Uitspraak
12/5236 MAW, 15/5299 MAW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van
8 augustus 2012, 11/9275 en 12/1092 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Minister van Defensie (appellant)
[Betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
de Staat der Nederlanden, ministerie van Veiligheid en Justitie (Staat)
PROCESVERLOOP
De Raad heeft in het geding tussen partijen een tussenuitspraak gedaan op 5 juni 2014, 12/5236 MAW-T, ECLI:NL:CRVB:2014:3134.
Om het gebrek in het bestreden besluit te herstellen heeft appellant op 22 augustus 2014 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen.
De gemachtigde van betrokkene heeft hierop bij brief van 14 oktober 2014 zijn zienswijze gegeven.
Naar aanleiding van het verzoek van betrokkene om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn door de bestuursrechter heeft de Raad de Staat der Nederlanden (ministerie van Veiligheid en Justitie) als partij aangemerkt.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 november 2015. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.A.W.C. Naalden. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. J.P. Arts.
OVERWEGINGEN
1. Aan de tussenuitspraak en aan de gedingstukken ontleent de Raad de volgende van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Betrokkene is sinds 31 oktober 1994 als militair in dienst bij de Koninklijke marechaussee (Kmar). In december 1999 is hij bevorderd tot wachtmeester der eerste klasse. In september 2004 is hij gedetacheerd bij de Dienst Speciale Interventie (DSI) van het Korps landelijke politiediensten (Klpd). Betrokkene was (vervolgens) aangewezen voor het volgen van de Hogere Onderofficiers Vorming Koninklijke Marechaussee 2006 (HOOV). Bij besluit van 21 augustus 2006 is hij echter van het volgen van deze opleiding ontheven omdat operationele redenen dat niet toelieten. Hierbij is het volgende opgemerkt: “Zodra de situatie verandert en u wel beschikbaar bent om een langdurige opleiding te volgen wijs ik u aan voor deelname aan de HOOV Kmar. Teneinde u, ten opzichte van uw collega’s die de HOOV Kmar 2006 4e periode hebben gevolgd, noch in een voordelige noch in een nadelige positie te brengen bepaal ik het volgende. Nadat u de HOOV Kmar met goed gevolg heeft voltooid en aan u een functie in de naasthogere rang is toegewezen, wordt u voor wat betreft uw ervaringsopbouw in een gelijke positie gebracht als ware u per 1 januari 2007 bevorderd tot opperwachtmeester. Teneinde u in dit geval in financiële zin te compenseren zal ik de periode vanaf 1 januari 2007 tot uw feitelijke aanvangsdatum functievervulling in de naasthogere rang zodanig financieel administratief stellen als ware het dat u gedurende die periode de rang bekleedde van opperwachtmeester.”
1.2.
Op 25 september 2007 heeft betrokkene een rekestformulier ingediend bij appellant waarin hij verzoekt hem per 1 september 2004, de datum waarop zijn werkzaamheden bij het Klpd aanvingen, te bevorderen tot opperwachtmeester.
1.3.
Bij besluit van 1 november 2010 is betrokkene als reactie op het rekest bericht dat aan de in het onder 1.1 vermelde besluit van 21 augustus 2006 vervatte toezegging om onverklaarbare reden nooit uitvoering is gegeven. Betrokkene wordt daarom alsnog met terugwerkende kracht tot 1 januari 2007 bevorderd tot opperwachtmeester (OW). Het verzoek om verdere terugwerkende kracht tot 1 september 2004 wordt afgewezen omdat betrokkene zich in 2004 niet daadwerkelijk heeft gemeld voor het volgen van de HOOV. Betrokkene heeft bij bezwaarschrift van 2 december 2010, door appellant ontvangen op 3 december 2010, bezwaar gemaakt tegen het besluit van 1 november 2010. Bij beslissing op bezwaar van
10 januari 2012 (bestreden besluit) heeft appellant het besluit van 1 november 2010 gehandhaafd op grond van de overweging dat betrokkene tegen het besluit van
21 augustus 2006 geen rechtsmiddelen heeft aangewend, zodat dit besluit rechtens onaantastbaar is geworden en geen sprake is van nieuwe feiten en omstandigheden die tot heroverweging nopen.
1.4.
De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het bestreden besluit vernietigd en appellant opgedragen een nieuw besluit te nemen.
2. De Raad heeft in zijn tussenuitspraak, net als de rechtbank, geoordeeld dat de - hiervoor onder 1.1 geciteerde - passage in het besluit van 21 augustus 2006 niet meer dan een toezegging behelst over financiële compensatie voor de ontheffing van de opleiding in 2006. Over bevordering als zodanig is daarbij nog niets beslist. Niet gezegd kan worden dat betrokkene door geen rechtsmiddel aan te wenden tegen het besluit van 21 augustus 2006 heeft berust in het feit dat hij niet eerder dan 1 januari 2007 voor bevordering tot OW in aanmerking zou komen. Bij het bestreden besluit is ten onrechte een (meer) inhoudelijke beslissing op het bezwaar achterwege gebleven. In het bijzonder is ten onrechte geen aandacht besteed aan de stelling van betrokkene dat hij zich in 2004 voor detachering bij het Klpd beschikbaar heeft gesteld op een indringend verzoek van de luitenant-kolonel K, dat door overwegingen van dienstbelang was ingegeven. Daarmee samenhangend zou betrokkene zich toen niet voor het volgen van de HOOV hebben aangemeld. De Raad heeft appellant opgedragen om binnen acht weken na de verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in het bestreden besluit te herstellen met inachtneming van hetgeen de Raad heeft overwogen.
3.1.
Bij zijn nieuwe beslissing op bezwaar van 22 augustus 2014 heeft appellant op basis van verklaringen van de destijds betrokken leidinggevenden geconcludeerd dat de detachering bij het Klpd op vrijwillige basis was. Er is geen onvoorwaardelijke, ondubbelzinnige en voldoende concrete toezegging gedaan dat eventuele schade in de loopbaan zou worden gecompenseerd. Het gevolg van de keuze van betrokkene, dat hij niet met terugwerkende kracht tot 1 september 2004 wordt bevorderd tot OW, dient voor zijn rekening te blijven, aldus appellant.
3.2.
In zijn reactie van 14 oktober 2014 heeft de gemachtigde van betrokkene verwezen naar zijn eerder ingebrachte standpunten.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Uit de thans beschikbare informatie maakt de Raad op dat in 2004 voor betrokkene een mogelijkheid bestond om, op basis van zijn HAVO vooropleiding, als wachtmeester der eerste klasse vervroegd te opteren voor de HOOV. Lichtinggenoten van betrokkene die in januari 2004 met de HOOV van start gingen, zijn reeds medio 2004 bevorderd en geplaatst op een functie op OW-niveau. Betrokkene is echter in die periode door zijn leidinggevenden gevraagd deel te nemen aan het project BBE-SIE, de voorloper van de DSI; deelname daaraan viel niet te combineren met de HOOV. Betrokkene is op dit verzoek ingegaan en is per
1 september 2004 gedetacheerd bij de (voorloper van de) DSI. Hij heeft zich toen, in de
- achteraf onjuist gebleken - veronderstelling dat het project voor hem één jaar zou duren, laten inplannen voor de HOOV 2006/3, die in de tweede helft van 2006 van start zou gaan. Op verzoek van zijn toenmalige commandant V is hij vervolgens bij het hiervoor, onder 1.1, genoemde besluit van 21 augustus 2006 omwille van operationele noodzaak ontheven van het volgen van deze opleiding.
4.2.
Op de vraag of de detachering bij het Klpd vanaf september 2004 op vrijwillige basis was of dat betrokkene min of meer de opdracht heeft gekregen om deel te nemen aan het BBE-SIE project, heeft de toenmalige leidinggevende K bij e-mail van 16 april 2014 geantwoord dat lidmaatschap van organisaties als BBE-SIE en DSI altijd op vrijwillige basis is. Personen die om wat voor reden dan ook geen deel meer willen uitmaken van de eenheid worden direct van alle verplichtingen ontheven. Van een opdracht zijnerzijds aan betrokkene is geen sprake geweest. Wel herinnert K zich dat het onderwerp destijds al speelde en betrokkene
bezighield. K zegt hierover: “Ik zal hem ongetwijfeld hebben meegedeeld dat hij op mijn volledige steun zou kunnen rekenen bij het eventueel aankaarten van deze situatie; echter (zoals ik altijd doe in dit soort zaken) zonder enige toezegging”. V, de toenmalige directe commandant van betrokkene, heeft bij e-mails van 16 en 22 april 2014 de door K gegeven situatieschets onderschreven. Er was destijds een groot defensie- (en ook nationaal) belang dat de opbouw van deze specialistische eenheid goed moest verlopen. Betrokkene beschikte over specifieke vaardigheden en is aangesproken op zijn loyaliteit. Van een gegeven opdracht is nimmer sprake geweest en deelname was geheel op vrijwillige basis. Na de minimale dientijd bij de BBE-SIE/DSI (waarbij verlengen van de dientijd een mogelijkheid was) is het dienstverband van betrokkene bij de DSI beëindigd. V concludeert dat hij het alleszins billijk zou vinden om betrokkene op basis van zijn inzet en loyaliteit tegemoet te komen in zijn verzoek. Op de vraag of V zich kan herinneren aan betrokkene te hebben toegezegd dat hij gelijk zou worden getrokken met zijn lichtinggenoten uit 2004, heeft V geantwoord dat hij daar geen herinnering aan heeft en dat hij net als K wil benadrukken dat hij geen uitspraken doet die niet binnen zijn mandaat liggen.
4.3.
Ter zitting van de Raad heeft betrokkene desgevraagd geantwoord dat de verklaringen van K en V geen onwaarheid bevatten. De Raad is van oordeel dat appellant deze verklaringen aan zijn nieuwe beslissing op bezwaar ten grondslag heeft mogen leggen. Naar aanleiding van de stelling van betrokkene, dat hij aan de uitlatingen van K en V het vertrouwen heeft mogen ontlenen dat hij per 1 september 2004 zou worden bevorderd, wordt geoordeeld dat - hoezeer uit de gedingstukken ook blijkt van sympathie en steun voor het standpunt van betrokkene en hoezeer betrokkene wellicht ook op die steun heeft vertrouwd - geen sprake is geweest van een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezegging, gedaan door het tot beslissen bevoegde orgaan, zoals volgens vaste rechtspraak vereist is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel (uitspraak van 19 november 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK4735). Er is geen aanleiding om te oordelen dat appellant niet heeft mogen weigeren om betrokkene per 1 september 2004 te bevorderen tot OW.
4.4.
Op grond van wat in de tussenuitspraak is overwogen, in samenhang met het overwogene onder 4.1 tot en met 4.3, komt de Raad tot het volgende oordeel. De aangevallen uitspraak komt voor bevestiging in aanmerking. Het beroep tegen het nieuwe besluit van 22 augustus 2014 moet ongegrond worden verklaard.
5. Betrokkene heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
5.1.
Of die redelijke termijn is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat daarbij van belang zijn de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene.
5.2.
Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 26 januari 2009 (ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009), is de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen.
5.3.
In een geval als dit, waarin na een vernietiging door de rechtbank van een beslissing op bezwaar eerst na een tussenuitspraak van de Raad het gebrek in dat besluit wordt hersteld, wordt de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig aan het bestuursorgaan toegerekend. Indien echter in de loop van de hele procedure een of meer keren sprake is geweest van een langere behandelingsduur bij een rechterlijke instantie dan gerechtvaardigd, dan komt de periode waarmee de behandelingsduur is overschreden niet voor rekening van het bestuursorgaan maar voor rekening van de Staat. Van een te lange behandelingsduur bij de rechter is geen sprake als de periode van het instellen van beroep bij de rechtbank tot de tussenuitspraak van de hoger beroepsrechter ten hoogste drie en een half jaar heeft geduurd en de hoger beroepsrechter vervolgens binnen één jaar na ontvangst van de mededeling van het bestuursorgaan van de wijze waarop de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken zijn hersteld, einduitspraak doet (uitspraak van 7 maart 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2978).
5.4.
Het bezwaarschrift van betrokkene is door appellant op 3 december 2010 ontvangen. Vanaf die datum tot aan deze uitspraak zijn vijf jaar en ongeveer een halve maand verstreken.
5.5.
De eerste beslissing op bezwaar dateert van 10 januari 2012. Tot aan de uitspraak van de rechtbank van 8 augustus 2012 is minder dan anderhalf jaar verstreken. Bij die uitspraak heeft de rechtbank het besluit vernietigd. De Raad heeft op 5 juni 2014, dus binnen drie en een half jaar na het beroep tegen het bestreden besluit, de tussenuitspraak gedaan. Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft appellant het besluit genomen van 22 augustus 2014, per fax ontvangen door de Raad op 28 augustus 2014. Vervolgens heeft de Raad na een jaar en ongeveer vier maanden einduitspraak gedaan. Daarmee heeft de Raad de toegestane behandelingsduur voor een einduitspraak na ontvangst van de mededeling van het herstel van gebreken met vier maanden overschreden; deze overschrijding is aan de Raad toe te rekenen. Wat de overige tijdvakken betreft, waarbij de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig aan het bestuursorgaan wordt toegerekend, is er geen grond om te oordelen dat vertraging is opgetreden die in redelijkheid niet aan appellant maar aan betrokkene moet worden toegerekend. De overschrijding van de redelijke termijn in de bestuurlijke fase met ruim een half jaar komt daarmee volledig voor rekening van appellant.
5.6.
In beginsel is een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden (uitspraak van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009). Er is geen aanleiding om daarover in dit geval anders te oordelen. De overschrijding leidt derhalve tot een vergoeding van immateriële schade aan betrokkene van € 1.000,- voor de bestuurlijke fase en € 500,- voor de rechterlijke fase. De Raad zal appellant, onderscheidenlijk de Staat (ministerie van Veiligheid en Justitie), daartoe veroordelen.
5.7.
Ter voorlichting van partijen wordt nog opgemerkt dat het bedrag van € 1.260,- aan dwangsom wegens niet tijdig beslissen op het bezwaar, dat appellant bij besluit van
20 februari 2012 aan betrokkene heeft toegekend, niet in mindering komt op de door appellant verschuldigde schadevergoeding, nu die dwangsom niet het karakter heeft van een schadevergoeding, maar van een prikkel om tijdig te beslissen.
6. Er is aanleiding om appellant met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep. Deze worden met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op 3,5 procespunt à
€ 490,-, derhalve op € 1.715,- wegens beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 22 augustus 2014 ongegrond;
- veroordeelt appellant tot betaling aan betrokkene van een vergoeding van schade tot een
bedrag van € 1.000,-;
- veroordeelt de Staat (het ministerie van Veiligheid en Justitie) tot betaling aan betrokkene
van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 500,-;
- bepaalt dat van appellant een griffierecht wordt geheven van € 466,-;
- veroordeelt appellant in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 1.715,-.
Deze uitspraak is gedaan door K.J. Kraan als voorzitter en C.H. Bangma en
J.A.M. van den Berk als leden, in tegenwoordigheid van B. Fotchind als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 december 2015.
(getekend) K.J. Kraan
(getekend) B. Fotchind