Uitspraak
16/5772 AW
Datum uitspraak: 3 augustus 2017
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van
27 juli 2016, 15/4586 (aangevallen uitspraak)
27 juli 2016, 15/4586 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de korpschef van politie (korpschef)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. N.D. Dane, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De korpschef heeft een verweerschrift ingediend en desgevraagd een nader stuk ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 juni 2017. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Dane. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. P.H.M.E. van de Ven, mr. S. van de Heijden en D.D. van Dijken.
mr. P.H.M.E. van de Ven, mr. S. van de Heijden en D.D. van Dijken.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant was werkzaam als medewerker [afdeling] binnen de dienst [Dienst] van de voormalige politieregio [regio] , thans de Eenheid [Eenheid] .
1.2.
Als uitwerking van het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector politie 2005-2007 hebben de Minister van Veiligheid en Justitie en de politievakorganisaties op 9 september 2010 overeenstemming bereikt over de tweede tranche van de landelijk te harmoniseren arbeidsvoorwaarden politie (HAP II). Deze afspraken zijn vastgelegd in de op
1 november 2010 in werking getreden circulaire Harmonisatie arbeidsvoorwaarden politie tweede tranche (Stcrt. 2010, 19782; circulaire).
1 november 2010 in werking getreden circulaire Harmonisatie arbeidsvoorwaarden politie tweede tranche (Stcrt. 2010, 19782; circulaire).
1.3.
Een onderdeel van de harmonisatieafspraken is het in bijlage 6 van de circulaire opgenomen ‘Loopbaanbeleid van assistent A tot en met senior in de GGP’. In die bijlage zijn de afspraken vastgelegd over de mogelijkheden tot doorstroming (bevordering) van ambtenaren binnen de GGP naar een volgend niveau of volgende functie. Voor de bevordering van generalist GGP (schaal 7) naar [functie] (schaal 8) is als vereiste gesteld dat sprake is van ‘vakmanschap blijkend uit een recente beoordeling boven de norm met daarin opgenomen verwachte geschiktheid voor [functie] ’. Vermeld is dat het loopbaanbeleid vanaf 1 november 2010 geldt voor alle medewerkers bij de Nederlandse Politie, dat de Raad van korpschefs i.o. zich aan de circulaire heeft geconformeerd en dat het bevoegd gezag deze circulaire dient te volgen, tenzij een zwaarwegend dienstbelang zich daartegen verzet.
1.4.
De (voormalige) politieregio [regio] is in oktober 2012 gestart met de uitvoering van HAP II. De korpsleiding heeft het criterium van een beoordeling ‘boven de norm’ uitgelegd als een beoordeling met als totaaloordeel van ten minste een 4 (goed, voldoet in ruime mate aan de functie-eisen). Aan het vereiste van verwachte geschiktheid is de volgende invulling gegeven. Het betreft een vormvrije potentieelinschatting met een onderbouwde uitspraak over de aanwezige competenties van [functie] . De potentieelinschatting is geen inschatting of in aanleg wordt beschikt over de benodigde competenties of dat de functie op (enige) termijn ingevuld zou kunnen worden. De functie moet direct kunnen worden ingevuld, waarbij een enkel ontwikkelpunt aan de orde kan zijn.
1.5.
In 2012 heeft appellant zijn leidinggevende [leidinggevende] leidinggevende) kenbaar gemaakt in aanmerking te willen komen voor een bevordering op grond van het loopbaanbeleid. Nadat de leidinggevende appellant te kennen had gegeven dat hij niet voldeed aan de voor bevordering geldende eisen, heeft appellant ervan afgezien vóór de deadline van
1 januari 2013 een aanvraag in te dienen. Medio 2013 heeft appellant de leidinggevende te kennen gegeven toch in aanmerking te willen komen voor bevordering naar de functie van [functie] . Vervolgens heeft de leidinggevende, mede naar aanleiding van de informatie van de hoofdmedewerkers Damen en Van der Poel (informanten), op 15 december 2013 een conceptbeoordeling opgemaakt. Tevens is, met het oog op het vereiste van verwachte geschiktheid voor de functie van [functie] , aan de hand van een aantal competenties een vragenlijst ingevuld, aangevuld met een toelichting en de volgende conclusie van de informanten: “Als het gaat om potentie, kunnen wij concluderen dat hij zeker potentie heeft, zeker als de gewenste ondersteuning [ten aanzien van het communiceren (verbaal en
non-verbaal), Raad] aangeboden en ondergaan wordt”.
1 januari 2013 een aanvraag in te dienen. Medio 2013 heeft appellant de leidinggevende te kennen gegeven toch in aanmerking te willen komen voor bevordering naar de functie van [functie] . Vervolgens heeft de leidinggevende, mede naar aanleiding van de informatie van de hoofdmedewerkers Damen en Van der Poel (informanten), op 15 december 2013 een conceptbeoordeling opgemaakt. Tevens is, met het oog op het vereiste van verwachte geschiktheid voor de functie van [functie] , aan de hand van een aantal competenties een vragenlijst ingevuld, aangevuld met een toelichting en de volgende conclusie van de informanten: “Als het gaat om potentie, kunnen wij concluderen dat hij zeker potentie heeft, zeker als de gewenste ondersteuning [ten aanzien van het communiceren (verbaal en
non-verbaal), Raad] aangeboden en ondergaan wordt”.
1.6.
Nadat het diensthoofd [diensthoofd] (beoordelingsautoriteit) zich met de beoordeling niet kon verenigen en verder meende dat de aanvraag om bevordering ruimschoots te laat was ingediend, is bij besluit van 21 maart 2014 afwijzend beslist op de aanvraag om bevordering en tevens geweigerd de conceptbeoordeling vast te stellen.
1.7.
Naar aanleiding van enkele beslissingen op bezwaar in vergelijkbare zaken is besloten dat de in bezwaar zijnde medewerkers die een conceptbeoordeling hebben ontvangen die met hen besproken is en die nog geen vastgestelde beoordeling over dezelfde periode hebben alsnog een vastgestelde beoordeling krijgen, waarbij eventuele procedurefouten dienen te worden hersteld en alsnog conform het vigerende Beoordelingsreglement moet worden gehandeld.
1.8.
Omdat ook appellant tot de in 1.7 bedoelde groep medewerkers behoorde, is ten aanzien van hem op 7 november 2014 alsnog een beoordeling over zijn functioneren over de periode 2010 tot en met 2012 vastgesteld, met als totaaloordeel 4 (goed). Daarbij is, met het oog op het vereiste van verwachte geschiktheid voor de functie van [functie] , tevens een aan de hand van een aantal competenties ingevulde vragenlijst alsmede een potentieelinschatting van de leidinggevende gevoegd. Die potentieelinschatting luidt als volgt: “Conclusie: tussen 2010 en 2012 heeft [appellant] [appellant, Raad] een stijgende ontwikkeling laten zien in zijn werk en persoon. Bij een aantal competenties is terug te lezen dat er een bovengemiddeld niveau is bereikt, maar op cruciale (voor de functie van [functie] ) competenties
(communiceren/kwaliteitszin/persoonlijke omgang/service- en klantgerichtheid/coachen) was [appellant] eind 2012 nog niet op het gewenste niveau om een [functie] functie te vervullen. Kortom ik ben van mening dat [appellant] per 1 januari 2013 niet de functie van [functie] kan vervullen”.
1.9.
Bij besluit van 12 december 2014 is de aanvraag om bevordering afgewezen op de grond dat appellant niet voldoet aan het vereiste van verwachte geschiktheid voor de functie van [functie] .
1.10.
Bij besluit van 23 juni 2015 (bestreden besluit) heeft de korpschef, voor zover nu nog van belang, de bezwaren tegen de weigering tot vaststelling van de conceptbeoordeling van 15 december 2013 en de afwijzing van de aanvraag om bevordering ongegrond verklaard en het bezwaar tegen de vastgestelde beoordeling van 7 november 2014 gegrond verklaard met betrekking tot het onderdeel ‘Zelfstandigheid’ (de score is verhoogd van een 3 naar een 4, zonder dat dit gevolg had voor de totaalscore).
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. De Raad komt naar aanleiding van wat partijen in hoger beroep naar voren hebben gebracht tot de volgende beoordeling.
De weigering tot vaststelling van de conceptbeoordeling van 15 december 2013
3.1.
In het bestreden besluit is aan de handhaving van de weigering om de conceptbeoordeling van 15 december 2013 vast te stellen ten grondslag gelegd dat de beoordelingsautoriteit een beoordeling die niet vooraf met hem is besproken niet hoeft vast te stellen. De rechtbank heeft de korpschef hierin gevolgd en hiertoe, samengevat, het volgende overwogen. Niet in geschil is dat de leidinggevende de conceptbeoordeling niet eerst aan de beoordelingsautoriteit heeft voorgelegd alvorens die met appellant te bespreken. Daarmee is in strijd gehandeld met artikel 7, eerste lid, van het Beoordelingsreglement Politie [regio] (Beoordelingsreglement). Het vooraf afstemmen van de conceptbeoordeling is een essentieel onderdeel van de beoordelingsprocedure. Het afstemmen heeft inhoudelijke elementen, waardoor er geen sprake is van alleen een formeel gebrek. De overige beroepsgronden ten aanzien van de conceptbeoordeling van 15 december 2013 treffen daarom geen doel. Verder is niet gebleken van een concrete toezegging dat de conceptbeoordeling zou worden vastgesteld, zodat het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt.
3.2.
Appellant heeft zich in hoger beroep op het standpunt gesteld dat, nu hij na het beoordelingsgesprek met de leidinggevende geen bedenkingen tegen de conceptbeoordeling heeft ingediend en artikel 9, eerste lid, van het Beoordelingsreglement imperatief voorschrijft dat de beoordeling in dat geval dient te worden vastgesteld, hij op de vaststelling van de conceptbeoordeling heeft mogen vertrouwen.
3.3.
In artikel 1 van Pro het Beoordelingsreglement wordt onder beoordelingsgesprek verstaan het gesprek tussen de beoordelaar en de medewerker over de in concept opgemaakte beoordeling. Onder beoordelaar wordt verstaan de direct-leidinggevende van de medewerker of diens (plaats)vervanger. In artikel 7, eerste lid, is bepaald dat het beoordelingsgesprek zo spoedig mogelijk nadat de conceptbeoordeling is opgemaakt en afgestemd met de beoordelingsautoriteit plaatsvindt. In artikel 8, eerste lid, is bepaald dat de medewerker binnen twee weken na het beoordelingsgesprek schriftelijke bedenkingen tegen de beoordeling kan indienen bij de beoordelingsautoriteit. Ingevolge artikel 8, tweede lid, stelt de beoordelingsautoriteit de medewerker in de gelegenheid om de bedenkingen mondeling toe te lichten en kan de beoordelingsautoriteit bepalen dat daarbij andere personen aanwezig zijn. In artikel 9, eerste lid, van het Beoordelingsreglement is bepaald dat, indien de medewerker geen bedenkingen heeft ingediend binnen de gestelde termijn, de beoordelingsautoriteit de beoordeling vaststelt. In artikel 9, tweede lid, is bepaald dat, indien de medewerker bedenkingen heeft ingediend binnen de gestelde termijn en de beoordelingsautoriteit die deelt, hij de beoordeling gewijzigd vaststelt. Indien de beoordelingsautoriteit de bedenkingen niet deelt, stelt hij de beoordeling ongewijzigd vast. De beoordelingsautoriteit informeert de medewerker schriftelijk daaromtrent.
3.4.
Uit de in 3.3 weergegeven bepalingen volgt dat de beoordelingsautoriteit een essentiële rol vervult bij de vaststelling van een beoordeling. Het onder 3.2 vermelde standpunt van appellant kan niet worden gevolgd, omdat dat een miskenning van die rol zou betekenen. De beoordelingsautoriteit zou dan immers gehouden zijn de conceptbeoordeling van
15 december 2013 ongewijzigd vast te stellen, ongeacht of hij zich in die conceptbeoordeling kan vinden. Artikel 9, eerste lid, van het Beoordelingsreglement, waarop appellant zich heeft beroepen, kan niet los worden gezien van artikel 7, eerste lid, dat afstemming met de beoordelingsautoriteit vereist voordat het beoordelingsgesprek - het gesprek tussen de beoordelaar en de medewerker over de conceptbeoordeling - plaatsvindt. De rechtbank heeft die afstemming terecht als een essentieel onderdeel van de beoordelingsprocedure aangemerkt. Nu er ten aanzien van de conceptbeoordeling van 15 december 2013 geen afstemming met de boordelingsautoriteit heeft plaatsgevonden, is de vaststelling van de beoordeling conform de conceptbeoordeling reeds hierom terecht geweigerd. De overige gronden die appellant ter zake heeft aangevoerd, kunnen hier dan ook buiten bespreking blijven.
15 december 2013 ongewijzigd vast te stellen, ongeacht of hij zich in die conceptbeoordeling kan vinden. Artikel 9, eerste lid, van het Beoordelingsreglement, waarop appellant zich heeft beroepen, kan niet los worden gezien van artikel 7, eerste lid, dat afstemming met de beoordelingsautoriteit vereist voordat het beoordelingsgesprek - het gesprek tussen de beoordelaar en de medewerker over de conceptbeoordeling - plaatsvindt. De rechtbank heeft die afstemming terecht als een essentieel onderdeel van de beoordelingsprocedure aangemerkt. Nu er ten aanzien van de conceptbeoordeling van 15 december 2013 geen afstemming met de boordelingsautoriteit heeft plaatsgevonden, is de vaststelling van de beoordeling conform de conceptbeoordeling reeds hierom terecht geweigerd. De overige gronden die appellant ter zake heeft aangevoerd, kunnen hier dan ook buiten bespreking blijven.
De vastgestelde beoordeling van 7 november 20113.5. De Raad deelt, anders dan appellant, het oordeel van de rechtbank dat, hoewel in het bestreden besluit wordt gerefereerd aan het rechterlijk toetsingskader bij beoordelingen, uit het vervolg van het bestreden besluit blijkt dat het primaire besluit in bezwaar volledig is heroverwogen. In het bestreden besluit is de korpschef inhoudelijk ingegaan op de onderdelen van de beoordeling waarmee appellant zich niet kan verenigen en heeft hij gemotiveerd waarom hij zich, met uitzondering van de toegekende score voor ‘Zelfstandigheid’ - daarvoor is alsnog een hogere score toegekend -, kan vinden in de door de leidinggevende toegekende scores en waarom het door appellant aangevoerde niet tot een hogere score moet leiden. Van strijd met artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht is geen sprake.
3.6.1.
Appellant heeft verder aangevoerd dat de korpschef de beoordeling ten onrechte niet heeft vastgesteld overeenkomstig de conceptbeoordeling van 15 december 2013. Tevens is appellant de normeringsmaatstaf onduidelijk gebleven, waardoor de beoordeling niet controleerbaar is. Daarbij heeft hij gewezen op artikel 5, derde lid, van het Beoordelingsreglement, waarin staat dat als grondslag voor de beoordeling dient de bij de functie behorende takenmatrix, de behaalde resultaten in de functie en het bij de functie behorende competentieprofiel.
3.6.2.
De korpschef heeft hierover ter zitting van de Raad, samengevat, het volgende verklaard. Bij de voormalige politieregio [regio] is nooit formeel een competentieprofiel vastgesteld voor de functie van medewerker [afdeling] . De medewerkers waren in de praktijk echter van de competenties op de hoogte. In de jaargesprekken werd ingegaan op de behaalde resultaten. In de gehanteerde beoordelingsformulieren zijn de competenties genoemd aan de hand waarvan medewerkers [afdeling] zijn beoordeeld.
3.6.3.
De Raad stelt vast dat de beoordeling, zoals ook uit het beoordelingsformulier blijkt, is geschied op basis van de resultaatsafspraken van het jaargesprek met appellant - laatstelijk gehouden op 1 juni 2012 -, en op basis van de korpscompetenties Integriteit, Samenwerken en Resultaatgerichtheid en de functiecompetenties Kwaliteitszin,
Servicegerichtheid/Klantgerichtheid, Flexibel handelen of gedrag, (Mondeling) communiceren en Zelfstandigheid. Nu de beoordeelde resultaatsafspraken en (kern)competenties duidelijk zijn, is er, mede gelet op wat de korpschef hierover ter zitting heeft verklaard - de Raad ziet geen aanleiding aan de juistheid van de inhoud van die verklaring te twijfelen -, geen grond om de stelling van appellant, dat de normeringsmaatstaf onduidelijk en de beoordeling daardoor niet controleerbaar is, te onderschrijven. De Raad wijst er in dit verband verder nog op dat de conceptbeoordeling van 15 december 2013, waarin appellant zich kan vinden en waarvan appellant meent dat de korpschef die ongewijzigd had moeten vaststellen, aan de hand van dezelfde resultaatsafspraken, korpscompetenties en functiecompetenties is opgemaakt.
3.7.1.
Appellant kan zich vinden in het totaaloordeel (goed) van de beoordeling, maar kan zich er niet in vinden dat de beoordeling op sommige onderdelen afwijkt ten opzichte van de conceptbeoordeling van 15 december 2013.
3.7.2.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad is de toetsing van de inhoud van een beoordeling beperkt tot de vraag of die beoordeling op voldoende gronden berust. Bij negatieve oordelen moet het bestuursorgaan dit met concrete feiten onderbouwen. Niet doorslaggevend is dan of elk feit juist is vastgesteld of geduid, het gaat erom of het totale beeld van de beoordeling deze toetsing doorstaat. Indien een ambtenaar opkomt tegen de op een onderdeel van een beoordeling gegeven score van een voldoende niveau, ligt het op zijn weg om aannemelijk te maken dat de op dit onderdeel gegeven waardering niet op voldoende gronden berust. Vergelijk de uitspraak van de Raad van 1 september 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3259.
3.7.3.
In dit geval is alleen bij de functiecompetentie ‘(Mondeling) communiceren’ de score 2 (onvoldoende) toegekend. Deze score is in het beoordelingsformulier met concrete feiten onderbouwd. De kritiekpunten ten aanzien van het communiceren komen verder terug in de verslagen van de jaargesprekken van 27 juli 2011 en 1 juni 2012, de conceptbeoordeling van 15 december 2013 en in de toelichting van de informanten op de ingevulde vragenlijst als bedoeld onder 1.5. Het enkele feit dat in de conceptbeoordeling van 15 december 2013, die niet aan de beoordelingsautoriteit is voorgelegd, een score 3 (voldoende) is toegekend, is onvoldoende voor het oordeel dat de vastgestelde beoordeling niet op voldoende gronden berust. Alle overige beoordeelde elementen zijn met score 3 (voldoende) of 4 (goed), en dus positief beoordeeld. Appellant heeft, ook in hoger beroep, niet aannemelijk gemaakt dat de scores, waarvan ten opzichte van de conceptbeoordeling is afgeweken, niet op voldoende gronden berusten.
De potentieelinschatting
3.8.
Met het oog op de beoordeling van de verwachte geschiktheid van appellant voor de functie van [functie] (potentieelinschatting) is, aan de hand van het functioneren van appellant als medewerker [afdeling] en een aantal competenties die betrekking hebben op de functie van [functie] , een vragenlijst ingevuld. Het negatieve oordeel over de verwachte geschiktheid van appellant voor de functie van [functie] is erop gebaseerd dat appellant op voor de functie van [functie] cruciale competenties (communiceren / kwaliteitszin / persoonlijke omgang / service- en klantgerichtheid / coachen) eind 2012 nog niet op het gewenste niveau functioneerde.
3.9.
De korpschef heeft ter zitting van de Raad ook ten aanzien van de functie van [functie] verklaard dat bij de voormalige politieregio [regio] nooit een competentieprofiel is vastgesteld, maar de in de vragenlijst gehanteerde competenties in de praktijk wel voor de functie van [functie] werden gehanteerd. De Raad ziet geen aanleiding aan de juistheid van de inhoud van deze verklaring te twijfelen. Er is dan ook geen grond voor het oordeel dat de korpschef zich ten onrechte op basis van de genoemde competenties en aan de hand van het functioneren als medewerker [afdeling] een oordeel over de verwachte geschiktheid van appellant voor de functie van [functie] heeft gevormd.
3.10.
De Raad ziet evenmin grond te oordelen dat de korpschef niet in redelijkheid tot een negatief oordeel over die verwachte geschiktheid heeft kunnen komen. Ook hier kan onder meer worden gewezen op de kritiekpunten ten aanzien van het communiceren. De stellige indruk van appellant dat het negatief oordeel over de verwachte geschiktheid voor die functie slechts is ingegeven om de aanvraag om bevordering te kunnen afwijzen, vindt geen steun in de stukken. Ook de potentieelinschatting van de informanten en de leidinggevende in het kader van de conceptbeoordeling van 15 december 2013 (zie 1.5), die de korpschef volgens appellant had moeten volgen, kan appellant in dit verband niet baten, reeds omdat ook daaruit niet volgt dat aan het vereiste van verwachte geschiktheid voor de functie van [functie] is voldaan. De Raad deelt op dit punt de opvatting van de korpschef dat de conclusie van de informanten en de leidinggevende, dat appellant “zeker potentie heeft, zeker als de gewenste ondersteuning aangeboden en ondergaan wordt”, gelet op de invulling van het begrip verwachte geschiktheid in de voormalige politieregio [regio] , daarvoor onvoldoende is. In dit verband is mede van belang dat de informanten en leidinggevende in de toelichting te kennen hebben gegeven dat communiceren bij appellant een belangrijk ontwikkelpunt is, hij soms onsamenhangend spreekt en onrustig lijkt, daardoor zijn boodschap niet altijd over komt, hij te veel woorden gebruikt om iets duidelijk te maken en zenuwachtig lijkt te worden indien hij kritisch wordt bevraagd.
De afwijzing van de aanvraag om bevordering
3.11.
Nu appellant niet voldeed aan het vereiste van verwachte geschiktheid voor de functie van [functie] , heeft de korpschef bij het bestreden besluit de afwijzing van de aanvraag om bevordering terecht gehandhaafd.
3.12.
Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep niet slaagt en de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door E.J.M. Heijs als voorzitter en M. Kraefft en C.P.J. Goorden als leden, in tegenwoordigheid van J. Smolders als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 3 augustus 2017.
(getekend) E.J.M. Heijs
(getekend) J. Smolders