Uitspraak
16/874 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 23 december 2015, 15/3230 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar (college)
Datum uitspraak: 15 september 2016
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. A.J.M. van Meer hoger beroep ingesteld
.
.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 augustus 2016. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Van Meer. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. J.J. Blanken, advocaat.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant is met ingang van 1 april 2013 aangesteld in algemene dienst van de toenmalige gemeente Alkmaar, tijdelijk voor bepaalde tijd tot en met 31 december 2014, in de functie van [naam functie A] .
1.2.
Ingevolge de Wet van 14 mei 2014 tot samenvoeging van de gemeenten Alkmaar,
Graft-De Rijp en Schermer (Stb. 2014, 190) is met ingang van 1 januari 2015 de nieuwe gemeente Alkmaar ingesteld, bestaande uit het grondgebied van de op te heffen gemeenten Alkmaar, Graft-De Rijp en Schermer.
1.3.
Bij besluit van 27 november 2014 heeft het college van gedeputeerde staten van
Noord-Holland ( GS ) - op voordracht van de stuurgroep Fusie Alkmaar, Graft-De Rijp en Schermer en de presidia van de drie gemeenteraden - appellant met ingang van 1 januari 2015 benoemd tot [functie B] van de nieuwe gemeente Alkmaar. Daarmee is toepassing gegeven aan artikel 61 van de Wet algemene regels herindeling (Wet arhi).
1.4.
Bij besluit van 22 december 2014 heeft het college van de toenmalige gemeente Alkmaar appellant benoemd tot tijdelijk [naam functie A] van de nieuwe gemeente Alkmaar voor de duur van zes maanden. De tijdelijke aanstelling van appellant is daarbij verlengd van 1 januari 2015 tot 1 juli 2015.
1.5.
Op 14 april 2015 heeft appellant geweigerd aanwezig te zijn bij (een gedeelte van) de vergadering van het college over zaken die verband hielden met zijn positie als [naam functie A] . Bij brief van 16 april 2015 heeft het college appellant uitgenodigd voor een gesprek over zijn positie op 21 april 2015. Daarbij is aangegeven dat zich in de afgelopen periode problemen hebben voorgedaan rond zijn functioneren, waarbij hij de indruk heeft gewekt niet volledig “in control” te zijn en het college in onvoldoende mate te informeren over relevante kwesties, onder meer betrekking hebbend op de bedrijfsvoering. Gewezen is op een aantal incidenten dat zich heeft voorgedaan en op het bij herhaling stellen van de vertrouwenskwestie door appellant. Appellant heeft geweigerd aan de uitnodiging voor een gesprek gevolg te geven, waarna hem daartoe een dienstopdracht is verstrekt.
1.6.
Bij besluit van 28 april 2015 heeft het college appellant medegedeeld dat zijn tijdelijke aanstelling van rechtswege eindigt op 1 juli 2015 en dat het college niet zal overgaan tot definitieve benoeming van appellant als [naam functie A] van de (nieuwe) gemeente Alkmaar.
1.7.
Bij besluit van 12 mei 2015 heeft het college P met ingang van 6 mei 2015 benoemd tot waarnemend [functie B] en waarnemend [naam functie]
1.8.
Bij besluit van 14 juli 2015 (bestreden besluit) heeft het college, voor zover thans nog van belang, het bezwaar tegen het besluit van 28 april 2015 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, voor zover thans nog van belang, het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Het college heeft verweer gevoerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Appellant heeft zich primair op het standpunt gesteld dat zijn aanstelling als [functie B] is doorgelopen tot op of omstreeks 1 mei 2016, toen het college definitief in de vervulling van de functie van [functie B] heeft voorzien. Pas toen is de aanstelling door [functie B] geëindigd. Er was dus op 1 juli 2015 geen sprake van een aflopend dienstverband. Verlenging per die datum was daarom niet aan de orde, aldus appellant.
4.2.
Dit betoog treft geen doel. Ingevolge artikel 61, eerste en tweede lid, van de Wet arhi geldt de benoeming van een tijdelijke [functie B] door GS staten vanaf de datum van herindeling tot de dag waarop overeenkomstig de Gemeentewet in de functie van [functie B] is voorzien. In artikel 102 van de Gemeentewet is bepaald dat het college de [functie B] benoemt. De Raad is met het college van oordeel dat het onder 1.4 genoemde besluit van het college van de toenmalige gemeente Alkmaar van 22 december 2014, mede gezien de ambtelijke nota die eraan ten grondslag heeft gelegen, moet worden opgevat als een benoeming in de zin van artikel 102 van de Gemeentewet, waarbij appellant met ingang van 1 januari 2015 is aangesteld als [functie B] van de nieuwe gemeente.
4.3.
Aan het vorenstaande doet niet af dat appellant bij het besluit van 22 december 2014 slechts voor een bepaalde termijn van zes maanden is aangesteld. Een benoeming in de zin van artikel 102 van de Gemeentewet geschiedt niet per definitie in vaste dienst of voor onbepaalde tijd.
4.4.
Aan hetgeen onder 4.2 is overwogen doet evenmin af dat het besluit van 22 december 2014 onbevoegdelijk is genomen. Vooropgesteld wordt dat aan het college van een op te heffen gemeente geen bevoegdheid toekomt om een ambtenaar van de nieuw ingestelde gemeente te benoemen. Zo’n rechtstreekse benoeming in de nieuwe gemeente, zoals hier heeft plaatsgevonden, is in strijd met het stelsel van de Wet arhi (uitspraak van 24 oktober 1996, ECLI:NL:CRVB:1996:ZB6390). Echter, een besluit is niet nietig of non-existent om de enkele reden dat het onbevoegdelijk is genomen. Zo’n besluit heeft het daarmee beoogde rechtsgevolg indien het niet is geschorst, herroepen of vernietigd (uitspraak van 24 mei 2002, ECLI:NL:CRVB:2002:AZ1709). Van omstandigheden die dit anders kunnen maken, is in dit geval niet gebleken. Tegen het besluit van 22 december 2014, dat overigens later is bekrachtigd door het college van de nieuwe gemeente Alkmaar, is niet tijdig bezwaar gemaakt. Voor zover appellant dit besluit alsnog wil bestrijden, moet worden vastgesteld dat de daarvoor geldende bezwaartermijn is overschreden. Er zijn geen gronden om aan die termijnoverschrijding voorbij te gaan. Het was onmiskenbaar de strekking van het besluit om de duur van het dienstverband tot 1 juli 2015 te beperken. Op grond van de formele rechtskracht moet thans van de rechtmatigheid van die beperking worden uitgegaan.
4.5.
Daarmee staat vast dat sprake was van een aanstelling in tijdelijke dienst voor bepaalde tijd. Naar vaste rechtspraak is het bestuursorgaan niet gehouden zo’n aanstelling na afloop van de gestelde termijn te verlengen of om te zetten in een vaste aanstelling, tenzij er een verplichting bestaat tot voortzetting van het dienstverband, dan wel het niet-verlengen in strijd zou komen met enige regel van ongeschreven recht (uitspraak van 18 maart 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL9549).
4.6.
Appellant beroept zich in dit verband op het vertrouwensbeginsel. Hij stelt dat het college hem stellig en onvoorwaardelijk heeft toegezegd dat men met hem als [naam functie A] verder wilde. Hij heeft vooral gewezen op een lunchbijeenkomst van het (toen nieuwe) college begin januari 2015, waarin dit zou zijn besloten. Wethouder Kloos heeft hem deze beslissing overgebracht als een toezegging van het college. Indien een en ander niet duidelijk blijkt uit de in het dossier aanwezige schriftelijke verklaringen van de leden van het college, dan komt dit volgens appellant omdat deze niet volledig zijn. Wat er niet in staat, kan alsnog naar voren komen in een getuigenverhoor onder ede. Omdat de betrokken personen niet uit eigen beweging bereid zijn om een getuigenverklaring te komen afleggen, heeft appellant de Raad verzocht hen daartoe op te roepen.
4.7.
De Raad ziet in de stukken van het geding zeker aanwijzingen dat eind 2014 en in januari 2015 bij individuele (toekomstige) leden van het college de bereidheid en het voornemen bestonden om tot voortzetting van het dienstverband van appellant te komen. In deze richting wijzen bijvoorbeeld ook de door de burgemeester omstreeks november 2014 afgegeven intentieverklaring ten behoeve van appellants hypotheek en de toekenning van een gratificatie aan appellant bij besluit van 23 januari 2015, waarin zijn inzet voor het organisatie-ontwikkelingstraject is geprezen. Dit alles heeft er echter niet toe geleid dat appellant meteen in vaste dienst is aangesteld. Integendeel, blijkens de stukken was de beperking van de duur van de aanstelling tot 1 juli 2015 mede bedoeld om de mogelijkheid open te houden eerst nog een wervings- en selectieprocedure te laten plaatsvinden. Verder kan niet worden voorbijgezien aan eerste signalen dat een moeilijk beheersbare financieel-organisatorische situatie was ontstaan. Al met al is in de thans beschikbare gegevens onvoldoende grond gelegen voor het oordeel dat sprake is geweest van een stellige en onvoorwaardelijke toezegging op grond waarvan het college gehouden zou zijn tot voortzetting van het dienstverband.
4.8.
Maar ook indien door verhoor van getuigen alsnog aannemelijk zou worden dat in het begin van januari 2015 namens het college aan appellant stellige en onvoorwaardelijke toezeggingen zijn gedaan zoals onder 4.6 omschreven, kan niet worden geoordeeld dat het college ook op 28 april 2015 nog gehouden was het dienstverband na 1 juli 2015 voort te zetten. Op 13 januari 2015 heeft de accountant van de gemeente een kritische
interim-rapportage uitgebracht, waaruit ernstige gebreken in onder meer het financieel beheer naar voren kwamen. Vervolgens is tussen partijen een conflictsituatie gegroeid, die is uitgemond in de incidenten rond 14 april 2015. In de gerezen problemen heeft de wethouder Financiën uiteindelijk aanleiding gevonden om af te treden. Onder deze gewijzigde omstandigheden kon van het college niet meer worden gevergd de - hier veronderstelde - toezegging van begin januari 2015 nog gestand te doen. Daarbij is mede in aanmerking genomen dat, naar appellant ter zitting heeft onderschreven, de [functie B] als ambtenaar een in de Gemeentewet verankerde bijzondere positie inneemt en fungeert als scharnierpunt tussen de leden van het college en de ambtelijke organisatie. Hiermee verdraagt zich niet dat het college iemand zou moeten benoemen in wie het inmiddels alle vertrouwen heeft verloren. Zonder te treden in de vraag aan wie de financieel-organisatorische problemen zijn te wijten, moet de Raad in ieder geval vaststellen dat appellant door zijn afhoudende wijze van communiceren wezenlijk aan het ontstaan en voortbestaan van het vertrouwensconflict heeft bijgedragen. De stelling van appellant dat het college eerst zijn toezegging tot verlenging van het dienstverband had moeten nakomen en dat daarna over beëindiging van het dienstverband had kunnen worden onderhandeld, kan niet als juist worden aanvaard. In een situatie zoals hier aan de orde verliest ook een stellige en onvoorwaardelijke toezegging door de later opgekomen feiten en omstandigheden haar bindende karakter.
4.9.
Op grond van het vorenstaande concludeert de Raad dat het oproepen van getuigen, zoals door appellant verzocht, geen zin heeft. Ook indien daarmee aannemelijk zou worden gemaakt hetgeen appellant stelt, te weten een bindende toezegging begin januari 2015, kan dit niet leiden tot het door appellant beoogde doel, omdat die toezegging dan door de latere ontwikkelingen is achterhaald. De Raad wijst het verzoek daarom af.
4.10.
Ook overigens zijn geen feiten of omstandigheden naar voren gekomen die kunnen leiden tot een verplichting tot voortzetting zoals onder 4.5 omschreven. Het bestreden besluit houdt dus in rechte stand en de aangevallen uitspraak, voor zover in hoger beroep aangevochten, moet worden bevestigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten.
Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en B.J. van de Griend en R. Kooper als leden, in tegenwoordigheid van A. Mansourova als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 15 september 2016.
(getekend) A. Beuker-Tilstra
(getekend) A. Mansourova