Uitspraak
15/88 AW t/m 15/91 AW, 15/172 AW t/m 15/175 AW
Datum uitspraak: 8 oktober 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van
27 november 2014, 13/6716, 13/6717, 13/6718 en 13/6721 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland (college)
[betrokkene 1] te [woonplaats] (betrokkene 1)
[betrokkene 2] te [woonplaats] (betrokkene 2)
[betrokkene 3] te [woonplaats] (betrokkene 3)
[betrokkene 4] te [woonplaats] (betrokkene 4)
PROCESVERLOOP
Namens het college heeft mr. S. de Lange, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Betrokkene 1 heeft, mede namens betrokkene 2, 3 en 4, hoger beroep ingesteld.
Partijen hebben verweerschriften ingediend.
Op verzoek van de Raad heeft het college nadere stukken overgelegd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 augustus 2015. Voor het college zijn verschenen mr. D. van Tilborg, advocaat, en M.J.B. Kaal. Betrokkene 1 is verschenen. Betrokkenen 2 en 3 zijn verschenen, bijgestaan door betrokkene 1. Betrokkene 4 heeft zich laten vertegenwoordigen door betrokkene 1.
OVERWEGINGEN
1.1.
Betrokkenen waren allen aangesteld in algemene dienst van de provincie Gelderland voor onbepaalde tijd.
1.2.
In 2011 heeft het toenmalige kabinet besloten het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving te moderniseren. Er zijn vervolgens tussen de koepelorganisaties van provincies en gemeenten en het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu afspraken gemaakt over het verbeteren van de kwaliteit van toezicht, vergunningverlening en handhaving en het bundelen van een aantal uitvoeringstaken in regionale uitvoeringsdiensten. Ter uitvoering van die afspraken zijn de provincie Gelderland en de gemeenten in Gelderland overgegaan tot het oprichten van een zevental regionale omgevingsdiensten, waaronder de Omgevingsdienst Regio Arnhem (ODRA) en de Omgevingsdienst Regio Nijmegen (ODRN). In overleg met de vakbonden is het Gelders Sociaal Plan (GSP) opgesteld, waarin de sociale gevolgen zijn geregeld voor medewerkers van de provincie Gelderland en de gemeenten in Gelderland die naar de omgevingsdiensten overgaan.
1.3.
Op 1 april 2013 heeft de provincie Gelderland taken overgedragen aan onder meer de ODRA en de ODRN. Betrokkenen 1 en 3 zijn met ingang van die datum door het dagelijks bestuur van de ODRA bij de ODRA aangesteld en betrokkenen 2 en 4 door het dagelijks bestuur van de ODRN bij de ODRN.
1.4.
Bij afzonderlijke besluiten van 22 maart 2013 heeft het college betrokkenen met toepassing van artikel B.9 onder d, van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling Provincies (CAP) met ingang van 1 april 2013 wegens reorganisatie ontslag verleend. Daaraan is ten grondslag gelegd dat de functies van betrokkenen bij de provincie zijn opgeheven en hun taken overgeheveld naar de omgevingsdiensten.
1.5.
Bij afzonderlijke besluiten van 18 september 2013 (bestreden besluiten) zijn de bezwaren van betrokkenen ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat:
a. de functies van betrokkenen zijn opgeheven als gevolg van de overdracht van een wezenlijk deel van hun taken naar ODRA (lees: ODRA en ODRN) en dat gelet daarop sprake is van een reorganisatie als bedoeld in artikel A.1, aanhef, eerste lid, onder h, van de CAP;
b. dit betekent dat het college in beginsel, gelet op het bepaalde in B.9, aanhef en onder d, van de CAP, bevoegd is betrokkenen te ontslaan, mits is voldaan aan onder meer het bepaalde in artikel B.13, eerste lid, van de CAP;
c. het college op grond van artikel B.13, eerste lid, van de CAP gehouden was te onderzoeken of betrokkenen, los van een eventuele externe passende functie, intern, binnen het gezagsbereik van het college, konden worden geplaatst en dat het college een dergelijk herplaatsingsonderzoek niet heeft verricht;
d. het college niet kan worden gevolgd in zijn onder verwijzing naar artikel B.8 van de CAP ingenomen standpunt dat van het bepaalde in artikel B.13, eerste lid, van de CAP is afgeweken in het GSP.
Op grond van die overwegingen heeft de rechtbank het beroep (lees: de beroepen) gegrond verklaard, de bestreden besluiten vernietigd en de besluiten van 22 maart 2013 herroepen.
3. Partijen hebben zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
3.1.
Betrokkenen hebben het hiervoor onder b weergegeven oordeel van de rechtbank bestreden. Het college heeft zich bij wijze van verweer op het standpunt gesteld dat de hoger beroepen van betrokkenen niet-ontvankelijk moeten worden verklaard omdat procesbelang ontbreekt.
3.2.
Het college heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank betrokkenen
niet-ontvankelijk had moeten verklaren omdat zij geen procesbelang hadden. Voorts heeft het college de hiervoor onder c en d weergegeven oordelen bestreden. Zouden die oordelen niettemin juist zijn, dan had de rechtbank volgens het college het gebrek in de bestreden besluiten moeten passeren danwel de rechtsgevolgen van de vernietigde bestreden besluiten in stand moeten laten. Betrokkenen hebben zich bij wijze van verweer op het standpunt gesteld dat het hoger beroep van het college niet-ontvankelijk moet worden verklaard omdat het college niet binnen de beroepstermijn een besluit tot het instellen van hoger beroep heeft genomen.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Algemeen reglement mandaat Gelderland 2009 (Reglement) kan mandaat worden verleend aan de algemeen directeur. In artikel 24, eerste lid, aanhef en onder d, van het Reglement, voor zover van belang, is bepaald dat de algemeen directeur bevoegd is tot het nemen van beslissingen en het verrichten van handelingen in verband met hoger beroep bij een administratieve rechter namens de provincie of het provinciebestuur, voor zover het betreft het indienen van een pro forma beroepschrift bij een rechter in gevallen waarbij een besluit van Gedeputeerde Staten niet kan worden afgewacht. Op grond van artikel 24, tweede lid, van het Reglement wordt het besluit als bedoeld in het eerste lid onder d zo spoedig mogelijk door Gedeputeerde Staten bekrachtigd. Op grond van 29a van het Reglement zijn in afwijking van het bepaalde in artikel 2, eerste lid, onder b, afdelingsmanagers en teammanagers bevoegd tot het nemen van besluiten en het uitvoeren van handelingen als bedoeld in onder meer artikel 24.
4.2.1.
Artikel A.1, aanhef, eerste lid, van de CAP luidt voor zover van belang als volgt: In deze regeling en in haar uitvoeringsbesluiten wordt verstaan onder
a. ambtenaar: degene die door Gedeputeerde Staten is aangesteld om in de openbare dienst van de provincie werkzaam te zijn;
b. functie: het samenstel van werkzaamheden dat de ambtenaar is opgedragen;
c. passende functie: een functie die de ambtenaar redelijkerwijs in verband met zijn persoonlijkheid, zijn omstandigheden en de voor hem bestaande vooruitzichten kan worden opgedragen;
d. reorganisatie: elke wijziging van de organisatiestructuur, van de omvang van de provinciale organisatie of van de taakinhoud van de provincie of een onderdeel daarvan – daaronder begrepen de overdracht van taken van en naar de provincie – waaraan personele consequenties zijn verbonden.
4.2.2.
Op grond van B.8 van het CAP worden bij reorganisaties de procedures en de hoofdlijnen van het flankerend beleid in acht genomen die zijn vastgelegd in bijlage 1 van deze regeling en kunnen Gedeputeerde Staten nadere regels vaststellen omtrent de te volgen procedure bij reorganisaties en omtrent de personele gevolgen van reorganisaties.
4.2.3
In artikel B.9, aanhef en onder d, van het CAP is bepaald dat de ambtenaar ontslag kan worden verleend wegens reorganisatie, met inachtneming van het bepaalde in artikel B.13.
4.2.4.
Ingevolge artikel B.13, eerste lid, van de CAP kan de ambtenaar in het kader van een reorganisatie ontslag worden verleend indien het niet mogelijk is gebleken hem te benoemen in een passende functie.
Hoger beroepen betrokkenen
4.3.
Anders dan het college acht de Raad wel procesbelang aanwezig. Betrokkenen hebben in hoger beroep allen benadrukt dat zij hun dienstverband bij de provincie wensen te behouden. De enkele omstandigheid dat betrokkenen 2, 3 en 4 blijkens het proces-verbaal van de zitting bij de rechtbank hebben gezegd dat zij bij de omgevingsdienst wensen te blijven en een financiële compensatie willen, betekent niet dat zij geen belang hebben bij de beoordeling van hun hoger beroepen. Ook de omstandigheid dat betrokkene 1 ter zitting van de rechtbank te kennen heeft gegeven dat hij terug wil naar de afdeling juridische zaken binnen de provincie en daar volgens het college op dit moment geen vacatures zijn, is onvoldoende om aan te nemen dat betrokkene 1 geen procesbelang heeft bij de beoordeling van zijn hoger beroep. De enkele omstandigheid dat betrokkenen de beslissing van de aangevallen uitspraak onderschrijven, betekent evenmin dat zij geen procesbelang hebben bij de beoordeling van hun hoger beroepen. Die hoger beroepen zijn gericht tegen een van de dragende overwegingen van die beslissing.
4.4.
Betrokkenen hebben aangevoerd dat de in 2 onder b weergegeven overweging van de rechtbank onjuist is. Volgens betrokkenen is, zowel gelet op de letter van de CAP, als het feit dat ambtenaren bij de provincie Gelderland zijn aangesteld in algemene dienst, de enkele omstandigheid dat een reorganisatie heeft plaatsgevonden danwel het enkele feit dat daardoor een functie is opgeheven in beginsel geen reden voor ontslag op grond van de CAP. De Raad kan betrokkenen hierin niet volgen. Betrokkenen hebben niet het in 2 onder a weergegeven oordeel van de rechtbank bestreden dat sprake is van een reorganisatie als bedoeld in
artikel A.1, aanhef, eerste lid, onder h, van de CAP. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat dat, gelet op het bepaalde in B.9, aanhef en onder d, van de CAP, betekent dat het college in beginsel bevoegd is betrokkenen te ontslaan, mits is voldaan aan onder meer het bepaalde in artikel B.13, eerste lid, van de CAP. Dit oordeel sluit aan bij de tekst van artikel B.9, aanhef en onder d, van de CAP. Voorts staat de omstandigheid dat betrokkenen zijn aangesteld in algemene dienst niet in de weg aan de bevoegdheid van het college om betrokkenen wegens reorganisatie met inachtneming van het bepaalde in artikel B.13 te ontslaan.
Wat betrokkenen verder hebben aangevoerd, keert zich niet tegen de overwegingen van de aangevallen uitspraak en behoeft daarom geen bespreking.
4.5.
Op grond van wat onder 4.4 is overwogen slagen de hoger beroepen van betrokkenen niet.
Hoger beroep college
4.6.1.
De aangevallen uitspraak is verzonden op 27 november 2014. Het college heeft gesteld dat S, een bij de provincie werkzame afdelings- of teammanager, de beslissing heeft genomen om namens het college in verband met hoger beroep een pro forma beroepschrift in te dienen en op 5 januari 2015 aan de advocaat van het college opdracht heeft gegeven deze beslissing uit te voeren. Betrokkenen hebben deze stelling niet betwist. Vervolgens heeft mr. De Lange bij een bij de Raad op 6 januari 2015 ingekomen brief van 5 januari 2015 hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak ingesteld en de Raad verzocht om een termijn te verlenen voor het indienen van de gronden. Op 27 januari 2015 heeft het college het besluit om pro forma beroep in te stellen bekrachtigd.
4.6.2.
Anders dan betrokkenen hebben betoogd, was S op grond van artikel 29a, bezien in samenhang met artikel 24, eerste lid, aanhef en onder d, van het Reglement op 5 januari 2015 namens het college bevoegd te beslissen een pro forma beroepschrift in te dienen bij de Raad in verband met het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak en bestaat geen grond het hoger beroep van het college niet-ontvankelijk te verklaren. Gelet op het einde van de hoger beroepstermijnen kon de besluitvorming van het college op 27 januari 2015 niet worden afgewacht.
4.7.
Het college heeft aangevoerd dat de rechtbank de beroepen van betrokkenen vanwege het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk had moeten verklaren. Het college wijst erop dat betrokkenen 2, 3 en 4 blijkens het proces-verbaal van de zitting bij de rechtbank hebben gezegd dat zij bij de omgevingsdienst wensen te blijven en een financiële compensatie willen. Betrokkene 1 heeft ter zitting van de rechtbank te kennen gegeven dat hij terug wil naar de afdeling juridische zaken binnen de provincie en daar waren volgens het college op dat moment geen vacatures. Zo al ten tijde van de uitspraak van de rechtbank geen procesbelang aanwezig was, kan dit niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Betrokkenen hebben in hoger beroep immers benadrukt dat zij hun dienstverband bij de provincie wensen te behouden. De Raad verwijst naar overweging 4.3.
4.8.
Artikel B.13, eerste lid, van de CAP moet zó worden uitgelegd dat de daarin voorkomende zinsnede dat “het niet mogelijk is gebleken hem te benoemen in een passende functie”, mede gelet op de definities van de begrippen ‘ambtenaar’, ‘functie’ en ‘passende functie’ in A.1, aanhef, eerste lid, onder a, b en c, van de CAP, ziet op de benoeming door Gedeputeerde Staten van een door hem aangestelde ambtenaar in een passende functie binnen zijn gezagsbereik. Anders dan het college heeft aangevoerd, heeft de rechtbank dan ook terecht geoordeeld dat het college op grond van artikel B.13, eerste lid, van de CAP gehouden was te onderzoeken of betrokkenen, los van een eventuele externe passende functie, intern, binnen het gezagsbereik van het college, konden worden geplaatst. Met de aanstelling van betrokkenen door de ODRA en de ODRN was niet voldaan aan dit vereiste.
4.9.
Met de rechtbank volgt de Raad evenmin het standpunt van het college dat in het GSP van het bepaalde in artikel B.13, eerste lid, van de CAP is afgeweken. Hij verenigt zich met overweging 3.4 van de aangevallen uitspraak waarop dat oordeel berust. De Raad voegt daaraan toe dat het GSP, zoals in het voorwoord van dat plan naar voren komt, de sociale gevolgen regelt voor medewerkers van de provincie Gelderland en de gemeenten in Gelderland die overgaan naar de regionale omgevingsdiensten. Met het GSP is niet beoogd inbreuk te maken op de bescherming die de bestaande rechtpositieregelingen de betreffende ambtenaren bieden tegen ontslag wegens reorganisatie.
4.10.
Volgens het college zijn betrokkenen door het ontbreken van een intern herplaatsingsonderzoek niet in hun belangen geschaad en had het gebrek daarom met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moeten worden gepasseerd danwel had de rechtbank, omdat het onwenselijk zo niet onmogelijk is dat betrokkene terugkeren naar de organisatie van de Provincie, de besluiten van 22 maart 2013 niet moeten herroepen, maar de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb in stand moeten laten. Dit betoog wordt niet gevolgd omdat daarmee vooruit wordt gelopen op een mogelijke uitkomst van het interne herplaatsingsonderzoek dat door het college zal moeten worden verricht.
4.11.
Op grond van wat onder 4.7 tot en met 4.10 is overwogen slaagt het hoger beroep van het college niet.
Conclusie
4.12.
Nu de hoger beroepen niet slagen, komt de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking.
5. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten van betrokkenen is niet gebleken.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- bepaalt dat van het college een griffierecht van € 493,- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.A. Kooijman als voorzitter en W.J.A.M. van Brussel en R.C. Schoemaker als leden, in tegenwoordigheid van S.W. Munneke als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 oktober 2015.
(getekend) J.J.A. Kooijman
(getekend) S.W. Munneke