Uitspraak
15/608 AW, 15/8296 AW
Datum uitspraak: 31 maart 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van
16 december 2014, 14/1805 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het dagelijks bestuur van [het waterschap X.] (dagelijks bestuur)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. K.E. de Vries, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Namens het dagelijks bestuur heeft mr. M.J. Kragten een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben hun standpunten nader toegelicht.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 oktober 2015. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. De Vries. Het dagelijks bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Kragten en J. Santes. Het onderzoek ter zitting is geschorst.
Het dagelijks bestuur heeft een nieuwe beslissing op bezwaar van 9 december 2015 en nadere stukken ingezonden.
Het dagelijks bestuur heeft het besluit van 9 december 2015 ingetrokken en een nieuwe beslissing op bezwaar van 18 januari 2016 ingezonden. Appellante heeft daarop gereageerd.
Partijen hebben nadere stukken ingezonden en hun standpunten nader uiteengezet.
Het onderzoek ter zitting is voortgezet op 18 februari 2016. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. De Vries. Het dagelijks bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Kragten en Santes.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante was sinds 18 januari 1982 in dienst bij een rechtsvoorganger van [het waterschap X.], laatstelijk in de functie van medewerker interne controle en verzekeringen.
1.2.
Op 3 februari 2011 heeft een incident plaatsgevonden tussen appellante en haar leidinggevende W. Op 7 februari 2011 heeft hierover een gesprek plaatsgevonden. In het door de leidinggevende opgemaakte verslag van dit gesprek is vermeld dat hij appellante regelmatig erop heeft gewezen dat zij haar privégesprekken met collega’s dient te beperken, dat hij haar op 3 februari 2011 weer op haar gedrag wilde aanspreken en dat zij toen zeer emotioneel en heftig reageerde. In het door de partner van appellante opgemaakte verslag van dit gesprek is vermeld dat appellante het gevoel heeft dat ze weggepest wordt, dat ze al bijna dertig jaar bij het Waterschap werkt, dat zij onder diverse hoofden altijd tot volle tevredenheid heeft gewerkt en dat pas problemen zijn ontstaan sinds W leidinggevende is.
1.3.
In een gesprek met appellante op 14 februari 2011 zijn de secretaris-directeur en het afdelingshoofd [Y.] tot de conclusie gekomen dat er, gelet op de verhoudingen met de leidinggevende, onvoldoende vertrouwen is voor een duurzame re-integratie op de afdeling van appellante. Daarom is voorgesteld de re-integratie op het laboratorium in [A.] te laten plaatsvinden. Bij brief van 17 maart 2011 zijn de re-integratieafspraken opgesomd. Daaruit blijkt, voor zover hier van belang, dat de re-integratietermijn in het laboratorium op drie maanden is gesteld, dat de inzet is dat er wederom een duurzame relatie ontstaat tussen appellante en de leidinggevende, dat re-integratie op de eigen werkplek volgt als een duurzame relatie ontstaat, dat indien re-integratie niet slaagt het bovenformatieve beleid met interne en externe uitstroom oriëntatie geldt en dat appellante in dat laatste geval naar ander werk zal worden begeleid.
1.4.
Appellante is op 24 maart 2011 met haar werkzaamheden op het laboratorium in [A.] begonnen en heeft daar tot september 2011 gewerkt.
1.5.
Op 4 april 2011 heeft het dagelijks bestuur aan Prové Advies een opdracht tot bemiddeling/mediation verstrekt. In de rapportage van 16 juni 2011 is onder meer het volgende vermeld. In de eerste gesprekken zijn appellante en de leidinggevende overtuigd van hun gelijk, zij zijn zeer stellig en verwijtend naar de andere partij. In de daaropvolgende gesprekken is er beweging te bespeuren bij de leidinggevende. Hij is bereid de strijdbijl te begraven en afspraken te maken over de terugkeer. Bij appellante is daarentegen nog geen beweging te bespeuren. Zij houdt vast aan haar standpunt en is bereid afspraken te maken als de leidinggevende toegeeft fouten te hebben gemaakt. Met de rapportage wordt de opdracht teruggegeven aan het dagelijks bestuur.
1.6.
Op 20 juli 2011 heeft een gesprek plaatsgevonden. In het gespreksverslag is, voor zover van belang, het volgende vermeld. De leidinggevende geeft te kennen dat appellante welkom is terug te keren in haar functie, maar dat daarvoor wel een belangrijke voorwaarde is de herkenning bij appellante over de vele gesprekken die zij voert over privéaangelegenheden. Appellante geeft te kennen dat zij respectloos is behandeld en wil excuses van de leidinggevende, maar hij zegt dat hij geen excuses kan maken voor iets wat niet is gebeurd. Appellante ontkent dat zij te veel en te vaak privégesprekken voert. De partner van appellante deelt mee dat appellante in de toekomst geen privégesprekken meer zal voeren. Appellante geeft te kennen dat vanwege de huidige situatie zij niet het gevoel heeft veilig en vertrouwd terug te kunnen keren op de afdeling. Het afdelingshoofd [Y.] constateert dat gedurende het gesprek geen toenadering plaatsvindt, maar meer verwijdering ontstaat. Op de vraag van hem of appellante haar werkzaamheden wil oppakken, geeft appellante te kennen dat zij zich eerst verder wil beraden. Het afdelingshoofd [Y.] deelt vervolgens mee dat hij op basis van dit gesprek een advies aan de secretaris-directeur zal uitbrengen.
1.7.
In het advies van 25 juli 2011 acht het afdelingshoofd [Y.] appellante niet geschikt om haar functie uit te voeren. Terugkeer op de afdeling wordt feitelijk niet mogelijk geacht want, gelet op de inhoud, aard en toon van de gesprekken, zal dit onherroepelijk leiden tot escalatie en uitval.
1.8.
Bij besluit van 28 juli 2011 heeft het dagelijks bestuur appellante met onmiddellijke ingang uit haar functie ontheven en is zij boven de formatie geplaatst. Voorts is meegedeeld dat, indien uiterlijk per 1 september 2012 herplaatsing niet mogelijk is gebleken, het dagelijks bestuur zal overgaan tot beëindiging van het dienstverband. Aan dit besluit ligt het volgende ten grondslag. Terugkeer in de functie is niet mogelijk omdat appellante zich daartoe niet in staat acht vanwege een door haar ervaren gebrek aan veiligheid en vertrouwen. Van een objectieve grondslag voor het niet kunnen terugkeren is echter niet gebleken. Omdat het niet mogelijk bleek in overleg een oplossing te vinden, is sprake van blijvende functionele ongeschiktheid wegens in de persoon gelegen factoren.
1.9.
Bij besluit van 1 maart 2012 heeft het dagelijks bestuur het bezwaar van appellante tegen het besluit van 28 juli 2011 ongegrond verklaard.
1.10.
Bij besluit van 30 augustus 2012 is aan appellante met ingang van 1 september 2012 ontslag verleend op grond van artikel 8.1.6 van de Sectorale Arbeidsvoorwaardenregeling Waterschapspersoneel (SAW). Aan dit ontslag ligt de conclusie ten grondslag dat het niet mogelijk is gebleken om appellante vóór 1 september 2012 te herplaatsen in een andere functie.
1.11.
De rechtbank Groningen heeft bij uitspraak van 29 oktober 2012 (12/373) het beroep van appellante tegen het besluit van 1 maart 2012 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het besluit van 28 juli 2011 herroepen. De rechtbank concludeerde dat er geen grond was voor ontslag op grond van ongeschiktheid van appellante voor haar functie en evenmin voor ontheffing uit haar functie.
1.12.
Het dagelijks bestuur heeft tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van
29 oktober 2012 hoger beroep ingesteld. De Raad heeft bij uitspraak van 14 november 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:2451, de uitspraak van deze rechtbank vernietigd voor zover het besluit van 28 juli 2011, voor zover dat betrekking heeft op de mededeling over het ontslag, is herroepen, het bezwaar voor zover gericht tegen deze mededeling niet-ontvankelijk verklaard, bepaald dat de uitspraak van de Raad in de plaats treedt van het vernietigde besluit van
1 maart 2012 en de aangevallen uitspraak voor het overige bevestigd. De mededeling in het besluit van 28 juli 2011, dat het dagelijks bestuur zal overgaan tot beëindiging van het dienstverband indien uiterlijk per 1 september 2012 herplaatsing niet mogelijk is gebleken, is naar het oordeel van de Raad geen besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De mededeling betreft slechts een informatieve vooraankondiging en een ontslagdatum is niet genoemd. De mededeling is dan ook niet op rechtsgevolg gericht, zodat het bezwaar in zoverre niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard. Voorts heeft de Raad geoordeeld dat het dagelijks bestuur onder de gegeven omstandigheden niet bevoegd was appellante uit haar functie te ontheffen en haar boven de formatie te plaatsen. Het dagelijks bestuur had - kort gezegd - appellante moeten opdragen haar werkzaamheden te hervatten en haar moeten waarschuwen dat anders rechtspositionele maatregelen zouden volgen. Dat appellante in bezwaar alsnog op haar schreden is teruggekeerd, betekent niet dat zij destijds de weigering haar werk te hervatten heeft gebaseerd op gefingeerde argumenten, zoals het dagelijks bestuur heeft aangevoerd, maar bevestigt veeleer het oordeel dat appellante, die een hardnekkig conflict met haar leidinggevende had, ten onrechte niet is gewaarschuwd voor de consequenties van haar opstelling.
1.13.
Appellante heeft bij brief van 25 november 2013 (alsnog) bezwaar gemaakt tegen het besluit van 30 augustus 2012. Bij besluit van 20 maart 2014 (bestreden besluit 1) heeft het dagelijks bestuur dit bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, op de grond dat het bezwaar niet verschoonbaar te laat is ingediend.
1.14.
Bij de brief van 25 november 2013 heeft appellante tevens het dagelijks bestuur verzocht haar weer toe te laten tot het werk. Bij besluit van 4 december 2013 heeft het dagelijks bestuur aan appellante medegedeeld dat zij niet wordt toegelaten tot het werk. Hiertegen heeft appellante bezwaar gemaakt. Bij besluit van 20 maart 2014 (bestreden
besluit 2) heeft het dagelijks bestuur het bezwaar tegen het besluit van 4 december 2013 ongegrond verklaard.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard. Hieraan ligt ten grondslag dat appellante haar bezwaar niet verschoonbaar buiten de termijn heeft ingediend. Het bezwaar tegen het besluit van
30 augustus 2012 is daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat het ontslagbesluit van 30 augustus 2012 onherroepelijk is geworden. Dit betekent, naar het oordeel van de rechtbank, dat het beroep tegen bestreden besluit 2, waarin het besluit om appellante niet weer toe te laten tot het werk is gehandhaafd, eveneens ongegrond is.
3. Appellante heeft in hoger beroep het oordeel van de rechtbank inzake bestreden besluit 1 aangevochten.
4.1.
Het dagelijks bestuur heeft bij besluit van 18 januari 2016 (nader besluit) het bezwaar van 25 november 2013, gericht tegen het besluit van 30 augustus 2012, alsnog ontvankelijk geacht wegens verschoonbare termijnoverschrijding. Het bezwaar is voorts gegrond verklaard voor zover het de grondslag van het ontslag betreft. Het dagelijks bestuur handhaaft het ontslag per 1 september 2012, met wijziging van de grond van het ontslag van oorspronkelijk 8.1.6 van de SAW in thans 8.8 van de SAW. Aan dit ontslag wordt een recht verbonden op een aanvullende en aansluitende uitkering. Het dagelijks bestuur heeft aan het ontslag ten grondslag gelegd dat het ten gevolge van de feiten en omstandigheden vanaf 3 februari 2011 een vertrouwensbreuk heeft geconstateerd met het bestuur en verschillende medewerkers. Het feit dat de leidinggevende W inmiddels een andere functie heeft binnen het Waterschap beïnvloedt niet het bestaan van die vertrouwensbreuk als grondslag voor het ontslag. Het wel of niet geven van een voldoende waarschuwing voor de consequenties van die vertrouwensbreuk kan die vertrouwensbreuk als zodanig, en daarmee de grondslag voor het ontslag, niet beïnvloeden of ongedaan maken. Appellante heeft niet willen meewerken aan een oplossing, toen zij uiteindelijk na ruim acht maanden plotseling wel weer tot werkhervatting bereid bleek was de vertrouwensbreuk inmiddels een feit.
4.2.
Appellante heeft gemotiveerd kenbaar gemaakt dat zij zich niet kan verenigen met de inhoud van het nader besluit. De Raad zal het nader besluit, gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Awb, mede in de beoordeling betrekken.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
De aangevallen uitspraak
5.1.
Nu het dagelijks bestuur de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar tegen het ontslagbesluit van 30 augustus 2012 niet heeft gehandhaafd in het nader besluit, is de onrechtmatigheid van bestreden besluit 1 gegeven. De aangevallen uitspraak komt daarom, voor zover aangevochten, voor vernietiging in aanmerking. Ook bestreden besluit 1 moet worden vernietigd.
Het nader besluit
5.2.
In artikel 8.1.8, eerste lid, van de SAW is bepaald dat in geval van onverenigbaarheid van karakters een ambtenaar die vast is aangesteld eervol kan worden ontslagen op een bij het besluit omschreven grond, niet vallende onder de gronden in vorige artikelen van die paragraaf.
5.3.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:58) is voor de vaststelling of het bestuursorgaan bevoegd is om tot ontslagverlening over te gaan de situatie ten tijde van het nemen van het ontslagbesluit bepalend. Dat betekent dat acht moet worden geslagen op de relevante feiten en omstandigheden die zich hebben voorgedaan vóór de datum waarop het ontslagbesluit is genomen en dat de situatie op die datum, in dit geval 30 augustus 2012, bepalend is.
5.4.
Bij een ontslag op de onder 5.2 bedoelde “andere gronden” is volgens vaste rechtspraak van de Raad doorslaggevend of ten tijde van het ontslagbesluit sprake was van een verstoorde arbeidsverhouding en voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het dagelijks bestuur kan worden verlangd (uitspraak van 22 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:137).
5.5.
Appellante heeft zich op het standpunt gesteld dat ten tijde van het ontslag geen sprake was van een verstoring van de arbeidsverhouding op grond waarvan voortzetting van haar dienstverband in redelijkheid niet van het dagelijks bestuur kon worden gevergd. Zij wordt gevolgd in dit standpunt. Hiervoor is in het onderhavige geval relevant dat appellante, blijkens de uitspraak van de Raad van 14 november 2013, bij het besluit van 28 juli 2011 uit haar functie is ontheven voordat het dagelijks bestuur al het nodige had geprobeerd om de op dat moment bestaande conflictsituatie te doorbreken. Van een onoplosbaar conflict kon toen nog niet worden gesproken, hetgeen nog wordt bevestigd door het feit dat het dagelijks bestuur in het besluit van 28 juli 2011, dus na het gesprek van 20 juli 2011, uitdrukkelijk kenbaar heeft gemaakt herplaatsingsmogelijkheden binnen het Waterschap niet uit te sluiten. Ook is van betekenis dat appellante in haar bezwaarschrift van 16 oktober 2011 tegen het besluit van
28 juli 2011 uitdrukkelijk heeft laten weten het gezag van haar leidinggevende te erkennen. Daarmee is appellante ruim vóór de datum van het ontslag op haar schreden teruggekeerd. Dat zij bleef volharden dat haar leidinggevende haar bij het incident in februari 2011 had geschoffeerd, doet hieraan onvoldoende af. Tot slot concludeert de Raad, anders dan het dagelijks bestuur heeft gesteld, dat de gedingstukken onvoldoende blijk geven van animositeit tussen appellante en haar collega’s ten tijde van de ontslagdatum.
5.6.
Hieruit volgt dat het dagelijks bestuur niet bevoegd was om appellante op de onder 5.2 genoemde grond ontslag te verlenen. Dit betekent dat het beroep tegen het nader besluit slaagt. Dit besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De Raad zal tevens het besluit van
30 augustus 2012 herroepen, nu het dagelijks bestuur dit besluit niet heeft willen handhaven.
6. Aanleiding bestaat het dagelijks bestuur te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten van appellante van € 992,- in beroep en € 1.240,- in hoger beroep, in totaal € 2.232,- aan kosten voor rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 20 maart 2014 gegrond en vernietigt dat besluit;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 18 januari 2016 gegrond en vernietigt dat besluit;
- herroept het besluit van 30 augustus 2012 en bepaalt dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats
treedt van het vernietigde besluit van 18 januari 2016;
- bepaalt dat het dagelijks bestuur aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde
griffierecht van in totaal € 413,- vergoedt;
- veroordeelt het dagelijks bestuur in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 2.232,-.
Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend als voorzitter en C.H. Bangma en R. Kooper als leden, in tegenwoordigheid van M.S. Boomhouwer als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2016.
(getekend) B.J. van de Griend
(getekend) M.S. Boomhouwer