Uitspraak
14/3925 AW, 15/574 AW
Datum uitspraak: 31 maart 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 27 mei 2014, 14/563 (aangevallen uitspraak 1) en 9 december 2014, 14/2691 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Reimerswaal (college)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroepen ingesteld.
Het college heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de zaak 15/620 AW, plaatsgehad op 15 oktober 2015. Appellant is in persoon verschenen. Het college werd vertegenwoordigd door
mr. M.T.J.H. Berns, G.L. de Reiger en drs. ir. F. Schouten. Namens het dagelijks bestuur van de Regionale Uitvoeringsdienst Zeeland is verschenen G. Maas. Na de behandeling ter zitting zijn de zaken gesplitst.
Het onderzoek is heropend na de zitting.
Het college heeft vragen van de Raad beantwoord.
Appellant heeft hierop zijn zienswijze gegeven.
Partijen hebben toestemming gegeven een nader onderzoek ter zitting achterwege te laten, waarna het onderzoek is gesloten.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant was sinds 1993 werkzaam bij de gemeente Reimerswaal, laatstelijk als senior beleidsmedewerker Bouw, Milieu en Handhaving.
1.2.
Sinds 2010 bereidden de Zeeuwse gemeenten, de provincie Zeeland en het waterschap Scheldestromen een samenwerking voor op het gebied van milieu en natuur. Zij hebben daartoe een gemeenschappelijke regeling opgericht met de naam Regionale Uitvoeringsdienst Zeeland (RUD). Bij besluit van 28 mei 2013 heeft de gemeenteraad van de gemeente Reimerswaal besloten om deel te nemen aan de oprichting van de RUD. Daarbij is besloten om de RUD vanaf 1 januari 2014 de taken te laten uitvoeren op het gebied van het omgevingsrecht en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), alsook de taken op het terrein van vergunningverlening, toezicht en handhaving op grond van de in artikel 5.1 van de Wabo genoemde wetten.
1.3.
In overleg met de vakbonden is het Sociaal Statuut RUD-Zeeland (Sociaal Statuut) opgesteld, waarin de rechtspositionele en arbeidsvoorwaardelijke gevolgen zijn geregeld voor de betrokken ambtenaren die naar de RUD overgaan.
1.4.
Bij besluit van 5 september 2013 (aanwijzingsbesluit) heeft het college appellant aangewezen als ambtenaar die in het kader van ‘mens volgt taak’ in aanmerking komt voor een aanstelling binnen de RUD. Bij besluit van 18 december 2013 (ontslagbesluit) is aan appellant met ingang van 1 januari 2014 eervol ontslag wegens reorganisatie verleend op grond van artikel 8:3 van Pro de Collectieve arbeidsvoorwaardenregeling voor de gemeente Reimerswaal (CAR/UWO). Aan het ontslag is de voorwaarde verbonden dat appellant gelijktijdig wordt aangesteld bij de RUD. Bij besluiten van 12 december 2013 (bestreden besluit 1) en 20 maart 2014 (bestreden besluit 2) zijn appellants bezwaren tegen onderscheidenlijk het aanwijzingsbesluit en het ontslagbesluit ongegrond verklaard.
1.5.
Bij besluit van 31 december 2013 (plaatsingsbesluit) is appellant met ingang van
1 januari 2014 in vaste dienst benoemd bij de RUD Zeeland in de functie van beleidsmedewerker Handhaving. Bij uitspraak van 9 december 2014 heeft de rechtbank Zeeland-West-Brabant het beroep van appellant over het plaatsingsbesluit ongegrond verklaard. Bij afzonderlijke uitspraak van heden (15/620 AW) heeft de Raad deze uitspraak bevestigd.
2.1.
Bij de aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daaraan ten grondslag gelegd dat uit de urenbesteding van appellant over de jaren 2011, 2012 en 2013 blijkt dat hij ongeveer 70% van zijn productieve uren besteedde aan milieugerelateerde zaken. De overige werkzaamheden van appellant waren daarom van ondergeschikt belang. Nu de milieutaken door het college zijn overgedragen aan de RUD heeft het college appellant op goede gronden aangewezen als ambtenaar wiens taken overgaan naar de RUD.
2.2.
Bij de aangevallen uitspraak 2 is het beroep van appellant tegen het bestreden besluit 2 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daaraan ten grondslag gelegd dat het college bevoegd was appellant ontslag op grond van artikel 8:3 van Pro de CAR/UWO te verlenen, nu appellants functie bij het college is komen te vervallen en er per 1 januari 2014 een passende functie voor hem was bij de RUD. Voorts was het college volgens de rechtbank niet verplicht, alvorens tot ontslag werd overgegaan, een andere functie voor appellant te zoeken binnen de gemeente Reimerswaal. Daarbij heeft de rechtbank verwezen naar de uitspraak van de Raad van 15 mei 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:1686).
3. Appellant heeft zich in hoger beroep gemotiveerd op het standpunt gesteld dat het aanwijzingsbesluit en het ontslagbesluit van het college geen stand kunnen houden. Het college heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Aangevallen uitspraak 1
4.1.
Het besluit om appellant aan te wijzen als ambtenaar die in het kader van ‘mens volgt taak’ in aanmerking komt voor een aanstelling binnen de RUD vloeit (direct) voort uit het vastgestelde reorganisatiebesluit, waarin is besloten om onder meer de milieutaken van de gemeente over te dragen aan de RUD. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van gebreken in de totstandkoming of de inhoud van het reorganisatiebesluit, op grond waarvan het college dit besluit niet aan de onderhavige besluitvorming ten grondslag had mogen leggen. Daarbij is in aanmerking genomen dat aan het college een ruime vrijheid toekomt bij het bepalen van de inrichting van zijn organisatie en dat voldoende duidelijk is dat de door het college gemaakte keuzes op zakelijke en objectieve gronden berusten.
4.2.
De Raad onderschrijft verder het oordeel van de rechtbank dat het college appellant op goede gronden heeft aangewezen als ambtenaar wiens taken overgaan naar de RUD; hij maakt de aan dit oordeel van de rechtbank ten grondslag gelegde overwegingen tot de zijne. Volstaan wordt dan ook met een verwijzing naar die overwegingen. Wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd leidt niet tot een ander oordeel. Daaraan wordt nog toegevoegd dat, anders dan appellant heeft gesteld, op grond van vaste rechtspraak (CRvB 8 februari 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:AZ8746) de bestuursrechter niet op alle aangevoerde gronden hoeft in te gaan, maar zich kan beperken tot de kern van deze gronden zoals de rechtbank in de aangevallen uitspraak heeft gedaan. Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat gronden die zien op (her)plaatsing van appellant binnen de eigen organisatie of bij de RUD aan de orde komen bij de beoordeling van het ontslagbesluit of het plaatsingsbesluit. Het aanwijzingsbesluit houdt dan ook in rechte stand.
4.3.
Uit 4.1 en 4.2 volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 niet slaagt en dat deze uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt.
Aangevallen uitspraak 2
4.4.1.
Artikel 8:3 van Pro de CAR/UWO luidt:
1. Ontslag kan aan de ambtenaar worden verleend wegens opheffing van zijn functie of wegens verandering in de inrichting van het dienstonderdeel waarbij hij werkzaam is of van andere dienstonderdelen, dan wel wegens verminderde behoefte aan arbeidskrachten. Ontslag op grond van dit artikel wordt eervol verleend.
2. Ontslag op grond van dit artikel kan ook gedeeltelijk worden verleend.
3. Op grond van dit artikel wordt, individuele gevallen uitgezonderd, ontslag verleend ingevolge een vooraf vastgesteld plan.
4.4.2.
In hoofdstuk 10d van de CAR/UWO, zoals dit vanaf 1 april 2013 geldt, zijn bepalingen opgenomen over ‘Van werk naar werk-aanpak en voorzieningen bij werkloosheid’.
4.4.3.
Op grond van artikel 10d:1 van de CAR/UWO is hoofdstuk 10d van toepassing op de ambtenaar die als gevolg van een organisatieverandering boventallig is geworden of op grond van artikel 8:5, 8:6 of 8:8 ontslagen wordt en de ambtenaar die op grond van
artikel 8:3, 8:5, 8:6 of 8:8 ontslagen is.
4.4.4.
Op grond van artikel 10d:2, aanhef en onder d, van de CAR/UWO wordt voor de toepassing van hoofdstuk 10d verstaan onder boventalligheid: de situatie dat een ambtenaar wegens reorganisatie niet kan terugkeren in de formatie na de reorganisatie.
4.4.5.
Op grond van artikel 10d:12 van de CAR/UWO heeft de boventallig verklaarde ambtenaar recht op een Van werk naar werk-traject dat maximaal twee jaar duurt, tenzij het college besluit tot verlenging op grond van artikel 10d:20 en artikel 10d:22.
4.4.6.
Op grond van artikel 10d:13 van de CAR/UWO leveren in het Van werk naar
werk-traject zowel de boventallig verklaarde ambtenaar als het college een actieve bijdrage aan de uitvoering van dat traject. De Van werk naar werk-inspanningen zijn gericht op plaatsing van de ambtenaar in een passende dan wel geschikte functie, of aanvaarding door de ambtenaar van een functie buiten de gemeente.
4.4.7.
Op grond van artikel 10d:14 van de CAR/UWO start het Van werk naar werk-traject op de dag waarop het besluit tot boventalligverklaring in werking is getreden.
4.4.8.
Op grond van artikel 10d:18 van de CAR/UWO eindigt het Van werk naar werk-traject op het moment dat de ambtenaar - al dan niet in deeltijd - een andere functie binnen of buiten de gemeente aanvaardt, op grond van ontslag op eigen verzoek of ontslag om een andere reden.
4.4.9.
Op grond van artikel 10d:19, eerste lid, van de CAR/UWO eindigt het Van werk naar werk-traject, indien de ambtenaar plaatsing in een passende of geschikte functie binnen de gemeente of de aanvaarding van een aangeboden functie buiten de gemeente weigert.
4.4.10.
In artikel 1, aanhef en onder e, van het Sociaal Statuut is bepaald dat in dit Sociaal Statuut wordt verstaan onder preallocatie: de latende organisaties wijzen de ambtenaren aan die in het kader van ‘mens volgt taak’ in aanmerking komen voor een aanstelling binnen de RUD.
4.4.11.
In artikel 3, eerste lid, van het Sociaal Statuut is bepaald dat dit Sociaal Statuut uitsluitend betrekking heeft op de vorming van de RUD-Zeeland en zich uitstrekt tot de ambtenaren die door de latende organisaties zijn aangewezen overeenkomstig het bepaalde in artikel 11.
4.4.12.
In artikel 5, eerste lid, van het Sociaal Statuut is bepaald dat het bevoegd gezag een verplichting heeft de ambtenaar te begeleiden van werk naar werk. Hieraan wordt invulling gegeven door de wederzijdse verplichtingen in het kader van de plaatsingsprocedure. In het tweede lid is bepaald dat aan de ambtenaar die door het bevoegd gezag van de RUD-Zeeland wordt aangesteld, per datum van die aanstelling (eervol) ontslag zal worden verleend door het bevoegd gezag van de latende organisatie.
4.4.13.
In artikel 6, eerste lid, van het Sociaal Statuut is bepaald dat voor ambtenaren de verplichting geldt, onverminderd het recht van bezwaar en beroep, een ongewijzigde functie of een andere passende functie te aanvaarden. In het tweede lid is bepaald dat de ambtenaar de verplichting heeft mee te werken aan zijn plaatsing binnen de RUD-Zeeland en in geval van niet-plaatsing aan één van de mogelijkheden als genoemd in het sociaal statuut van de eigen organisatie.
4.4.14.
In artikel 11 van Pro het Sociaal Statuut is bepaald dat het aanwijzen van ambtenaren wiens taken overgaan naar de RUD-Zeeland door de latende organisatie wordt uitgevoerd. De uitkomst geldt voor de plaatsingscommissie als een gegeven.
4.5.
Appellant heeft in de eerste plaats aangevoerd dat het Sociaal Statuut alleen van toepassing is op de vorming van de RUD en de aanstelling van de medewerkers bij de RUD. Het Sociaal Statuut is volgens appellant niet van toepassing op zijn ontslag bij de gemeente, dat daaraan vooraf gaat. Door geen intern sociaal plan op te stellen heeft het college, volgens appellant, niet voldaan aan het bepaalde in artikel 8:3, derde lid, van de CAR/UWO. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.6.
Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat het Sociaal Statuut een vooraf vastgesteld plan inhoudt als bedoeld in artikel 8:3, derde lid, van de CAR/UWO. Uit artikel 3 in Pro samenhang gelezen met artikel 11 van Pro het Sociaal Statuut volgt dat dit plan niet alleen betrekking heeft op medewerkers van de RUD, maar ook op ambtenaren van de latende organisaties wiens taken overgaan naar de RUD, zoals appellant. Daarbij is het Sociaal Statuut in samenspraak met de vakbonden en de commissie voor bijzonder georganiseerd overleg tot stand gekomen en door alle betrokken organisaties ondertekend. Uit de toelichting bij artikel 8:3 van Pro de CAR/UWO (LOGA-briefnummer CvA/200800330, U201502055) blijkt dat alvorens tot reorganisatieontslag kan worden overgegaan overeenstemming moet zijn bereikt over het Sociaal Statuut. Op het moment dat het sociaal plan gereed is en duidelijk is dat de functie van betrokkene na reorganisatie niet meer terugkomt, dan wel als duidelijk is dat de betrokken medewerker niet meer terugkomt in zijn functie, kan vervolgens het ontslagbesluit genomen worden. Ook hieruit volgt dat, anders dan appellant stelt, met het vaststellen van het Sociaal Statuut in het onderhavige geval is voldaan aan het bepaalde in artikel 8:3, derde lid, van de CAR/UWO. Er is geen grond voor het oordeel dat de gemeente gehouden zou zijn hiernaast een eigen (intern) sociaal plan op te stellen.
4.7.
Verder heeft appellant aangevoerd dat het college de verplichting had een andere functie voor hem te zoeken binnen de eigen organisatie alvorens tot reorganisatieontslag kon worden overgegaan.
4.8.
Zoals het college in het bestreden besluit heeft overwogen en anders dan het (gewijzigde) standpunt van het college in hoger beroep, moet het aanwijzingsbesluit worden aangemerkt als een boventalligverklaring als bedoeld in artikel 10d:2, aanhef en onder d, van de CAR/UWO. Immers, er is sprake van de situatie dat appellant wegens reorganisatie niet kan terugkeren in de formatie van de gemeente na de reorganisatie. Hieruit volgt dat appellant op grond van de bepalingen in hoofdstuk 10d van de CAR/UWO vanwege zijn boventalligheid recht heeft op een Van werk naar werk-traject (VWNW-traject), voordat tot ontslag kan worden overgegaan. Het oordeel van de rechtbank ten aanzien van de herplaatsingsinspanningen van het college en de verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 15 mei 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:1686) is in dit verband niet juist, omdat de rechtbank ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de wijziging van de CAR/UWO per 1 april 2013 en het sedertdien geldende VWNW-traject.
4.9.
Het standpunt van appellant dat erop neerkomt dat de bepalingen van het Sociaal Statuut niet kunnen afdoen aan de bescherming die de CAR/UWO biedt tegen ontslag wegens reorganisatie is op zichzelf juist (vergelijk de uitspraak van de Raad van 8 oktober 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3444). Dit betekent dat beoordeeld moet worden of het college in het onderhavige geval heeft voldaan aan zijn verplichtingen op grond van het VWNW-traject zoals neergelegd in hoofdstuk 10d van de CAR/UWO.
4.10.
In de toelichting opgenomen in de brief van 9 januari 2013 (kenmerk ECCVA/U201300008, CvA/LOGA 13/02) van het Landelijk Overleg Gemeentelijke Arbeidsvoorwaarden (LOGA) over de wijziging van hoofdstuk 10d van de CAR/UWO per
1 april 2013, staat dat een succesvol VWNW-traject de verantwoordelijkheid is van werkgever èn medewerker. De werkgever investeert in voorzieningen en faciliteiten; de medewerker stelt zich actief op en accepteert passend werk, ook als dat buiten de organisatie is. Het traject start met het besluit tot boventalligverklaring. Vanaf de datum waarop dit besluit in werking treedt gaat de bemiddelingstermijn lopen. Deze termijn bedraagt twee jaar, maar kan afhankelijk van omstandigheden korter of langer zijn. Voorts blijkt uit de toelichting dat het uitgangspunt van het VWNW-traject het voorkomen van werkloosheid is, met een aanpak waarbij het belang van werk boven dat van een uitkering wordt geplaatst.
4.11.
Het besluit om te komen tot de RUD-Zeeland is ingegeven door de wens vanuit de Rijksoverheid het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving te moderniseren. Er zijn tussen de koepelorganisaties van provincies en gemeenten en het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu afspraken gemaakt over het verbeteren van de kwaliteit van toezicht, vergunningverlening en handhaving en het bundelen van een aantal uitvoeringstaken in regionale uitvoeringsdiensten. Het is bij de vorming van de RUD ter uitvoering van deze afspraken van meet af aan de bedoeling geweest dat met de overgang van taken naar de RUD, ook de mensen die deze taken uitvoerden, gelet op hun expertise, mee overgingen naar de RUD. Gewezen wordt in dit verband ook op het ‘mens volgt
taak’-principe dat bij de reorganisatie is gehanteerd. Het college heeft aan het ontslag van appellant ook de voorwaarde verbonden dat hij gelijktijdig wordt aangesteld bij de RUD. In het licht van deze specifieke situatie waarbij appellants taken zijn overgegaan naar de RUD, alwaar hij is geplaatst in een passende functie, is de Raad van oordeel dat het college voldoende invulling heeft gegeven aan het VWNW-traject. Immers, het doel van dit traject zoals weergegeven onder 4.10 is nu juist het voorkomen van werkloosheid en het vinden van een passende of geschikte functie, binnen of buiten de gemeente. Pas op het moment dat appellant niet geplaatst zou kunnen worden in een passende of geschikte functie bij de RUD had het college verdere invulling moeten geven aan zijn verplichtingen op grond van het VWNW-traject. Appellant wordt niet gevolgd in zijn standpunt dat het college eerst een andere functie binnen de gemeente voor hem moest zoeken. Overigens is ook op geen enkele wijze gebleken dat sprake was van een passende functie voor appellant bij de gemeente Reimerswaal.
4.12.
Ten aanzien van het standpunt van appellant dat hem op grond van het bepaalde van artikel 8:3, tweede lid, van de CAR/UWO gedeeltelijk ontslag had moeten worden verleend, is de Raad met de rechtbank en het college van oordeel dat de overige werkzaamheden van appellant van ondergeschikt belang waren en zich daarom niet leenden voor een gedeeltelijk ontslag.
4.13.
Appellant heeft nog een beroep op het gelijkheidsbeginsel gedaan en daarbij gewezen op de omstandigheid dat bij een eerdere vergelijkbare reorganisatie voor vier medewerkers vervangend werk is gezocht bij de gemeente Reimerswaal. Het college heeft daartegen aangevoerd dat geen sprake is van een gelijke situatie, omdat het ging om andersoortige functies en op dat moment voor deze medewerkers formatieruimte bestond binnen de gemeente Reimerswaal, zodat een alternatief kon worden geboden. In het geval van appellant was die formatieruimte er als gevolg van bezuinigingen niet. De Raad acht het beroep op het gelijkheidsbeginsel van appellant door het college hiermee voldoende weerlegd. Appellant heeft niet onderbouwd dat dit standpunt van het college niet juist is.
4.14.
Uit 4.5 tot en met 4.13 volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 niet slaagt. Die aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze berust.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraken.
Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en E.J.M. Heijs en
M.C.D. Embregts als leden, in tegenwoordigheid van B. Fotchind als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2016.
(getekend) A. Beuker-Tilstra
(getekend) B. Fotchind