Uitspraak
15/7757 AW
Datum uitspraak: 5 januari 2017
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van
6 oktober 2015, 15/2355 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
de korpschef van politie (korpschef)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. W. de Klein, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De korpschef heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting van de enkelvoudige kamer van de Raad heeft plaatsgevonden op
11 augustus 2016. Namens appellante is mr. W.J. Dammingh, advocaat, verschenen. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.E. Allaart.
Na de sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de enkelvoudige kamer het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.
Het onderzoek ter zitting van de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op 24 november 2016. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. De Klein. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.E. Allaart en mr. W. Tiggelaven.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante is vanaf 29 oktober 2009 werkzaam in de voormalige politieregio [politieregio] , thans regionale eenheid [naam eenheid] , aanvankelijk als Politiemedewerker in opleiding, met salarisschaal 6 van het Besluit bezoldiging politie (Bbp). Bij besluit van 29 oktober 2013 heeft de korpschef appellante op grond van de circulaire Afspraken tweede tranche van harmonisatie van de arbeidsvoorwaarden politie met ingang van 5 november 2013 bevorderd naar de functie van Generalist, met als rang Hoofdagent, salarisschaal 7, trede 5 van het Bbp. In verband met de overgang naar het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP) heeft de korpschef appellante op 16 december 2013 met ingang van 31 december 2011 de LFNP-functie Generalist GGP, werkterrein: dierenwelzijn (animal cops), salarisschaal 7, toegekend en besloten dat zij naar deze functie overgaat op 1 januari 2012. Daarbij is meegedeeld dat indien appellante in aanmerking komt voor een hoger salaris of bij de functie behorende toelagen met terugwerkende kracht, dit later in een apart schrijven bekend wordt gemaakt. Tegen deze besluiten heeft appellante geen bezwaar gemaakt.
1.2.
Bij besluit van 17 oktober 2014, voor zover hier van belang, heeft de korpschef appellante met ingang van 31 december 2011 ingeschaald in schaal 7, trede 2, van het Bbp. Dit besluit is na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 27 maart 2015 (bestreden besluit). Bij het bestreden besluit is overwogen dat appellante, die als gevolg van de toekenning van de LFNP-functie op 31 december 2011 met ingang van die datum aanspraak maakt op de bij die LFNP-functie behorende hogere salarisschaal, niet per 31 december 2011 in aanmerking komt voor een periodieke verhoging naar schaal 7, trede 3. Omdat de aanspraak op een hogere inschaling is gebaseerd op de overgang naar het LFNP en niet het gevolg is van een bevordering, is artikel 10 van het Bbp niet van toepassing. De hogere inschaling vloeit daarom niet rechtstreeks voort uit artikel 6 van het Bbp en de daarop volgende artikelen van het hoofdstuk 2 “Salaris”. De aanspraak op de hogere inschaling als gevolg van de overgang naar het LFNP is specifiek gecreëerd in artikel 49f van het Bbp, opgenomen in hoofdstuk 9 “Overgangs- en slotbepalingen”. Met de wijziging van artikel 49f van het Bbp bij Besluit van de Minister van Veiligheid en Justitie van 18 juli 2014 (Staatsblad 2014, 292), houdende wijziging van het Besluit bezoldiging politie in verband met enkele aanpassingen naar aanleiding van de inwerkingtreding van het LFNP (Besluit van 18 juli 2014), is niet beoogd af te stappen van de bedoeling van de wetgever en overlegpartijen dat als gevolg van de overgang naar het LFNP horizontaal wordt ingeschaald.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat zij in de wetsgeschiedenis van artikel 49f van het Bbp geen aanknopingspunten vindt voor het standpunt van appellante, dat artikel 10 van het Bbp op haar situatie van toepassing is. In de Nota van Toelichting bij artikel 49f (oud) van het Bbp (Staatsblad 2012, 520) is opgenomen dat bij een indeling in een hogere salarisschaal geen bevorderingsperiodiek op grond van artikel 10 van het Bbp wordt toegekend. Niet is gebleken dat het uitgangspunt van het LFNP van horizontale overgang, dat niemand er qua salaris op achteruit mag gaan, na verloop van tijd is veranderd. De horizontale inschaling is uitdrukkelijk de bedoeling geweest van de korpschef, de overlegpartijen en daarmee van de wetgever. Daarom komt geen doorslaggevende betekenis toe aan het feit dat in het huidige artikel 49f van het Bbp en/of de Nota van Toelichting daarop (Staatsblad 2014, 292) niet meer uitdrukkelijk is opgenomen dat sprake is van een afwijking van artikel 10 van het Bbp. Daarbij heeft de rechtbank betrokken de toelichting van de korpschef ter zitting dat, nadat hij mede van schaal op schaal is gaan matchen, uitdrukkelijke verwijzing naar artikel 10 van het Bbp overbodig was geworden.
3.1.
Appellante heeft in hoger beroep haar standpunt herhaald dat haar per 31 december 2011, vanwege de hogere inschaling in het kader van het LFNP, een extra periodiek toekomt op grond van artikel 10, eerste lid, van het Bbp. Dat dit artikel van toepassing is, blijkt volgens appellante uit de redactie en systematiek van het Bbp met betrekking tot de inschaling. In artikel 49f van het Bbp, zoals dit met ingang van 26 juli 2014 luidt, is niet vermeld dat
artikel 10 van het Bbp niet van toepassing is. Alleen is bepaald tot en met welke datum een bevordering maximaal kan terugwerken. Uit de toelichting bij deze bepaling blijkt evenmin dat is beoogd af te wijken van artikel 10 van het Bbp. Artikel 49 van het Bbp vormt in zoverre een aanvulling op hoofdstuk 2 van het Bbp. Door geen betekenis toe te kennen aan wat is vermeld in Staatsblad 2014, 292, handelt de korpschef in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Verder is niet in alle gevallen op basis van de schaal gematcht, zoals is gebleken in haar geval. Reeds hieruit volgt dat een uitdrukkelijke verwijzing naar artikel 10 van het Bbp niet overbodig is geworden.
3.2.
In het verweerschrift heeft de korpschef benadrukt dat de reden van wijziging van
artikel 49f van het Bbp niet was gelegen in de nieuwe manier van matchen van functies op schaal, maar in het gegeven dat bij de voorbereiding van de uitvoering bleek dat dit artikel niet duidelijk genoeg was geformuleerd. Los van de reden van wijziging is de beoogde horizontale overgang nooit losgelaten.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
In dit geding moet de vraag worden beantwoord of appellante door de toekenning van de LFNP-functie van Generalist GGP, die is gewaardeerd in een hogere salarisschaal dan haar korpsfunctie, recht heeft op een periodieke verhoging op grond van artikel 10 van het Bbp.
4.2.
In artikel 49f (oud), eerste lid, van het Bbp, zoals dat luidde tot 26 juli 2014, was bepaald dat door het LFNP voor de ambtenaar aanspraak ontstaat op de salarisschaal behorende bij de hem toegekende functie.
In het tweede lid van dit artikel was bepaald dat, indien de salarisschaal behorende bij de functie die aan de ambtenaar is toegekend hoger is dan de salarisschaal die de ambtenaar ontving op basis van zijn uitgangspositie, voor de ambtenaar een aanspraak op die hogere salarisschaal ontstaat vanaf de aanvangsdatum van de desbetreffende uitgangspositie. In afwijking van artikel 10 blijft bij indeling in die hogere salarisschaal het salaris gelijk tenzij dit door afwijkende bedragen tussen de schalen niet mogelijk is. In dat geval geldt dat de ambtenaar wordt ingedeeld in het eerste salaris gelegen boven het oude salaris in de nieuwe salarisschaal.
4.3.
De Nota van Toelichting bij artikel 49f (oud) van het Bbp (Staatsblad 2012, 520) vermeldt onder meer “Bij de voorbereiding van de implementatie van het LFNP is als uitgangspunt bepaald dat de medewerker ’houdt wat hij heeft’; met andere woorden, de medewerker wordt van de omzetting naar het LFNP op zichzelf niet slechter”. (…) “Indien een ambtenaar door het LFNP naar een hogere salarisschaal gaat, wordt bij indeling in die hogere salarisschaal niet de zogenaamde bevorderingsperiodiek uit artikel 10 toegekend”. (…) “De bedoeling is dat de ambtenaar qua salaris horizontaal overgaat”.
4.4.
Op 26 juli 2014 is artikel 49f van het Bbp (nieuw) in werking getreden, dat een wijziging bevat die terugwerkt tot en met 16 december 2013. In het eerste lid van dit artikel is bepaald dat voor de ambtenaar aanspraak ontstaat op de salarisschaal, toelagen, vergoedingen en uitkeringen behorende bij de functie die hem naar aanleiding van de invoering van het LFNP is toegekend, vanaf het moment van het bekendmaken van het besluit genomen op grond van de regels gesteld op grond van artikel 6, tweede lid, tweede volzin, zoals die luidde op de dag voor de inwerkingtreding van dit artikel, strekkende tot toekenning van een functie die is opgenomen in het LFNP aan de ambtenaar. Deze aanspraak werkt terug tot en met het moment waarop de ambtenaar deze functie is toegekend, doch uiterlijk tot en met 1 januari 2010.
4.5.
In de Nota van Toelichting bij het gewijzigde artikel 49f van het Bbp
(Staatsblad 2014, 292) is vermeld “Artikel 49f Bbp zoals dat luidt sinds het
Staatsblad 2012, 520 bleek bij de voorbereiding van de uitvoering niet duidelijk genoeg geformuleerd. De omvang van de mogelijke aanspraken was onduidelijk en daardoor niet vast te stellen op grond van het oude artikel 49f Bbp. Ook stond in het vierde lid dat er een ministeriële regeling zou worden vastgesteld over de financiële aanspraken over de bij de LFNP-functie behorende toelagen. Bij nader inzien bleek dat de eventueel ontstane aanspraken gelijk zouden zijn aan de reguliere rechtspositie. Hierdoor bleek er geen behoefte te bestaan aan de ministeriële regeling en daarom wordt de grondslag van deze regeling bij deze wijziging weggehaald. Hierop is besloten de tekst van artikel 49f van het Bbp aan te passen. De nieuwe formulering stelt vast wat de gevolgen voor salarisschalen, toelagen, vergoedingen of uitkeringen kunnen zijn voor een ambtenaar bij de toekenning van een functie op grond van het LFNP”.
4.6.
In artikel 10, eerste lid, van het Bbp is bepaald dat ingeval van indeling in een hogere schaal, het salaris van de ambtenaar in de nieuwe schaal wordt vastgesteld op het salaris gelegen onmiddellijk boven het salaris dat de ambtenaar genoot.
4.7.
De Raad ziet in de op zich heldere tekst van artikel 49f van het Bbp gelezen in samenhang met artikel 10 van het Bbp geen enkel aanknopingspunt voor de opvatting van de korpschef. In de thans geldende tekst van artikel 49f van het Bbp is slechts bepaald dat een politieambtenaar aanspraak heeft op de salarisschaal, toelagen, vergoedingen en uitkeringen behorende bij de functie die hem naar aanleiding van de invoering van het LFNP is toegekend, welke aanspraak terugwerkt tot en met het moment waarop deze functie is toegekend, uiterlijk tot en met 1 januari 2010. In deze bepaling is, in tegenstelling tot in artikel 49f (oud) van het Bbp, niets bepaald over een afwijking van artikel 10 van het Bbp bij indeling in een hogere salarisschaal, zodat een dergelijke afwijking niet tot stand is gekomen. De omstandigheid dat artikel 49f van het Bbp is opgenomen in hoofdstuk 9, houdende overgangsbepalingen, leidt er, anders dan de korpschef heeft betoogd, niet toe dat artikel 10 van het Bbp hier toepassing mist. In artikel 10 is immers in duidelijke en algemene bewoordingen gesteld dat de ambtenaar bij indeling in een hogere schaal - wat hier het geval is - recht heeft op een periodieke verhoging.
4.8.
De Raad wijst in dit verband verder op de Nota van Toelichting bij het Besluit van 18 juli 2014 (Staatsblad 2014, 292), waarbij artikel 49f van het Bbp is gewijzigd. De Raad wijst met name op de passages dat artikel 49f bij de voorbereiding van de uitvoering niet duidelijk genoeg bleek geformuleerd, dat de omvang van de mogelijke aanspraken onduidelijk was en daardoor op grond van dit oude artikel niet vast te stellen was, alsmede dat bij nader inzien bleek dat de eventueel ontstane aanspraken gelijk zouden zijn aan de reguliere rechtspositie. Hieruit maakt de Raad op, anders dan de korpschef heeft betoogd en de rechtbank heeft onderschreven, dat aan de ambtenaar bij een hogere inschaling in een LFNP-functie, conform de gang van zaken bij een reguliere rechtspositie, tevens een periodieke verhoging toekomt. Dat horizontale overgang en inschaling in het kader van het LFNP beoogd is, zodat een politieambtenaar er in ieder geval niet op achteruit gaat, betekent voorts niet dat geen sprake kan zijn van financiële vooruitgang bij de toekenning van een LFNP-functie, zoals al blijkt uit de aanspraak op de hogere inschaling in dit geval. Dit alles brengt de Raad tot een bevestigende beantwoording van de onder 3.1 geformuleerde vraag.
4.9.
Wat in 4.3 is overwogen, heeft de rechtbank niet onderkend. Dit betekent dat het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Verder zal de Raad zelf in de zaak voorzien en, in zoverre met herroeping van het besluit van 17 oktober 2014, appellante op 31 december 2011 een periodieke verhoging toekennen door indeling in trede 3, in plaats van in trede 2, van salarisschaal 7. Deze indeling zal voor de korpschef aanleiding moeten zijn tot het in orde brengen van de doorloop van de periodieken.
5. Aanleiding bestaat de korpschef te veroordelen in de kosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 990,- in bezwaar, € 990,- in beroep en € 1.237,50 in hoger beroep, in totaal € 3.217,50 voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 27 maart 2015;
- kent aan appellante, in zoverre met herroeping van het besluit van 17 oktober 2014, op
31 december 2011 een periodieke verhoging in salarisschaal 7 toe, door indeling in trede 3
van salarisschaal 7 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het
vernietigde besluit van 27 maart 2015;
- bepaalt dat de korpschef aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde
griffierecht van in totaal € 415,- vergoedt;
- veroordeelt de korpschef in de kosten van appellante tot een bedrag van € 3.217,50.
Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend als voorzitter en J.J.T. van den Corput en J.C.F. Talman als leden, in tegenwoordigheid van J. Tuit als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 5 januari 2017.
(getekend) B.J. van de Griend
(getekend) J. Tuit