Uitspraak
14/839 WIA
Datum uitspraak: 2 maart 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van
13 december 2013, 13/3567 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. P. Wolbers hoger beroep ingesteld. Mr. G.C. Emons-Wanmaker heeft zich als opvolgend gemachtigde gesteld.
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 januari 2016. Appellant en
mr. Emons-Wanmaker zijn - met bericht - niet verschenen. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.A. Put.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant is op 10 februari 2011 uitgevallen voor zijn werk als loodgieter gedurende
36 uur per week in dienst van [werkgeefster] (werkgeefster). Vanaf november 2012 heeft appellant bij werkgeefster - opbouwend tot drie dagen van drie uur per week - passend werk in het magazijn verricht.
1.2.
Werkgeefster heeft het Uwv op 15 augustus 2012 een zogenoemd deskundigenoordeel gevraagd over haar re-integratie-inspanningen. Op 7 september 2012 heeft een arbeidsdeskundige als haar opvatting gegeven dat werkgeefster tot dan toe onvoldoende heeft gedaan om appellant weer aan het werk te helpen. Dit deskundigenoordeel was gegrond op de overweging dat werkgeefster te traag gevolg had gegeven aan de adviezen van haar bedrijfsarts, waardoor het re-integratie-traject een vertraging van ten minste tien maanden had opgelopen, en dat een arbeidskundig onderzoek nog niet in gang was gezet.
1.3.
Appellant heeft met een door hem op 8 november 2012 ondertekend formulier het Uwv verzocht hem in aanmerking te brengen voor een uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA). Bij besluit van 23 januari 2013 heeft het Uwv appellant met ingang van 7 februari 2013 een WIA-uitkering geweigerd.
1.4.
Het Uwv heeft appellant met ingang van 7 februari 2013 in aanmerking gebracht voor een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW) voor 27 uur per week. Het dienstverband van appellant met werkgeefster is met ingang van 1 september 2013 geëindigd door opzegging daarvan door werkgeefster op grond van bedrijfseconomische redenen. Het Uwv heeft voor appellant met ingang van 1 september 2013 een tweede WW-recht vastgesteld voor negen uur per week.
1.5.
Appellant heeft tegen het besluit van 23 januari 2013 bezwaar gemaakt omdat het Uwv volgens hem aan werkgeefster een zogenoemde loonsanctie had moeten opleggen. Hij heeft het Uwv aansprakelijk gesteld voor de schade die hij lijdt als gevolg van het achterwege blijven van de loonsanctie. Het Uwv heeft bij besluit van 27 juni 2013 (bestreden besluit) het bezwaar ongegrond verklaard en zijn beslissing gehandhaafd op de grond dat hij gezien de benarde financiële situatie van werkgeefster terecht gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om van het opleggen van een loonsanctie af te zien. Aan het bestreden besluit ligt een rapport ten grondslag van een arbeidsdeskundige bezwaar en beroep van 18 juni 2013 waarin is vermeld dat de grens van wat in redelijkheid van een werkgever mag worden verlangd in ieder geval is bereikt als de re-integratie-inspanningen de bedrijfsvoering in financieel opzicht onevenredig belasten. Volgens de arbeidsdeskundige is in een gesprek met de accountant van werkgeefster gebleken dat het bedrijf ternauwernood kan overleven.
2. Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft - samengevat - geoordeeld dat in een loonsanctiejaar van een werkgever niet meer mag worden gevraagd dan redelijk is en dat het Uwv, gelet op de ruimte die artikel 25, negende lid, van de Wet WIA biedt, niet onjuist heeft geredeneerd dat van werkgeefster wegens haar financiële situatie in redelijkheid niet kon worden gevraagd haar tekortkomingen in de re-integratie van appellant te herstellen.
3.1.
Appellant heeft in hoger beroep zijn standpunt herhaald dat het Uwv geen wettelijke ruimte heeft om in verband met de financiële situatie van werkgeefster van het opleggen van een loonsanctie af te zien. Volgens appellant heeft de wetgever met de woorden “opdat de werkgever zijn tekortkomingen kan herstellen” van artikel 25, negende lid, van de Wet WIA alleen beoogd dat het tijdvak waarover de werkgever het loon moet doorbetalen afhankelijk is van de termijn die nodig is om alsnog voldoende re-integratie-inspanningen te verrichten.
3.2.1.
Het Uwv heeft bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit. Volgens het Uwv zou een aan werkgeefster opgelegde loonsanctie niet reparatoir maar punitief van aard zijn geweest, omdat van werkgeefster onder de gegeven financiële omstandigheden niet gevergd kon worden dat zij de tekortkomingen in de re-integratie van appellant zou herstellen. Anders dan appellant meent het Uwv dat artikel 25, negende lid, van de Wet WIA geen imperatieve bepaling is en dat hem wel degelijk de bevoegdheid is gegeven om geen loonsanctie op te leggen, als herstel van de vastgestelde tekortkomingen niet mogelijk is.
3.2.2.
Het Uwv heeft ter zitting nader uiteengezet dat hij bij zijn beoordeling van de financiële mogelijkheden van werkgeefster niet het oog heeft gehad op de kosten voor werkgeefster die verbonden waren aan inschakeling van [BV] voor begeleiding van de
re-integratie van appellant in het zogenoemde tweede spoor (een bedrag van € 5.625,-), maar op de loonkosten van appellant in het zogenoemde derde ziektejaar, die volgens opgave van werkgeefster - anders dan de loonkosten in het eerste en tweede ziektejaar - niet door haar verzekeraar zouden worden vergoed.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
Niet in geschil is dat appellant belang heeft bij een beoordeling door de bestuursrechter van het door appellant gestelde nalaten van het Uwv om aan werkgeefster een loonsanctie op te leggen (zie ook de uitspraak van de Raad van 28 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:298).
4.1.2.
Artikel 25, negende lid, van de Wet WIA in samenhang met artikel 7:658a van het Burgerlijk Wetboek (BW), de Regeling procesgang eerste en tweede ziektejaar (regeling van 25 maart 2002, Stcrt. 2002, 60) en de Beleidsregels beoordelingskader poortwachter
(besluit van 3 december 2002, Stcrt. 2002, 236, gewijzigd bij besluit van 17 oktober 2006, Stcrt. 2006, 224, Beleidsregels) beoogt te bereiken dat, nadat een werknemer wegens ziekte of gebrek is uitgevallen, de werkgever in samenwerking met zijn arbodienst onderzoekt of er mogelijkheden bestaan om de werknemer in het bedrijf van de werkgever eigen dan wel andere passende arbeid te doen verrichten of om de werknemer in te schakelen in passende arbeid in het bedrijf van een andere werkgever en terugkeer van de werknemer in het arbeidsproces te bewerkstelligen (zie ook de uitspraak van de Raad van 18 november 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK3713).
4.1.3.
Op grond van artikel 65 van de Wet WIA beoordeelt het Uwv aan de hand van het re-integratieverslag, dat wordt overgelegd bij de aanvraag van een WIA-uitkering, of de werkgever en de verzekerde in redelijkheid hebben kunnen komen tot de re-integratie-inspanningen die zijn verricht.
4.1.4.
Op grond van artikel 25, negende lid, van de Wet WIA verlengt het Uwv het tijdvak gedurende welke de werknemer jegens de werkgever recht heeft op loon op grond van artikel 7:629 van het BW met ten hoogste 52 weken, als bij de beoordeling op grond van artikel 65 van de Wet WIA (onder meer) is gebleken dat de werkgever zonder deugdelijke grond onvoldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht, opdat de werkgever zijn tekortkoming ten aanzien van de re-integratie-inspanningen kan herstellen.
4.1.5.
In paragraaf 9 van de Beleidsregels is onder het kopje “Verplichtingen van de werkgever” onder meer vermeld:
“Van de werkgever wordt niet meer gevraagd dan redelijk is. Wat redelijk is, wordt mede bepaald aan de hand van de hieronder genoemde factoren:
* Inhoud van het werk
(…)
* Organisatie van het bedrijf
Naarmate het bedrijf groter is, er meer vacatures zijn en er meer diversiteit in functies is, zijn er eerder andere passende functies beschikbaar maar zijn ook de mogelijkheden tot aanpassing van de eigen functie, bijvoorbeeld door andere taakverdeling of takenruil, groter. De feitelijke mogelijkheden tot aanpassing van productie- en werkmethoden zijn per (type) bedrijf verschillend en bepalen mede wat redelijk is. Van belang is ook wat het bedrijf in het verleden al heeft gedaan om mensen met beperkingen aan het werk te houden of te helpen.
* Bedrijfsvoering
Naarmate de mogelijkheid tot herplaatsing minder financiële belasting voor de bedrijfsvoering met zich brengt, mag deze eerder van de werkgever verlangd worden. Ook een eventuele mogelijkheid tot vergoeding van de kosten is een relevante factor.
* Sectorale aspecten
(…)
De grens van wat in redelijkheid van de werkgever mag worden verlangd is in ieder geval bereikt als de re-integratie-inspanningen het productieproces in gevaar zouden kunnen brengen of de bedrijfsvoering in financieel opzicht onevenredig belasten.”
4.2.
Gelet op de door partijen ingenomen standpunten moet in dit geding antwoord worden gegeven op de vraag of de “redelijkheid” genoemd in artikel 65 van de Wet WIA en de “deugdelijke grond” genoemd in artikel 25, negende lid, van de Wet WIA het Uwv de ruimte bieden om in het geval van werkgeefster af te zien van het opleggen van een loonsanctie omdat de loonkosten in het verlengingstijdsvak van (in beginsel) 52 weken voor haar een te zware last zouden zijn.
4.3.
Artikel 65 en artikel 25, negende lid, van de Wet WIA verlangen van het Uwv dat na ontvangst van een WIA-aanvraag de re-integratie-inspanningen van de werkgever worden beoordeeld, waarbij wordt teruggekeken naar de door werkgever en werknemer in het eerste en tweede ziektejaar tot dan toe daadwerkelijk ondernomen activiteiten. In beide artikelen gaat het immers gelet op het gebruik van de woorden “zijn verricht” en “heeft verricht” om een beoordeling van de al verrichte re-integratie-inspanningen. De tekst en strekking van de genoemde artikelen - kort gezegd: terugkijken naar wat werkgever en werknemer aan
re-integratie hebben gedaan - richten zich op de vraag of een bevredigend resultaat is bereikt en zo nee, of redelijke inspanningen zijn verricht. Als onvoldoende is gedaan moet vervolgens nog beoordeeld worden of voor die tekortkoming een deugdelijke grond bestaat. Daarbij kunnen tal van omstandigheden een rol spelen. De artikelen bieden echter geen aanknopingspunt om bij de beoordeling van de gedane re-integratie-activiteiten ook toekomstige gevolgen van een op te leggen loonsanctie te betrekken omdat die gevolgen - waaronder ook de uit artikel 7:629, eerste en elfde lid, van het BW voortvloeiende verplichting om in beginsel in het derde ziektejaar het loon door betalen - geen betrekking hebben op de geleverde inspanningen maar de consequentie zijn van het zonder deugdelijke grond te weinig inspanningen te hebben geleverd. Het wettelijk stelsel gaat uit van een retrospectieve beoordeling.
4.4.1.
Het Uwv heeft in de Beleidsregels nader uiteengezet wat in redelijkheid van de werkgever wordt gevraagd in het kader van zijn verplichting om een zieke werknemer te
re-integreren en te voldoen aan zijn verplichtingen van artikel 7:658a van het BW.
4.4.2.
De rechtbank kan in haar overweging dat de Beleidsregels niet alleen een beoordelingskader geven voor de re-integratie-inspanningen van de werkgever en de werknemer in de eerste twee ziektejaren, maar ook voor het derde ziektejaar in zoverre worden gevolgd dat de Beleidsregels ook betekenis hebben als een loonsanctie is opgelegd. Op grond van artikel 25, twaalfde lid, van de Wet WIA kan de werkgever immers vragen om bekorting van de loonsanctie als hij van mening is dat hij de door het Uwv bij de loonsanctiebeslissing - veelal in een arbeidskundig rapport - omschreven tekortkomingen heeft hersteld. In het geval een loonsanctie is opgelegd bieden de Beleidsregels de werkgever en zijn werknemer niet alleen weer een richtsnoer voor de verdere re-integratie-aanpak, maar ook inzicht in de aspecten waarop naar aanleiding van het bekortingsverzoek de activiteiten, die ter herstel van de tekortkomingen zijn verricht, zullen worden beoordeeld.
4.4.3.
Bij de beoordeling of de werkgever in de eerste twee ziektejaren in redelijkheid heeft kunnen komen tot de re-integratie-inspanningen die zijn verricht of - nadat een loonsanctie is opgelegd - in het derde ziektejaar de tekortkomingen zo heeft hersteld als in redelijkheid van hem mocht worden verwacht, kan betekenis toekomen aan de financiële positie van de werkgever. In het in 4.1.4 aangehaalde deel van paragraaf 9 van de Beleidsregels heeft het Uwv uiteengezet in welke mate hij de financiële positie van de werkgever bij zijn beoordeling van de verrichte re-integratie-inspanningen betrekt. Dit deel van het beleid kan niet anders worden gelezen dan dat het Uwv bij de beoordeling van de re-integratie-inspanningen rekening houdt met de kosten die zijn verbonden aan de inspanningen die ingrijpen in de organisatie of de bedrijfsvoering dan wel zijn verbonden aan een begeleidingstraject dat tot inzet heeft de plaatsing van de werknemer in het bedrijf van een andere werkgever. Dat bij een beoordeling van de gepleegde re-integratie-inspanningen in het derde ziektejaar - anders dan bij de beoordeling van activiteiten in het eerste en tweede ziektejaar - de loonkosten verbonden aan de verplichting van de werkgever om de arbeidsovereenkomst met de werknemer in stand te houden van betekenis zijn, blijkt niet uit de aangehaalde tekst en vloeit evenmin voort uit het in 4.3 weergegeven wettelijk stelsel.
4.4.4.
Aan de vaststelling dat de Beleidsregels betekenis hebben voor het derde ziektejaar kan - anders dan de rechtbank in navolging van de opvatting van het Uwv heeft geoordeeld - niet het gevolg worden verbonden dat het Uwv, in afwijking van de wettelijke regeling, en in aanvulling op de Beleidsregels, de ruimte zou hebben om een beleid te voeren dat erop neerkomt dat bij het opleggen van een loonsanctie wordt vooruit gekeken naar de gevolgen die de loonsanctie zal hebben in verband met de toestand waarin de werkgever naar inschatting van het Uwv komt te verkeren.
4.5.1.
In het geval van appellant heeft een arbeidsdeskundige van het Uwv ten behoeve van de beoordeling als bedoeld in artikel 65 van de Wet WIA op 18 december 2012 een rapport uitgebracht. In dit rapport heeft deze arbeidsdeskundige als zijn opvatting gegeven dat werkgeefster onvoldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht. Daarbij is het in 1.2 genoemde deskundigenoordeel in ogenschouw genomen. De arbeidsdeskundige heeft vastgesteld dat werkgeefster na het deskundigenoordeel weliswaar stappen in het
re-integratie-traject heeft gezet, zodat geoordeeld moet worden dat zijn inspanningen zijn verbeterd, maar dat daarmee de verloren tijd niet is hersteld en dat de re-integratie-inspanningen in totaliteit nog als onvoldoende zijn aan te merken.
4.5.2.
Bij deze beoordeling is niet in beeld gekomen dat werkgeefster re-integratie-activiteiten, die zij wel had willen ontplooien, heeft moeten nalaten omdat zij de financiële consequenties daarvan niet zou kunnen dragen. De beoordeling van het Uwv komt er - in de woorden van artikel 65 van de Wet WIA - op neer dat werkgeefster niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot de re-integratie-inspanningen die zij heeft verricht. Kort gezegd had zij immers volgens het Uwv eerder en meer actie moeten ondernemen om appellant weer (voor meer dan negen uur per week in haar magazijn) aan werk te helpen.
4.5.3.
De arbeidsdeskundige is bij zijn beoordeling buiten het kader van artikel 65 van de Wet WIA getreden door in zijn genoemde rapport als grond voor de door hem vastgestelde tekortkoming in de re-integratie van appellant op te nemen dat het, gezien de precaire financiële situatie van het bedrijf van werkgeefster, onbillijk is om een loonsanctie op te leggen (er daarbij op doelend dat werkgeefster op korte termijn een beslissing zal moeten nemen om het personeelsbestand fors in te krimpen, omdat zij niet herverzekerd is voor de Ziektewet en omdat het doorbetalen van een extra jaarsalaris zonder dat daar werkzaamheden tegenover staan werkgeefster onevenredig zwaar belasten).
4.5.4.
Het Uwv is voorts buiten het kader van artikel 25, negende lid, van de Wet WIA getreden door in de door de arbeidsdeskundige beschreven te verwachten toekomstige situatie een reden te zien om geen loonsanctie op te leggen. Wat de arbeidsdeskundige in zijn rapport van 18 december 2012 had vermeld kon immers niet worden aangemerkt als een deugdelijke grond voor het te late en te trage optreden van werkgeefster gedurende de arbeidsongeschiktheid van werknemer voorafgaande aan de beoordeling van de
WIA-aanvraag.
4.6.
Het Uwv wordt niet gevolgd in zijn betoog dat het verlengen van het tijdvak waarin werkgeefster aan appellant tijdens arbeidsongeschiktheid loon moet betalen, zou neerkomen op het opleggen van een punitieve sanctie. Gesteld noch gebleken is dat werkgeefster in de onmogelijkheid verkeerde om na de WIA-aanvraag van appellant zich in te zetten voor zijn re-integratie en binnen de in zijn situatie van haar te vergen re-integratie-inspanningen de geconstateerde tekortkoming te herstellen.
4.7.1.
Uit 4.1.1 tot en met 4.6 volgt dat het Uwv ten onrechte van het opleggen van een loonsanctie aan werkgeefster heeft afgezien. Artikel 25, elfde lid, van de Wet WIA staat eraan in de weg dat het Uwv alsnog tot het opleggen van een loonsanctie beslist. In verband met de in 1.5 genoemde aansprakelijkstelling wordt geoordeeld dat het nalaten van het Uwv jegens appellant onrechtmatig is.
4.7.2.
Voor deze procedure heeft de eerste volzin van 4.7.1 tot gevolg dat zowel de aangevallen uitspraak als het bestreden besluit moeten worden vernietigd. De Raad zal het besluit van 23 januari 2013 herroepen voor zover daarbij niet is beslist tot het opleggen van een loonsanctie aan werkgeefster.
5. Er is aanleiding het Uwv te veroordelen in de kosten van appellant. De kosten van rechtsbijstand worden begroot op € 496,- in bezwaar, € 992,- in beroep en € 496,- in hoger beroep, in totaal € 1.984,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 27 juni 2013;
- herroept het besluit van 23 januari 2013 voor zover daarbij niet is beslist tot het opleggen van een loonsanctie en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 27 juni 2013;
- veroordeelt het Uwv in de kosten van appellant tot een bedrag van € 1.984,-;
- bepaalt dat het Uwv aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 162,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door M. Greebe als voorzitter en J.S. van der Kolk en
A.T. de Kwaasteniet als leden, in tegenwoordigheid van H.J. Dekker als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 maart 2016.
(Getekend) M. Greebe
(Getekend) H.J. Dekker