - de lidstaat van verblijf er voor zorgt dat een levensstandaard wordt gewaarborgd waarmee in het onderhoud kan worden voorzien. Dit leidt tot het volgende voorlopig oordeel.
4.6.1.
Ingevolge artikel 1 van Pro de Richtlijn is het doel daarvan de voorwaarden vast te stellen voor het verlenen van verblijfstitels van beperkte duur, gekoppeld aan de duur van de daarmee verband houdende nationale procedures, aan onderdanen van derde landen die hun medewerking verlenen bij het bestrijden van mensenhandel of hulp bij illegale immigratie. Blijkens paragraaf 9 van de considerans wordt deze verblijfstitel ingesteld voor deze onderdanen van derde landen, opdat die voor de betrokkenen een voldoende prikkel is om samen te werken met de bevoegde autoriteiten en waaraan, om misbruik te voorkomen, bepaalde voorwaarden zijn verbonden.
4.6.2.
Ingevolge artikel 6 van Pro de Richtlijn zorgen de lidstaten ervoor dat de betrokken onderdanen van derde landen bedenktijd krijgen om te herstellen en zich te onttrekken aan de invloed van de daders van de strafbare feiten, zodat zij met kennis van zaken kunnen beslissen of zij bereid zijn met de bevoegde autoriteiten samen te werken. Tijdens de periode voor de bedenktijd hebben de betrokken onderdanen van derde landen, in afwachting van de beslissing van de bevoegde autoriteiten, toegang tot de behandeling waarin artikel 7 van Pro de Richtlijn voorziet.
4.6.3.
Op grond van artikel 7, eerste lid, van de Richtlijn, voor zover van belang, waarborgen de lidstaten de betrokken onderdanen van derde landen die over onvoldoende middelen beschikken een levensstandaard die hen in staat stelt in hun onderhoud te voorzien.
4.6.4.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Richtlijn bekijkt de lidstaat wanneer de bedenktijd verstreken is, of eerder indien de bevoegde autoriteiten van oordeel zijn dat de betrokken onderdaan inmiddels heeft voldaan aan het in onder b) genoemde criterium:
a. a) of het voor het onderzoek of de gerechtelijke procedure dienstig is het verblijf van de persoon in kwestie op zijn grondgebied te verlengen, en
b) of deze duidelijk blijk heeft gegeven van zijn bereidheid tot medewerking, en
c) of deze alle banden met de vermoedelijke daders van een of meer van de in artikel 2, onder b) en c), omschreven strafbare feiten heeft verbroken.
Onverminderd redenen die verband houden met de openbare orde of de bescherming van de binnenlandse veiligheid mag de verblijfstitel alleen worden afgegeven als aan de in lid 1 genoemde voorwaarden is voldaan (tweede lid).
Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Richtlijn zorgen de lidstaten ervoor dat houders van een verblijfstitel die niet over voldoende middelen beschikken, ten minste dezelfde behandeling krijgen als die waarin artikel 7 voorziet Pro.
4.7.
Niet in geschil is dat verzoekster met ingang van 22 april 2013 in Nederland niet over een geldige verblijfstitel beschikt als bedoeld in artikel 8 van Pro de Richtlijn. Evenmin is in geschil dat verzoekster ten tijde van beëindiging van de bijstand geen bedenktijd genoot als neergelegd in artikel 6 van Pro de Richtlijn. Blijkens artikel 1 en Pro de considerans van de Richtlijn is het doel van de Richtlijn om rechtmatig verblijf te bieden in ruil voor medewerking aan strafrechtelijke onderzoeken. Uit de considerans en de overige bepalingen van de Richtlijn wordt zeer duidelijk dat de voorziening in het bestaan op grond van artikel 7 van Pro de Richtlijn bedoeld is als een bijkomend recht dat toekomt aan onderdanen van derde landen die verkeren in de periode van bedenktijd op grond van artikel 6 van Pro de Richtlijn, dan wel die een verblijfstitel hebben op grond van artikel 8 van Pro de Richtlijn, jegens de autoriteiten van land waar het strafrechtelijk onderzoek loopt en zolang dat loopt. De considerans noch de bepalingen van de Richtlijn bevatten een aanknopingspunt dat in andere dan zojuist genoemde situaties een lidstaat gehouden is om te voorzien in het onderhoud van betrokken onderdanen van derde landen die over onvoldoende middelen beschikken, zoals is neergelegd in artikel 7 van Pro de Richtlijn. Verzoekster kan aan de Richtlijn dan ook geen zelfstandig recht op bijstand ontlenen, ongeacht of het strafrechtelijke onderzoek naar aanleiding van haar aangifte van mensenhandel in Spanje nog lopende was. In dit verband is ook niet van belang de ter zitting opgeworpen vraag of uit de Richtlijn al dan niet in samenhang met andere internationale bepalingen of afspraken voortvloeit dat op de Nederlandse autoriteiten de verantwoordelijkheid rust om zorg te dragen voor de overdracht van de derdelander naar een andere lidstaat ingeval het strafrechtelijk onderzoek wordt overgedragen aan die andere lidstaat. Uit de Richtlijn en haar considerans valt geen recht op een voortgezette voorziening in het bestaan jegens de overdragende staat af te leiden, indien, zoals verzoekster stelt, wel overdracht van het onderzoek, maar geen overdracht van de onderdaan van het derde land heeft plaatsgevonden. De gestelde kwetsbaarheid van verzoekster maakt het voorgaande evenmin anders. Hierbij wordt ook in aanmerking genomen dat volgens vaste rechtspraak (uitspraken van 26 november 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3803 en ECLI:NL:CRVB:2015:3834) niet het college, maar de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, ten aanzien van verzoekster, als niet toegelaten vreemdeling, het voor de voorziening in de elementaire levensbehoeften verantwoordelijke bestuursorgaan is, zodat door die taakverdeling te minder van het college gevergd kan worden middelen in te zetten.
4.8.
Indien het onder 4.7 gegeven voorlopig oordeel (gedeeltelijk) onjuist zou zijn en een zelfstandige aanspraak op een voorziening in het bestaan zou bestaan jegens een lidstaat na beëindiging van het strafrechtelijke onderzoek aldaar en overdracht daarvan aan een andere lidstaat, dan zou nog steeds aangenomen moeten worden dat dit recht slechts bestaat zolang het strafrechtelijk onderzoek nog loopt. Verzoekster heeft desgevraagd meegedeeld dat aan haar sinds 2013 niets is meegedeeld over het lopen van dit onderzoek in Spanje, zij daarover ook niets weet en zij daarnaar ook geen onderzoek heeft gedaan. Verzoekster heeft dus ook geen onderzoek gedaan naar de mogelijkheid dat haar in Spanje een verblijfstitel en een voorziening in het bestaan toekomt, terwijl een en ander naar voorlopig oordeel wel op haar weg ligt.
4.9.
Uit 4.7 in combinatie met 4.8 volgt dat de aangevallen uitspraak naar verwachting in de bodemprocedure in stand zal kunnen blijven. Onder deze omstandigheden bestaat geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. Het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening dient dan ook te worden afgewezen. Verzoekster kan de in 4.8 aangeroerde kwesties in de bodemprocedure tot helderheid brengen.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte, in tegenwoordigheid van S.A. de Graaff als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 3 oktober 2017.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) S.A. de Graaff