Uitspraak
16.4127 PW, 16/5319 PW
Datum uitspraak: 30 mei 2017
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 28 april 2016, 15/3920 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het dagelijks bestuur van WerkSaam Westfriesland (dagelijks bestuur)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. P.F.M. Deijkers, advocaat, hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend.
Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 maart 2017. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. M. Heimensem, kantoorgenoot van mr. Deijkers. Het dagelijks bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door H. Mentink.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante was gehuwd met [R.] (R). Appellante en R woonden met hun drie kinderen op het adres [uitkeringsadres] (uitkeringsadres). Vanaf 27 november 2013 stonden alleen appellante en haar kinderen ingeschreven op het uitkeringsadres en ontving appellante bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW), naar de norm voor een alleenstaande ouder. R stond vanaf 27 november 2013 ingeschreven bij zijn moeder op het adres [adres moeder].
1.2.
Naar aanleiding van een anonieme melding op 25 augustus 2014 dat appellante en R nog steeds getrouwd waren en nog steeds samenwoonden op het uitkeringsadres hebben toezichthouders van de gemeente Hoorn een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. In dat kader hebben de toezichthouders onder meer observaties uitgevoerd, een huisbezoek aan de woning van appellante afgelegd, appellante gehoord en diverse buurtbewoners gehoord. De bevindingen van dat onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 31 december 2014.
1.3.
De onderzoeksresultaten zijn voor het dagelijks bestuur aanleiding geweest om bij besluit van 5 mei 2015 de bijstand met ingang van 5 mei 2015 te beëindigen en over de periode van 1 november 2014 tot 5 mei 2015 in te trekken. Verder heeft het dagelijks bestuur een nog openstaand bedrag van € 161,67 van appellante teruggevorderd. Tegen dit besluit heeft appellante bezwaar gemaakt. Op dit bezwaar is tot op heden niet beslist.
1.4.
Bij besluit van 26 mei 2015 (besluit 1) heeft het dagelijks bestuur de bijstand over de periode van 27 november 2013 tot en met 31 oktober 2014 ingetrokken. Hierbij heeft het dagelijks bestuur de over die periode gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 16.803,57 van appellante teruggevorderd. Het dagelijks bestuur heeft aan het besluit ten grondslag gelegd dat appellante en R in die periode samenwoonden op het uitkeringsadres. Als gevolg daarvan is appellante ten onrechte bijstand verstrekt.
1.5.
Bij brief van 17 juni 2015 (brief) heeft het dagelijks bestuur bericht aan appellant dat het de bijstand per 17 juni 2015 beëindigt en over de periode van 27 november 2013 tot en met 31 oktober 2014 intrekt. Verder heeft het dagelijks bestuur in deze brief opgenomen dat het een nog openstaand bedrag van € 161,67 van appellante terugvordert. Het dagelijks bestuur heeft hieraan ten grondslag gelegd dat uit onderzoek is gebleken dat appellante en R sinds
27 november 2013 nog steeds samenwonen op het uitkeringsadres.
1.6.
Bij besluit van 24 juni 2015 (besluit 2) heeft het dagelijks bestuur aan appellante een boete opgelegd van € 8.100,- wegens schending van de inlichtingenverplichting. Het dagelijks bestuur heeft aan de hoogte van de boete ten grondslag gelegd dat sprake is van grove schuld, waarvoor een wettelijk maximum van € 8.100,- geldt.
1.7.
Bij besluit van 17 juli 2015 (bestreden besluit) heeft het dagelijks bestuur de tegen de besluiten 1 en 2 en de brief gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Het dagelijks bestuur heeft hieraan ten grondslag gelegd dat uit onderzoek is gebleken dat R in de periode van 27 november 2013 tot en met 31 oktober 2014 zijn hoofdverblijf op het uitkeringsadres had. Omdat appellante en R getrouwd zijn en drie kinderen hebben wordt op grond van artikel 3, vierde lid, van de PW een gezamenlijke huishouding aanwezig geacht.
1.8.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Tijdens de beroepsprocedure heeft het dagelijks bestuur bij nader besluit van 24 maart 2016 (nader besluit) het bestreden besluit aangepast en de boete vastgesteld op € 1.730,-. Het dagelijks bestuur heeft hierbij zijn standpunt dat sprake is van grove schuld gehandhaafd. Bij de bepaling van de hoogte van de boete heeft het dagelijks bestuur voorts rekening gehouden met de financiële draagkracht van appellante.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk verklaard en met toepassing van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het beroep tegen het nader besluit ongegrond verklaard, met veroordeling van het dagelijks bestuur in de proceskosten.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Het dagelijks bestuur heeft bij het nader besluit het bestreden besluit slechts gewijzigd voor zover het de boete betreft. Appellante heeft niet gesteld en ook is niet gebleken dat zij nog belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling daarvan. Het bestreden besluit is voor zover het de intrekking en terugvordering betreft niet gewijzigd. Dit betekent dat appellante belang had bij de beoordeling van het bestreden besluit en dat de rechtbank het beroep hiertegen ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Alhoewel uit de overwegingen van de rechtbank blijkt dat het de bedoeling was de niet-ontvankelijkheid te beperken tot het bestreden besluit voor zover het de aan appellante opgelegde boete betrof, heeft de rechtbank de beslissing in het dictum van de aangevallen uitspraak niet op deze wijze beperkt. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover daarbij het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk is verklaard. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad vervolgens het beroep tegen het bestreden besluit beoordelen.
Intrekking en terugvordering
5.1.
De Raad stelt - ambtshalve - vast dat de brief niet meer behelst dan een herhaling van besluit 1 voor wat betreft de beëindiging, de intrekking en de terugvordering van de bijstand en een herhaling van het besluit van 5 mei 2015 voor zover het de terugvordering van het nog openstaande bedrag van € 161,67 betreft. Een herhaald besluit is geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, omdat het rechtsgevolg - de beëindiging, de intrekking en de terugvordering van de bijstand - al is teweeggebracht door het besluit van 5 mei 2015 en besluit 1. De brief bevat voorts slechts een herhaling van feiten en geen nadere motivering. Dit betekent dat het bezwaar tegen de brief niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard en dat het bestreden besluit in zoverre moet worden vernietigd.
5.2.
Nu over de beëindiging van de bijstand bij besluit van 5 mei 2015 nog geen beslissing op het bezwaar is genomen ziet het geding op de intrekking en de terugvordering van de bijstand over de periode van 27 november 2013 tot en met 31 oktober 2014 (te beoordelen periode).
5.3.
Vaststaat dat appellante en R in de te beoordelen periode gehuwd waren. Bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de in die periode aan appellante verstrekte bijstand is dan ook niet de vraag aan de orde of appellante en R een gezamenlijke huishouding voeren, maar de vraag of appellante ten tijde hier van belang als ongehuwd kan worden aangemerkt omdat zij en R duurzaam gescheiden leefden in de zin van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van de PW. Het dagelijks bestuur heeft door toetsing aan het criterium gezamenlijke huishouding een onjuiste wettelijke maatstaf aangelegd. Het bestreden besluit berust daarmee op een onjuiste grondslag. De Raad ziet aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, nu niet aannemelijk is dat appellante door het gebrek in de motivering van het bestreden besluit is benadeeld, en zal beoordelen of aan laatstgenoemd criterium is voldaan.
5.4.
Het dagelijks bestuur heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat de onderzoeksbevindingen voldoende feitelijke grondslag bieden voor het oordeel dat appellante en R in de te beoordelen periode niet duurzaam gescheiden leefden. De Raad onderschrijft dit standpunt en hecht daarbij in het bijzonder betekenis aan de verklaringen van de buurtbewoners op de adressen [straatnaam 3] en [straatnaam 2] van 11 november 2014 en 18 november 2014. De bewoner van [straatnaam 3] heeft verklaard dat appellante, R en hun drie kinderen al ongeveer drie jaar op het uitkeringsadres wonen, dat deze situatie niet is veranderd zolang deze buurtbewoner hier woont, dat R heeft verteld dat hij aan het verbouwen is voor zijn kind en dat appellante en R een blauwe auto hebben waaraan R vaak sleutelt en waarvan zij beiden gebruik maken. De bewoners van [straatnaam 2] hebben verklaard dat appellante, R en hun drie kinderen sinds ruim twee jaar op het uitkeringsadres wonen, dat ze hen dagelijks zien en dat ze een klein wit hondje hebben dat meestal wordt uitgelaten door R. Verder heeft de bewoner van [straatnaam 2] verklaard dat hij bij de Dekamarkt werkt en dat hij appellante en R bijna dagelijks aldaar samen boodschappen ziet doen. Beide buurtbewoners verklaren dat zij de door de rapporteur getoonde foto’s, waarop appellante en R afzonderlijk staan afgebeeld, herkennen als de vrouw en de man die wonen op het uitkeringsadres. Betekenis komt verder toe aan de verklaring van de buurtbewoner op het adres [straatnaam 1] van 11 november 2014, dat op nummer 46 een oudere vrouw woont, dat hij weet dat zij een zoon heeft en dat hij wel eens ziet dat die zoon en zijn vrouw op bezoek komen. De bewoner verklaarde verder dat hij de zoon drie à vier weken geleden sprak en dat de zoon hem toen vertelde dat hij met zijn vrouw ergens achter de Dekamarkt woonde. De bewoner van [straatnaam 1] herkende R op een hem door de rapporteurs getoonde foto van R.
5.5.
Uit de onder 5.4 weergegeven verklaringen kan worden opgemaakt dat de gezinssituatie van appellante en R sinds 27 november 2013 ongewijzigd is gebleven. Deze conclusie wordt ondersteund door de bevindingen gedaan tijdens het huisbezoek aan het uitkeringsadres van 11 november 2014, waarbij R werd aangetroffen terwijl hij de woning van appellante verliet om de hond uit te laten en tegenover de toezichthouders verklaarde dat hij op het uitkeringsadres woonde.
5.6.
Appellante heeft aangevoerd dat het dagelijks bestuur heeft verzuimd de moeder en de zuster van R te horen. Zij hadden kunnen verklaren dat R in de te beoordelen periode bij hen op het Hoefblad 46 woonde. Deze beroepsgrond slaagt niet. De onderzoeksbevindingen boden voldoende feitelijke grondslag voor het oordeel dat appellante en R in de te beoordelen periode niet duurzaam gescheiden leefden. Voor het dagelijks bestuur bestond dan ook geen aanleiding nader onderzoek te doen.
5.7.
Uit 5.4 tot en met 5.6 volgt dat appellante in de periode van 27 november 2013 tot en met 31 oktober 2014 niet duurzaam gescheiden leefde van R. Hieruit volgt dat appellante niet kan worden aangemerkt als ongehuwd in de zin van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van de PW en dus niet kan worden beschouwd als een zelfstandig subject van bijstand. Appellante had dan ook geen recht op bijstand als alleenstaande ouder. Het dagelijks bestuur heeft dan ook terecht, zij het op verkeerde grondslag, de bijstand van appellante over de periode
27 november 2013 tot en met 31 oktober 2014 ingetrokken. In zoverre kan het bestreden besluit dan ook standhouden.
5.8.
Tegen de terugvordering heeft appellante geen zelfstandige beroepsgronden aangevoerd, zodat de terugvordering geen bespreking behoeft.
Boete
6.1.
Bij het nader besluit heeft het dagelijks bestuur het bestreden besluit herzien voor zover het de aan appellante opgelegde boete betreft. Het beroep tegen het bestreden besluit voor zover dat ziet op de boete is daarom niet-ontvankelijk wegens het ontbreken van procesbelang. Onder 4.1 is overwogen dat de rechtbank dit niet heeft onderkend in het dictum en de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover daarbij het beroep tegen het bestreden besluit (in zijn geheel) niet-ontvankelijk is verklaard. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad vervolgens het beroep tegen het bestreden besluit voor zover dat ziet op de boete niet-ontvankelijk verklaren.
6.2.
Met het nader besluit is het dagelijks bestuur niet volledig tegemoetgekomen aan de bezwaren van appellante. Het geding in beroep strekt zich daarom, gelet op artikel 6:19,
eerste lid, van de Awb, mede uit tot dit besluit.
6.3.
Voor een weergave van de relevante wetgeving en uitgangspunten bij de beoordeling van de evenredigheid van een bestuurlijke boete wordt verwezen naar de overwegingen 5.1 tot en met 5.11 van de uitspraak van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12, met inachtneming van het feit dat per 1 januari 2017 artikel 18a van de PW en het Boetebesluit zijn gewijzigd.
6.4.
Het dagelijks bestuur heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat appellante verwijtbaar de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Appellante had immers het dagelijks bestuur moeten melden dat zij en R gedurende de te beoordelen periode niet duurzaam gescheiden leefden. Niet is gesteld of gebleken dat appellante niet in staat was hiervan melding te maken. Van de schending van de inlichtingenverplichting kan appellante dan ook een verwijt worden gemaakt. Gelet hierop was het dagelijks bestuur in beginsel gehouden met toepassing van artikel 18a van de PW een boete op te leggen.
6.5.
Uit de onder 6.3 vermelde rechtspraak volgt dat een weging dient plaats te vinden van alle feiten en omstandigheden en dat de hoogte van de boete moet worden afgestemd op de individuele situatie van de betrokkene. Een beboetbare gedraging leidt volgens die rechtspraak en inmiddels ook ingevolge artikel 2, vierde lid, van het Boetebesluit bij ‘gewone’ verwijtbaarheid tot een boete ter hoogte van 50% van het benadelingsbedrag. Afwijking van dit percentage naar boven is gerechtvaardigd indien sprake is van opzet of grove schuld. Het is aan het bestuursorgaan om aan te tonen dat de betrokkene met opzet of grove schuld heeft gehandeld. Onder opzet wordt in dit verband verstaan: het willens en wetens handelen of nalaten, wat ertoe heeft geleid dat ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Onder grove schuld wordt verstaan: een ernstige, aan opzet grenzende, mate van nalatigheid, waardoor ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen.
6.6.
Het nader besluit is gebaseerd op het standpunt dat appellante grove schuld kan worden verweten, omdat zij gedurende een langere periode de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. De enkele duur van de schending is echter onvoldoende om aan te tonen dat sprake is van grove schuld. Over de oorzaak of de reden van het niet melden heeft het dagelijks bestuur geen feiten of omstandigheden aangevoerd. Ook overigens heeft het dagelijks bestuur geen omstandigheden aangevoerd die afwijking van de onder 6.5 beschreven situatie van ‘gewone’ verwijtbaarheid rechtvaardigen. Bij de afstemming van de boete op het aspect verwijtbaarheid moet daarom worden uitgegaan van ‘gewone’ verwijtbaarheid. Tegen de vaststelling van de hoogte van de draagkracht in het nader besluit zijn geen gronden gericht, zodat ook de Raad van die vaststelling zal uitgaan. In dit geval is dus een boete van € 1.153,- evenredig, passend en geboden.
6.7.
Uit 6.6 volgt dat de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij het beroep tegen het nader besluit ongegrond is verklaard, moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het nader besluit gegrond verklaren en dat besluit, voor zover daarbij de hoogte van de boete is vastgesteld op € 1.730,-, vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Voorts zal de Raad met toepassing van artikel 8:72a van de Awb het bedrag van de boete vaststellen op € 1.153,-.
7. Aanleiding bestaat om het dagelijks bestuur te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep en hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 990,- voor verleende rechtsbijstand en € 36,90 voor reiskosten, in totaal 1.026,90.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van
17 juli 2015 niet-ontvankelijk is verklaard en het beroep tegen het besluit van 24 maart 2016
ongegrond is verklaard;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 17 juli 2015 gegrond en vernietigt het besluit van
17 juli 2015 voor zover dat betrekking heeft op de brief van 17 juni 2015;
- verklaart het bezwaar tegen de brief van 17 juni 2015 niet-ontvankelijk en bepaalt dat deze
uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 17 juli
2015;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 17 juli 2015 niet-ontvankelijk voor zover dat
betrekking heeft op de boete;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 24 maart 2016 gegrond en vernietigt het besluit
van 24 maart 2016 voor zover dit ziet op de hoogte van de boete; stelt het bedrag van de
boete vast op € 1.153,- en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het
besluit van 24 maart 2016;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.026,90;
- bepaalt dat het college aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 124,-
vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door A. Stehouwer als voorzitter en J.L. Boxum en M. Schoneveld als leden, in tegenwoordigheid van J.M.M. van Dalen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 mei 2017.
(getekend) A. Stehouwer
(getekend) J.M.M. van Dalen
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH Den Haag) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen inzake het begrip duurzaam gescheiden leven.