Uitspraak
15/4590 AW
Datum uitspraak: 3 maart 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van
20 mei 2015, 14/3597 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de korpschef van politie (korpschef)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. W.J. Dammingh, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De korpschef heeft een verweerschrift ingediend.
De korpschef heeft desgevraagd nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 januari 2016. Namens appellant is
mr. Dammingh verschenen. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. V. de Kruijf-Stellaard, mr. F.A.M. Bot en R.M.M. Paulssen.
OVERWEGINGEN
1.1.
In het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector Politie 2008-2010 is onder meer afgesproken dat voor de sector Politie landelijk een nieuw functiegebouw zal gaan gelden. Daartoe is een stelsel van (uiteindelijk) 92 functies met daarbij behorende functiebenamingen ontwikkeld, voorzien van een waardering per functie. Dit geheel wordt aangeduid als het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP) en is vastgelegd in de Regeling vaststelling LFNP (Stcrt. 2013, nr. 13079). Voor een uiteenzetting over de onderscheiden stappen in het kader van de invoering van het LFNP alsmede een weergave van de toepasselijke regelgeving verwijst de Raad naar zijn uitspraken van 1 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1550 en ECLI:NL:CRVB:2015:1663.
1.2.
Appellant was werkzaam als Allround Politiemedewerker, salarisschaal 7, bij de Dienst Waterpolitie van het voormalige Klpd. Uit dien hoofde was hij vanaf 1 september 2001 in dienst aan boord van zeegaande patrouillevaartuigen van de Dienst Waterpolitie.
1.3.
Bij op bezwaar genomen besluit van 5 juli 2012 is een verzoek van appellant om functieonderhoud op grond van de Tijdelijke regeling functieonderhoud politie alsnog ingewilligd en, in verband met de aanwijzing van appellant als gezagvoerder/schipper a/b, zoals weergegeven in Besluit nr. 28 van de Dienstleiding van de Dienst Waterpolitie van
17 december 2008, een aangepaste, persoonsgebonden beschrijving vastgesteld voor de functie van Allround Politiemedewerker. Daarbij zijn de hoofdbestanddelen van de taak van gezagvoerder/schipper toegevoegd aan de functie van appellant.
1.4.
Bij besluit van 27 juli 2012 is de uitgangspositie van appellant voor de omzetting naar het LFNP vastgesteld op de onder 1.3 aangeduide, persoonsgebonden functie van Allround Politiemedewerker. Tegen dit besluit heeft appellant geen rechtsmiddelen aangewend.
1.5.
Bij besluit van 16 december 2013 heeft de korpschef ten aanzien van appellant besloten tot toekenning van en overgang naar de LFNP-functie van Generalist Gebiedsgebonden Politie, met als vakgebied GGP en werkterrein Nautisch (ggp), Wijkagent, gewaardeerd in salarisschaal 7. Bij besluit van 30 juli 2014 (bestreden besluit) is het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
2.1.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft aan haar oordeel, samengevat en voor zover hier van belang, het volgende ten grondslag gelegd.
2.2.
Aan het bestreden besluit - dat namens de korpschef van politie is ondertekend door de programmadirecteur Human Resources Management (HRM), als plaatsvervanger van de directeur HRM - kleeft een bevoegdheidsgebrek. Nu de korpschef het bestreden besluit heeft bekrachtigd, wordt dit bevoegdheidsgebrek echter met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gepasseerd, nu betrokkene door dit gebrek niet in zijn belangen is geschaad. De korpschef heeft de bijlage bij de Regeling overgang naar een LFNP functie, Stcrt. 2013, nr. 13141 (Regeling), de transponeringstabel, terecht aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift. Het betoog van appellant dat hem in het domein Ondersteuning, vakgebied Scheepvaart, de functie van Gezagvoerder Binnenvaart en/of gezagvoerder Zeevaart had moeten worden toegekend, slaagt niet. De rechtbank is met de korpschef van oordeel dat het domein Uitvoering gelet op de functiebeschrijving van appellant het meest vergelijkbaar is. De rechtbank heeft in het gepasseerde bevoegdheidsgebrek wel aanleiding gezien de korpschef te veroordelen in de proceskosten, welke zijn begroot op € 122,50, waarbij als wegingsfactor als bedoeld in de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht 0,25 (zeer licht) is gehanteerd.
3. Appellant heeft in hoger beroep de juistheid van die uitspraak op de hierna te bespreken gronden bestreden.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
Appellant heeft aangevoerd dat de rechtbank de transponeringstabel ten onrechte heeft aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift en dat deze niet als grondslag voor het bestreden besluit had mogen dienen. Ter zake wordt verwezen naar de onder 1.1 genoemde uitspraak van 1 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1550. Het overwogene in die uitspraak in aanmerking genomen, stelt appellant op zichzelf beschouwd terecht dat de transponeringstabel het karakter van een algemeen verbindend voorschrift ontbeert, maar dat neemt niet weg dat de tabel als grondslag mag dienen voor besluitvorming als hier aan de orde, waarbij de korpschef in beginsel mag volstaan met een verwijzing daarnaar. Het is aan de betrokken politieambtenaar om aannemelijk te maken dat de matching niet overeenkomstig de Regeling overgang naar een LFNP functie, Stcrt. 2013, nr. 13141 (Regeleing),is geschied of dat het resultaat van de matching anderszins onhoudbaar is te achten. Het enkele feit dat een andere uitkomst ook verdedigbaar zou zijn geweest, is niet voldoende. Verder kan de politieambtenaar zich niet beroepen op feiten of omstandigheden die hij reeds in het kader van de vaststelling van de uitgangspositie naar voren had kunnen brengen.
4.1.2.
Voor zover appellant zich op het standpunt stelt dat met het oordeel dat aan de transponeringstabel, ondanks dat deze het karakter van een algemeen verbindend voorschrift ontbeert, niettemin een zwaarwegende betekenis moet worden gehecht in de onder 4.1.1 bedoelde zin, in strijd met artikel 8:69, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de grondslag van het bestreden besluit wordt uitgebreid, deelt de Raad dit standpunt niet. Het bestreden besluit is gebaseerd op de transponeringstabel. Zoals al is geoordeeld in de uitspraken van 1 juni 2015, is die grondslag in beginsel toereikend. Die conclusie houdt geen aanvulling of wijziging van de aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde motivering in. Het beroep van appellant op de uitspraak van de Raad van 13 december 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU8612, treft bijgevolg geen doel. Het voorgaande brengt tevens mee dat er evenmin aanleiding is voor het toepassen van een bestuurlijke lus, zoals door appellant bepleit.
4.2.1.
Appellant heeft aangevoerd dat hij ongeveer 80% van zijn werktijd werkzaam is als gezagvoerder van een zeevarend schip. Omdat appellant in vergelijking met zijn directe collega’s de meeste dienstjaren heeft, wordt hij vrijwel elke dienst ingezet als gezagvoerder. Als gezagvoerder houdt appellant zich niet bezig met uitvoerende, maar met ondersteunende taken. Naast zijn taak als gezagvoerder is appellant voor ongeveer 20% van zijn werktijd belast met uitvoerende werkzaamheden. Nu appellant in hoofdzaak is belast met werkzaamheden als gezagvoerder en deze werkzaamheden het hoofdbestanddeel van zijn functie vormen, acht appellant de keuze voor het domein Uitvoering als het meest vergelijkbare, onbegrijpelijk en niet deugdelijk gemotiveerd. Appellant heeft er in dit verband nog op gewezen dat de scheepvaart volgens de beleidsregel Instructie organieke matching (Stcrt. 2012, nr. 10411, zoals nadien gewijzigd, Stcrt. 2013, nr. 12776) wordt gerekend tot het domein Ondersteuning.
4.2.2.
Volgens de beleidsregel Instructie organieke matching, voor zover hier van belang, gelden voor de domeinen Uitvoering en Ondersteuning de volgende definities:
“Het domein Uitvoering draagt in de zin van het LFNP bij aan één van de vakgebieden vallend onder dit domein, te weten: Beveiliging, G(ebieds) G(ebonden) P(olitie), Informantenrunner, Intelligence, Interventie, Meldkamer, Observatie, Tactische Opsporing, Forensische Opsporing, Luchtvaart, Intake & Service en Operationeel Specialismen. Het domein Uitvoering levert een directe bijdrage aan operationele politietaken, en staat daarmee in rechtstreeks verband met de handhaving van de rechtsorde (criminaliteitsbestrijding), de openbare orde en veiligheid en/of leefbaarheid in de samenleving.
Het domein Ondersteuning draagt in de zin van het LFNP bij aan één van de vakgebieden vallend onder dit domein, te weten: Bedrijfsvoering Specialismen, Gespecialiseerde Ondersteuning, Administratie en Secretariaat, Scheepvaart, Techniek, H(uisvesting) S(ervices) en M(iddelen), Onderzoek & Kennisontwikkeling en Docenten. Het domein Ondersteuning levert een bijdrage aan een effectief en efficiënt werkende politieorganisatie, terwijl tegelijkertijd geen of een beperkte directe bijdrage wordt geleverd aan operationele politietaken en daarmee niet in rechtstreeks of onvoldoende verband staat met de handhaving van de rechtsorde (criminaliteitsbestrijding), de openbare orde en veiligheid en/of leefbaarheid in de samenleving.”
4.2.3.
De onder 1.3 aangeduide, persoonsgebonden functie van Allround Politiemedewerker kenmerkt zich blijkens punt 2.1 (“Bestaansreden van de functie”) van de korpsfunctiebeschrijving in het bijzonder door het verrichten van uitvoerende werkzaamheden op het terrein van surveillance, toezicht, controle en handhaving, het optreden bij calamiteiten en ongevallen en het verrichten van de daaruit voortvloeiende taken, opdat veiligheid en leefbaarheid worden gewaarborgd. Daarnaast worden onderzoekswerkzaamheden verricht op het gebied van criminaliteitsbestrijding. De Raad is, met de korpschef, van oordeel dat de functie van appellant aldus een overwegend operationeel karakter heeft. De stelling van appellant dat zijn werkzaamheden als gezagvoerder het hoofdbestanddeel van zijn functie vormen, vindt geen steun in de korpsfunctiebeschrijving. Voor zover de feitelijke situatie zou afwijken van de beschrijving van de korpsfunctie, geldt dat de formele functiebeschrijving leidend is bij de matching en dat het voor rekening en risico van appellant komt dat hij heeft berust in het besluit van 27 juli 2012 tot vaststelling van zijn uitgangspositie. Zoals de korpschef in zijn verweerschrift in hoger beroep verder heeft benadrukt, is in de Handleiding uitvoering matching LFNP 2013 (Handleiding), in Deel III ‘Specifieke functiegroepen’, onderdeel A, onder 2, vermeld dat een aantal LFNP-functies niet is gebruikt, omdat geen enkele korpsfunctiebeschrijving hiermee het meest vergelijkbaar is geacht.
In het domein Ondersteuning betreft dit in het vakgebied Scheepvaart, de LFNP-functies Gezagvoerder Zeevaart (schaal 10), Gezagvoerder Zeevaart Beperkte Inzet (schaal 9), Gezagvoerder Binnenvaart (schaal 8) en Stuurman Zeevaart (schaal 8). Ter zitting van de Raad is namens de korpschef in dit verband nog toegelicht dat het hier gaat om LFNP-functies met een fulltime ondersteunend karakter. Dergelijke functies komen in de praktijk echter niet voor. Het bevoegd gezag behoeft slechts gebruik te maken van LFNP-functies die passen bij de eigen organisatie. Het is niet doelmatig om ten aanzien van medewerkers, zoals appellant - die primair politieman zijn, zij het met vaarbevoegdheid - gebruik te maken van LFNP-functies als ware het fulltime gezagvoerders. Gelet op de korpsfunctiebeschrijving, de toelichting in de Handleiding alsmede de motivering in het functievergelijkingsformulier, acht de Raad de keuze voor het domein Uitvoering afdoende gemotiveerd. Het onder 4.2.1 weergegeven betoog slaagt dus niet. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat de matching in zijn geval niet overeenkomstig de Regeling is geschied of anderszins een onhoudbaar resultaat kent. De enkele stelling dat een andere uitkomst, zijnde de door appellant gewenste indeling in een gezagvoerdersfunctie in het domein Ondersteuning en vakgebied Scheepvaart, ook verdedigbaar zou zijn geweest, is niet voldoende.
4.3.
De Raad verwerpt eveneens het betoog van appellant dat in zijn geval aanleiding bestaat voor een zogeheten dubbele match, waarbij twee LFNP-functies worden vastgesteld als zijnde de meest vergelijkbare. Blijkens de meergenoemde Handleiding (pagina 13), voor zover hier van belang, is een dubbele match aangewezen in de als uitzonderlijk te beschouwen situatie waarin sprake is van een korpsfunctiebeschrijving met twee hoofdbestanddelen die qua omvang elk precies de helft van de functie omvatten. Aan deze voorwaarde is in het geval van appellant niet voldaan.
4.4.
Appellant heeft tot slot betoogd dat de korpschef het bestreden besluit ondeugdelijk heeft gemotiveerd door de transponeringstabel op te vatten als een algemeen verbindend voorschrift, waartegen ingevolge artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, gelezen in verbinding met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb geen bezwaar en beroep openstaat. Nu hij tegen deze dragende overweging in de besluitvorming terecht is opgekomen en heeft moeten procederen om tot een deugdelijke motivering te komen, maakt hij aanspraak op vergoeding van proceskosten, aldus appellant. De Raad begrijpt dit betoog aldus dat er volgens appellant aanleiding bestaat om de korpschef, in aanvulling op de door de rechtbank uitgesproken proceskostenveroordeling, te veroordelen in de kosten die appellant in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep heeft gemaakt. Dit betoog slaagt niet. Dat de transponeringstabel niet kan worden aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift, laat onverlet dat de tabel als grondslag mag dienen voor besluitvorming als hier aan de orde, waarbij de korpschef in beginsel mag volstaan met een verwijzing daarnaar. De Raad verwijst in zoverre naar zijn onder 1.1 genoemde uitspraak van 1 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1550. Dat de transponeringstabel het karakter van een algemeen verbindend voorschrift ontbeert, leidt dan ook niet tot de conclusie dat het bestreden besluit in zoverre niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep van appellant op de vaste rechtspraak van de Raad (zie onder meer de uitspraak van 24 september 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3123) volgens welke in geval van een ongegrond beroep aanleiding bestaat om het bestuursorgaan te veroordelen in de proceskosten die een andere partij heeft moeten maken, indien die andere partij heeft moeten procederen om een deugdelijke motivering van het besluit te krijgen, slaagt niet. Nu de transponeringstabel als grondslag mag dienen voor het bestreden besluit, bestaat onvoldoende grond voor het oordeel dat appellant heeft moeten procederen om een deugdelijke motivering van het bestreden besluit te krijgen.
De conclusie is dat een veroordeling in de proceskosten, in aanvulling op de door de rechtbank uitgesproken proceskostenveroordeling, geen aanleiding bestaat. Met de door de rechtbank uitgesproken proceskostenveroordeling, waarin de korpschef overigens heeft berust, is appellant geenszins tekortgedaan. In het verlengde hiervan bestaat er evenmin aanleiding om, zoals is verzocht, te bepalen dat de korpschef het betaalde griffierecht vergoedt.
5. Het hoger beroep slaagt niet. De aangevallen uitspraak komt voor bevestiging in aanmerking.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend, als voorzitter en E.J.M. Heijs en
C.H. Bangma als leden, in tegenwoordigheid van A. Mansourova als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 3 maart 2016.
(getekend) B.J. van de Griend
(getekend) A. Mansourova