Uitspraak
15/2766 AW
Datum uitspraak: 21 april 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van
25 maart 2015, 14/1840 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven (college)
PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 maart 2016. Appellante is verschenen, vergezeld door A.P.G.M. van den Eertwegh. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. B.A. van Dam en J.W.C. van Buuren.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante is met ingang van 1 augustus 2010 aangesteld in de functie van [functienaam] en belast met de werkzaamheden van [medewerker] bij de [afdeling A.] van de gemeente Eindhoven.
1.2.
Vanaf 22 mei 2012 is appellante arbeidsongeschikt. De bedrijfsarts acht appellante niet in staat haar eigen functie of andere, aangepaste werkzaamheden uit te voeren. De bedrijfsarts ziet een duidelijk verband met de ervaren werksituatie, de werkdruk en de regelmogelijkheden. Op 8 juni 2012 bericht de bedrijfsarts dat hij adviseert de HSK-groep (HSK) in te schakelen en dat hij een verwijzing heeft ingezet. HSK zal in brede zin de problematiek (van appellante) aanpakken, met aandacht voor verbetering van de belastbaarheid van appellante en de manier waarop zij omgaat met de werksituatie, en aandacht en advies over de aanpak van de werksituatie zelf. Omdat appellante tijdens de intake bij HSK aangeeft dat haar klachten dusdanig zijn afgenomen en haar zelfinzicht dusdanig is toegenomen, dat zij behandeling op dit moment niet nodig acht en graag eerst zonder behandeling haar werk wil hervatten, start HSK geen interventie.
1.3.
Op 9 augustus 2012 bericht de bedrijfsarts dat het beter gaat met appellante, dat haar belastbaarheid voldoende is hersteld voor een opbouwende werkhervatting in eigen taken en dat starten met halve dagen werk zonder druk mogelijk lijkt. Hij herhaalt zijn eerdere advies concrete afspraken te maken over de werkdruk, taken en verantwoordelijkheden en de wederzijdse verwachtingen. Op 13 augustus 2012 heeft appellante deels hervat in aangepast werk. Op 18 september 2012 adviseert de bedrijfsarts, omdat de re-integratie stagneert, toch het eerder voorgestelde traject bij HSK op te pakken.
1.4.
Op 27 september 2012 heeft appellante zich weer volledig ziek gemeld. Op 4 oktober 2012 bericht de bedrijfsarts dat hij appellante niet in staat acht haar eigen functie of andere, aangepaste werkzaamheden uit te voeren. Hij adviseert een gesprek over de door appellante ervaren knelpunten in de werksituatie in aanwezigheid van een onafhankelijke derde. Na aanvankelijk te hebben geweigerd en er vervolgens door haar leidinggevende op te zijn gewezen dat niet verschijnen consequenties heeft, heeft appellante op 9 oktober 2012 een gesprek met haar leidinggevende en de bedrijfsarts. Op 23 oktober 2012 vindt een gesprek plaats tussen appellante, haar leidinggevende en een psycholoog van HSK. Op 15 november 2012 bericht de bedrijfsarts dat appellante niet in staat is haar eigen functie in volle omvang uit te voeren. Andere, aangepaste werkzaamheden acht hij wel mogelijk en hij adviseert afspraken te maken over een opbouw in aangepast (administratief) werk, zonder druk van deadlines.
1.5.
Bij besluit van 6 december 2012 heeft het college de doorbetaling van de bezoldiging van appellante, na een half jaar ziekte, vanaf 22 november 2012 gekort tot 90%.
1.6.
Op 21 januari 2013 hervat appellante haar werk op therapeutische basis, dit keer op de afdeling Bezwaar en Beroep, voor drie dagen per week, twee uur per dag.
1.7.
Op 4 april 2013 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen de advocaat van appellante, de leidinggevende van appellante en twee P&O-medewerkers van de gemeente. Op 11 april 2013 heeft vervolgens een gesprek plaatsgevonden tussen appellante, haar advocaat, de leidinggevende van appellante en een P&O-medewerker van de gemeente. Op 23 april 2013 vindt de hoorzitting plaats over het bezwaar van appellante tegen de korting op haar bezoldiging.
1.8.
In een e-mail van 15 mei 2013 wordt van gemeentezijde aan de advocaat van appellante bevestigd dat het gesprek tussen appellante en haar leidinggevende dat voor die dag was gepland niet doorgaat. Verder gaat de e-mail in op het overleg over een alternatieve oplossing om tot beëindiging van het dienstverband te komen. De advocaat heeft te kennen gegeven uiterlijk 24 mei 2013 een voorstel te doen namens appellante. De gemeente is bereid om in overleg te treden over een alternatieve oplossing. Als die er niet komt of als appellante niet bereid is een voorstel te doen, zal de gemeente tot eenzijdige beëindiging van het dienstverband overgaan.
1.9.
Bij brief van 2 september 2013 heeft het college appellante bericht voornemens te zijn haar op grond van artikel 8:8 van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling en de Eindhovense arbeidsvoorwaardenregeling (CAR/EAR) ontslag op andere gronden te verlenen. Reden hiervoor is dat de relatie van appellante met haar leidinggevende ernstig is verstoord en ook in de directe werkomgeving geen draagvlak is voor verdere samenwerking. Ook heeft appellante een andere visie op de inhoud van haar functie. Tijdens haar re-integratie wilde zij bij voortduring en tegen beter weten in het dossier raadszaken blijven behandelen terwijl er een medische beperking gold om onder tijdsdruk te werken. Met haar vasthoudendheid en wantrouwen in het management belemmerde appellante haar re-integratie. Nadat in mei 2013 de samenwerking met haar leidinggevende opnieuw misliep heeft het college geprobeerd afspraken te maken over beëindiging van het dienstverband. Dit is niet gelukt. Het college is voornemens aan het ontslag een aanspraak (garantie) op een uitkering op grond van de Werkloosheidswet en op een bovenwettelijke uitkering op grond van artikel 10d van de CAR/EAR te verbinden. Het ontstaan van de verstoorde relatie en de conclusie dat geen vruchtbare samenwerking meer mogelijk is, zijn volgens het college niet aan de gemeente maar aan de houding en het gedrag van appellante te wijten, met name vanaf het moment dat zij ging re-integreren. Het college ziet daarom geen ruimte voor een aanvullende regeling. Voor plaatsing op een andere plek binnen de gemeentelijke organisatie ontbreekt bij het college het vertrouwen dat het daar wel goed zal gaan. Dit nog los van het gegeven dat bij de gemeente wordt bezuinigd, dat een groot aantal medewerkers niet geplaatst kan worden en dat er geen vacante functies zijn. Tegelijk met dit voornemen verleent het college appellante buitengewoon verlof met behoud van bezoldiging voor de periode totdat een besluit is genomen over het ontslag.
1.10.
Bij besluit van 30 september 2013 heeft het college, overeenkomstig het voornemen, appellante ontslag verleend. Het ontslag gaat in op 8 oktober 2013.
1.11.
Op 3 oktober 2013 bericht de bedrijfsarts dat hij appellante niet langer arbeidsongeschikt acht ten gevolge van een ziekte of gebrek.
1.12.
Bij besluit van 13 augustus 2014 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 30 september 2013, met overneming van het advies van de commissie voor bezwaarschriften, ongegrond verklaard. De commissie concludeert in haar advies dat appellante door haar houding en gedrag het vertrouwen in haar leidinggevende heeft opgezegd, dat niet is aangetoond dat bij appellante sprake was van een bereidwillige houding om tot een oplossing te komen en dat een verbetering van de werkrelatie en het vertrouwen niet meer is te verwachten. Volgens de commissie was er daarom sprake van een impasse en bestond de bevoegdheid ontslag op andere gronden te verlenen.
2. Bij de aangevallen uitspraak, voor zover van belang, heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank neemt in aanmerking dat appellante tijdens haar re-integratie halsstarrig vasthield aan haar wens om te hervatten in haar eigen werkzaamheden, inclusief het dossier raadszaken, en dat het hervatten in andere werkzaamheden (zeer) moeizaam is verlopen. Omdat door de opstelling en attitude van appellante bij haar leidinggevende het vertrouwen in een werkbare arbeidsrelatie was verdwenen en appellante had aangegeven geen vertrouwen meer te hebben in haar leidinggevende, stonden de verhoudingen zo op scherp dat er geen zicht meer was op een vruchtbare samenwerking. De rechtbank concludeert dat ten tijde van het ontslag een impasse was ontstaan die heeft geleid tot een vertrouwensbreuk dan wel een verstoorde arbeidsrelatie. Gelet daarop kon voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het college worden verwacht en was het bevoegd appellante ontslag te verlenen op grond van artikel 8:8 van de CAR/EAR.
3. Appellante heeft zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd, voor zover daarbij het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond is verklaard.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Op grond van artikel 8:8, eerste lid, van de CAR/EAR kan een ambtenaar die vast is aangesteld eervol worden ontslagen op een bij het besluit omschreven grond, niet vallende onder de gronden in vorige artikelen van dit hoofdstuk genoemd.
4.2.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 30 april 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1382) kan de ontslaggrond van artikel 8:8 van de CAR/EAR worden toegepast als voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd, omdat sprake is van een verstoorde arbeidsverhouding en/of als een in de loop der tijd ontstane impasse in de weg staat aan vruchtbare verdere samenwerking.
4.3.
Appellante voert - kort gezegd - aan dat geen sprake is van verstoorde verhoudingen. Daarbij betoogt zij dat het college om diverse redenen is tekortgeschoten bij haar
re-integratie.
4.4.
Uit de gedingstukken blijkt dat appellante tijdens haar re-integratie vast bleef houden aan hervatting in haar eigen functie, met inbegrip van het dossier raadszaken. Het college heeft dit niet toegestaan omdat de bedrijfsarts had geadviseerd appellante taken op te dragen die geen tijdsdruk meebrengen en de werkzaamheden aan het dossier raadszaken volgens het college wel met tijdsdruk gepaard gingen. Aanleiding om aan de juistheid van dit laatste standpunt van het college te twijfelen is er niet. Hetzelfde geldt voor het advies van de bedrijfsarts. Appellante had onder deze omstandigheden niet aan het dossier raadszaken mogen blijven vasthouden. Haar halsstarrige opstelling heeft mede bijgedragen aan een toenemende spanning in de verhouding tussen appellante en haar leidinggevende.
4.5.
Ook ziet de Raad in de gedingstukken dat appellante haar arbeidsongeschiktheid wijt aan een te grote werkdruk; haar zou teveel extra werk zijn opgedragen. De Raad heeft echter al in zijn uitspraak van 9 juni 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:1788), die betrekking had op de korting op de bezoldiging van appellante na een half jaar ziekte, geoordeeld dat de werkomstandigheden waarmee appellante te maken had, moeten worden gerekend tot de normale werkomstandigheden van een functionaris op haar niveau. Van buitensporige werkomstandigheden was naar het oordeel van de Raad geen sprake. Verder stelt de bedrijfsarts vast dat appellante knelpunten ervaart in haar werksituatie en raadt hij de leidinggevende van appellante aan daarover met haar in gesprek te gaan. Appellante legt de oorzaak van de door haar ervaren knelpunten in de werksituatie helemaal buiten zichzelf en ziet met name taken voor en verplichtingen bij anderen om de werkomstandigheden aan te passen aan haar wensen. Appellante geeft er geen blijk van bereid te zijn te kijken naar haar eigen aandeel in het ontstaan en laten voortbestaan van de door haar ervaren knelpunten in de werksituatie. Ook met deze van weinig zelfreflectie getuigende opstelling heeft appellante bijgedragen aan een toenemende spanning in de arbeidsverhouding met haar leidinggevende.
4.6.
Een gespannen arbeidsverhouding van appellante met haar leidinggevende is op zichzelf echter nog geen grond voor ontslag. Het gaat namelijk om de vraag of van het college in redelijkheid niet gevergd kan worden om het dienstverband met appellante voort te zetten. Ter beantwoording van deze vraag vindt de Raad van belang dat de opstelling van appellante er niet aan in de weg heeft gestaan dat het college tot in mei 2013 heeft volgehouden dat zij na herstel zou terugkeren in haar eigen functie. Ter zitting heeft het college desgevraagd verklaard dat de omslag in dit standpunt, in mei 2013, met name is veroorzaakt door de verwijten en beschuldigingen die appellante jegens haar leidinggevende en de organisatie zou hebben geuit in het kader van de bezwaarprocedure tegen de korting op haar salaris na een half jaar ziekte. In het - lijvige - stuk dat appellante heeft ingediend voor de hoorzitting in bedoelde bezwaarprocedure leest de Raad wel dat appellante de voorstelling van zaken die het college geeft tot in de kleinste details weerspreekt, maar niet dat zij zoals het college stelt misplaatste verwijten en beschuldigingen uit. Dat appellante in het kader van een bezwaarprocedure vasthoudt aan haar eigen visie op de gang van zaken is haar goed recht. Daarbij moet in aanmerking worden genomen dat appellante vanaf 22 mei 2012, ook ten tijde van bedoelde bezwaarprocedure ziek was; ze was overspannen en had psychische klachten.
4.7.
Ook van belang is dat appellante, ondanks haar halsstarrige en van weinig zelfreflectie getuigende houding, in januari 2013 bij de tweede re-integratiepoging aan het werk is gegaan op de afdeling Bezwaar en Beroep, met aangepaste, andere taken, dus niet in haar eigen functie en zonder het dossier raadszaken. Dit was overeenkomstig de wens van haar leidinggevende. Weliswaar heeft het college ter zitting betoogd dat appellantes functioneren op deze afdeling te wensen overliet, maar een onderbouwing van dit standpunt ontbreekt. Ook aan het ‘incident’ dat op 29 maart 2013 op deze afdeling plaatsvond tussen appellante en een collega over een werkplek kent de Raad geen groot gewicht toe. Het heeft er niet aan in de weg gestaan dat appellante haar re-integratie op deze afdeling heeft voortgezet tot het college haar op 3 september 2013 buitengewoon verlof verleende.
4.8.
Voor het intreden van haar arbeidsongeschiktheid werd appellante gewaardeerd als een hard en nauwkeurig werkende medewerker, al onderkende haar toenmalige leidinggevende haar ‘eigenwijsheid’. Sedert zij arbeidsongeschikt is overheerst die laatste eigenschap het beeld dat uit de gedingstukken van appellante naar voren komt. Gebleken is echter dat als haar een duidelijke structuur werd geboden en duidelijk werd gemaakt dat ze zich daaraan had te houden, ze dat ook deed. Appellante heeft zo’n structuur nodig en het college heeft die gedurende haar re-integratieproces niet altijd geboden. Achteraf kan worden geconcludeerd dat het college zich wat minder had moeten laten leiden door de ‘eigenwijsheid’ van appellante. Ook had het college het gedrag en de opstelling van appellante meer moeten bezien in het kader van haar overspannenheid en psychische problemen. Dat sprake is van een impasse, zoals het college heeft geconcludeerd, kan de Raad niet inzien. Dat sprake was van een gespannen verhouding tussen appellante en haar leidinggevende wel. Van doorslaggevend belang is echter dat appellante, op het moment dat het college de keuze maakte om tot een beëindiging van de dienstbetrekking te komen, midden in een re-integratieproces zat en dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat dit proces niet kon uitmonden in een volledige hervatting van haar werk, hetzij in haar eigen functie, hetzij in een andere. Dat dit ten tijde van het nemen van het ontslagbesluit anders was, is niet gebleken. Onder deze omstandigheden is de conclusie dat voortzetting van het dienstverband met appellante in redelijkheid niet van het college kon worden gevergd, niet gerechtvaardigd. Dat betekent dat het college niet bevoegd was om appellante ontslag te verlenen.
4.9.
Uit 4.4 tot en met 4.8 volgt dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover deze is aangevochten. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad - met gegrondverklaring van het beroep - het bestreden besluit vernietigen. Aangezien het besluit van 30 september 2013 hetzelfde gebrek vertoont als het bestreden besluit en niet aannemelijk is dat dit gebrek niet bij een nieuwe beslissing op bezwaar kan worden hersteld, zal de Raad met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zelf in de zaak voorzien en het besluit van 30 september 2013 herroepen.
4.10.
Het gevolg van deze uitspraak is dat de dienstbetrekking van appellante niet is beëindigd. De Raad realiseert zich dat de functie die appellante voorheen bekleedde is bezet, nog daargelaten of die plek in de organisatie, gelet op de vaardigheden en eigenschappen van appellante, als passend moet worden beschouwd. Het is daarom aan partijen om in onderling overleg te bepalen welke invulling zij aan dit herstel van de dienstbetrekking willen en kunnen geven. Appellante heeft erkend dat de lopende reorganisatie daarbij van belang is.
5. Appellante heeft verzocht om vergoeding van haar proceskosten en daarbij een overzicht van de declaraties van haar voormalige advocaat ingediend.
5.1.
Het uitgangspunt van het op artikel 8:75 van de Awb gebaseerde Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) bij vergoeding van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand is dat een forfaitaire vergoeding wordt toegekend. In artikel 2, derde lid, van het Bpb is neergelegd dat hiervan in bijzondere omstandigheden kan worden afgeweken. De toelichting bij het Bpb vermeldt hierover dat in uitzonderlijke gevallen strikte toepassing van de regeling onrechtvaardig kan uitpakken en dat de rechter in bijzondere omstandigheden de volgens het Bpb berekende vergoeding - zonder af te doen aan het karakter van een tegemoetkoming in de daadwerkelijke kosten - kan verhogen of verlagen.
5.2.
Wil naar het oordeel van de Raad sprake zijn van bijzondere omstandigheden dan zal een betrokkene, als gevolg van de werkwijze van een bestuursorgaan, uitzonderlijk hoge kosten hebben moeten maken (zie de uitspraak van 17 april 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BD0245). Bij de beoordeling of daarvan sprake is, dient ook betekenis te worden toegekend aan de vraag of betrokkene de kosten redelijkerwijs heeft moeten maken, zoals artikel 8:75, eerste lid, van de Awb voorschrijft.
5.3.
Naar het oordeel van de Raad is er in dit geval geen sprake van een uitzonderlijk geval waarin zich bijzondere omstandigheden voordoen. De werkwijze van het college biedt daarvoor geen grondslag. Dit betekent dat voor zover appellante kosten heeft gemaakt voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, daarvoor slechts de forfaitaire vergoeding op grond van het Bpb wordt toegekend.
5.4.
De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak met toepassing van het Bpb het college al veroordeeld tot de forfaitaire vergoeding van de kosten die appellante in de bezwaarprocedure heeft gemaakt voor de haar verleende rechtsbijstand. Ook heeft de rechtbank het college veroordeeld tot vergoeding van de reiskosten die appellante in de beroepsprocedure heeft gemaakt. In die beroepsprocedure heeft zij zich niet meer door haar advocaat laten bijstaan. In hoger beroep heeft appellante zich evenmin door haar advocaat laten bijstaan. Wel komen de door haar gemaakte reiskosten voor vergoeding in aanmerking tot een bedrag van € 32,58.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 13 augustus 2014 gegrond en vernietigt dat
besluit;
- herroept het besluit van 30 september 2013;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat het college aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van
€ 248,- vergoedt;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 32,58.
Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en J.J.A. Kooijman en
M. Kraefft als leden, in tegenwoordigheid van C.A.W. Zijlstra als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 april 2016.
(getekend) A. Beuker-Tilstra
(getekend) C.A.W. Zijlstra