Uitspraak
13/271 AW, 13/272 AW
Datum uitspraak: 15 januari 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van
22 november 2012, 11/3059 en 12/1816 (aangevallen uitspraak)
22 november 2012, 11/3059 en 12/1816 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Albrandswaard (college)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Namens het college heeft mr. M.W.J.A. van der Molen-Platenburg, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 november 2014. Appellant is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. Van der Molen-Platenburg, ing. D.A. Mol en W. Verbeeke.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant is op 1 mei 2001 in dienst getreden bij de gemeente Albrandswaard. Per
1 mei 2006 is hij aangesteld in de functie van [functie 1].
1.2.
In 2007 heeft Capra op verzoek van het college een onderzoek verricht naar geconstateerde kasverschillen bij de kas van de afdeling Publiekszaken. Op 14 maart 2007 heeft Capra een rapport uitgebracht, waarin onder meer aanbevelingen zijn opgenomen ter verbetering van de kasprocedure.
1.3.
Op 1 mei 2007 is een beoordeling vastgesteld over het functioneren van appellant gedurende het tijdvak 1 mei 2006 tot 1 mei 2007. Als samenvattend oordeel is de score C (voldeed aan de eisen) vermeld. In de toelichting op de beoordeling is onder meer vermeld: “Afgelopen jaar is gebleken dat [naam] nog niet altijd zaken op hun juiste waarde kan schatten. Het ontbreekt hem nog aan voldoende inlevingsvermogen over bedrijfsvoerings- en bestuurlijk gevoelige zaken. Voorbeelden hiervan zijn de telefonische bereikbaarheid en de kasverantwoording. Nu het gevraagde kas4all is aangeschaft zal [naam] in de toekomst verantwoordelijk worden gehouden voor een juiste kasverantwoording.”
1.4.
Op 5 oktober 2009 heeft de leidinggevende van appellant, M, een beoordeling opgesteld over het functioneren van appellant gedurende het tijdvak 1 mei 2007 tot 1 oktober 2009. Daarin is het advies opgenomen om appellant, gelet op zijn meerwaarde voor de afdeling en de organisatie, een persoonlijke toelage van € 288,- per maand toe te kennen, zijnde het verschil tussen salarisschaal 10 en salarisschaal 10a. Conform dit advies heeft het college aan appellant bij besluit van 5 oktober 2009 met ingang van 1 september 2009 een dergelijke persoonlijke toelage toegekend.
1.5.
Naar aanleiding van interimcontroles door Deloitte over de jaren 2008 en 2009 is een intern onderzoek verricht naar de verwerking van contante gelden bij de afdeling Publiekszaken. In het rapport hierover van 20 september 2010 is vermeld dat de kasprocedure dateert van 2002 en verouderd is. Verder zijn in het rapport diverse tekortkomingen opgesomd met betrekking tot de naleving van de kasprocedure en is vermeld is dat een kastekort van € 8.036,77 is ontstaan.
1.6.
Op 16 december 2010 heeft hierover een gesprek plaatsgevonden tussen appellant en M. Volgens het door M hiervan opgestelde verslag heeft hij appellant meegedeeld dat de kasverantwoordelijkheid bij appellant wordt weggehaald en dat hij het voornemen heeft de persoonlijke toelage van appellant met ingang van 1 januari 2011 in te trekken. Verder heeft M aan appellant te kennen gegeven dat hij geen volledig vertrouwen meer in hem heeft en dat hij met appellant wil bezien hoe de samenwerking kan worden beëindigd.
1.7.
Bij besluit van 10 januari 2011 heeft het college, voor zover van belang, de aan appellant toegekende persoonlijke toelage met toepassing van artikel 3:7:8, tweede lid, van de Collectieve arbeidsvoorwaardenregeling en uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO) met ingang van 1 januari 2011 ingetrokken. Het college heeft het daartegen gemaakte bezwaar bij besluit van 16 juni 2011 (bestreden besluit 1) ongegrond verklaard.
1.8.
Op 20 januari 2011 heeft M met appellant gesproken over beëindiging van het dienstverband en een daarbij te treffen ontslagregeling. Vervolgens heeft het college bij brief van 21 februari 2011 aan appellant een aanbod voor een minnelijke ontslagregeling gedaan. Dit aanbod heeft appellant niet aanvaard.
1.9.
Na een gesprek op 16 mei 2011 heeft M aan appellant bij brief van 25 mei 2011 onder meer meegedeeld dat zijn vertrouwen in hem met name op financieel vlak ernstig is geschonden en dat hij daarom uit zijn financiële taken is ontheven. Verder heeft M meegedeeld dat appellant zijn overige taken als coördinator vooralsnog normaal moet blijven uitvoeren. Appellant heeft hier bij brief van 16 juni 2011 op gereageerd. Daarbij heeft appellant de vraag opgeworpen in hoeverre het vertrouwen in hem is opgezegd. Verder heeft appellant onder meer kritiek geuit op de wijze waarop taken bij hem zijn weggehaald en op het personeelsbeleid dat M voert.
1.10.
Bij brief van 30 september 2011 (lees: 30 augustus 2011) heeft het college aan appellant het voornemen kenbaar gemaakt om hem met ingang van 1 maart 2012 te ontslaan op grond van artikel 8:8 van Pro de CAR/UWO. Nadat appellant over dit voornemen op 12 september 2011 zijn zienswijze had gegeven, heeft het college bij brief van 11 oktober 2011 een voorstel voor een minnelijke regeling gedaan, inhoudende plaatsing in de bovenformatieve functie [functie 2] naar de gemeente [gemeente], met als doel indiensttreding op termijn bij die gemeente. Appellant is op dit aanbod niet ingegaan.
1.11.
Bij besluit van 1 november 2011 heeft het college appellant met ingang van 3 mei 2012 ontslag verleend op grond van artikel 8:8 van Pro de CAR/UWO wegens een verstoorde arbeidsverhouding. Daarbij is aan appellant een garantie toegekend op een ontslaguitkering overeenkomstig de Werkloosheidswet alsmede een aanvullende en na-wettelijke uitkering als bedoeld in de paragrafen 5 en 6 van hoofdstuk 10d van de CAR/UWO.
1.12.
Bij brief van 9 januari 2012 heeft appellant aan het college een brief verzonden met als onderwerp “melding vermoeden misstanden”. Het college heeft appellant bij brief van
19 januari 2012 meegedeeld dat de melding geen betrekking heeft op misstanden in de zin van de gemeentelijke klokkenluidersregeling en dat de melding daarom niet als zodanig in behandeling zal worden genomen.
1.13.
Het college heeft het bezwaar tegen het besluit van 1 november 2011 bij besluit van
20 maart 2012 (bestreden besluit 2) ongegrond verklaard.
1.14.
Op 20 maart 2012 heeft appellant een melding gedaan bij de Commissie Klokkenluiders Gemeentelijke Overheid. Bij beslissing van 23 april 2012 heeft deze commissie de melding niet-ontvankelijk verklaard. Daarbij is onder meer in aanmerking genomen dat de melding vooral een rechtspositioneel geschil betreft, waaruit een verstoorde arbeidsrelatie blijkt.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen bestreden besluit 1 en bestreden besluit 2 ongegrond verklaard.
3. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Persoonlijke toelage
3.1.
Op grond van artikel 3:7:8, eerste lid, van de CAR/UWO kan aan de ambtenaar die het maximum van de voor hem geldende schaal heeft bereikt, door het college een toelage worden toegekend, wanneer daartoe op grond van buitengewone bekwaamheid, geschiktheid en ijver aanleiding bestaat. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat de toelage wordt ingetrokken, indien de gronden waarop de toelage werd toegekend niet meer aanwezig zijn, tenzij het college van oordeel is dat er omstandigheden zijn om de toelage geheel of gedeeltelijk te handhaven.
3.2.
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat, mede gezien de op 5 oktober 2009 opgestelde beoordeling, de aan appellant toegekende persoonlijke toelage zijn grondslag vindt in
artikel 3:7:8, eerste lid, van de CAR/UWO. Dat, zoals appellant heeft aangevoerd, de aanleiding voor het opmaken van die beoordeling mede was gelegen in zijn door hem bij het college gemelde forse alimentatieverplichtingen, doet daar niet aan af. Daarom moet worden beoordeeld of de intrekking met toepassing van artikel 3:7:8, tweede lid, van de CAR/UWO in rechte stand kan houden.
3.3.
Niet in geschil is dat appellant vanwege zijn functie van [functie 1] verantwoordelijkheid droeg voor het kasbeheer. Evenmin is geschil is dat op
1 september 2010 een kastekort bestond van € 8.036,77 en dat binnen de afdeling Publiekszaken de geldende kasprocedure niet volledig werd nageleefd. Zo werden de opgestelde kasstaten niet steeds, zoals was voorgeschreven, afgetekend door de dienstdoende kassier. De Raad volgt appellant niet in zijn standpunt dat deze ondertekening, nu achteraf kan worden vastgesteld welke medewerker de desbetreffende dag heeft ingelogd op het kassysteem, in wezen een overbodige handeling is. Daarbij wijst de Raad erop dat appellant ter zitting heeft verklaard dat het soms voorkwam dat in de loop van de dag het beheer van de kas door een medewerker aan een collega werd overgedragen en dat in het kader van deze overdracht geen aparte kasstaat werd opgemaakt. Er werd dan alleen aan het einde van de dag een kasstaat opgemaakt door de medewerker die het laatst de kas had beheerd, aldus appellant. Vastgesteld moet worden dat in dergelijke gevallen geen sprake was van een adequate controle op het kasbeheer. Appellant kan in zoverre worden gevolgd dat het college heeft nagelaten om de aanbevelingen die zijn vermeld in het rapport van Capra van 14 maart 2007, tijdig en volledig door te voeren. Dit ontsloeg appellant echter niet van zijn uit zijn functie voortvloeiende verantwoordelijkheid om concrete voorstellen te doen tot verbetering van de naleving van de kasprocedure en tot verbetering van die procedure als zodanig. Hetgeen appellant in dit verband naar voren heeft gebracht, kan niet tot een ander oordeel leiden. Vastgesteld moet worden dat appellant heeft nagelaten om dergelijke voorstellen te doen.
3.4.
Gezien het voorgaande heeft het college zich niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat van een situatie van buitengewone bekwaamheid, geschiktheid en ijver geen sprake meer was. Verder heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen sprake was van omstandigheden om de toelage geheel of gedeeltelijk te handhaven. Dit betekent dat de intrekking van de toelage in rechte stand kan houden.
3.5.
Uit hetgeen is overwogen onder 3.1 tot en met 3.4 volgt dat het hoger beroep op dit onderdeel niet slaagt.
Ontslag op andere gronden
3.6.
De Raad is met de rechtbank en het college, en anders dan appellant, van oordeel dat ten tijde van de ontslagverlening sprake was van een zodanig verstoorde arbeidsverhouding dat een vruchtbare samenwerking tussen partijen niet meer mogelijk was. Appellant heeft in zijn brief van 16 juni 2011 iedere verantwoordelijkheid voor de tekortkomingen bij het beheer van de publiekskas van de hand gewezen en heeft daarnaast uitgebreide kritiek geuit op het functioneren van M als leidinggevende van de afdeling Publiekszaken. Deze kritiek had onder meer betrekking op de toepassing door M van het loopbaanbeleid en het beloningsbeleid ten aanzien van diverse medewerkers. Tijdens het zienswijzegesprek op 12 september 2011 heeft appellant zijn kritiek gehandhaafd. Verder heeft appellant zich onder meer gewend tot de Ondernemingsraad en de Commissie Klokkenluiders Gemeentelijke Overheid. De Raad is van oordeel dat het appellant op zichzelf vrijstond om kritiek te leveren op het functioneren van zijn leidinggevende, maar dat de wijze waarop appellant dit heeft gedaan, in samenhang met zijn houding ten aanzien van het beheer van de publiekskas, ertoe heeft geleid dat handhaving van appellant in zijn functie niet meer mogelijk was en voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het college kon worden verlangd.
3.7.
Vervolgens houdt partijen verdeeld of het college heeft mogen volstaan met de toekenning van een aanvullende en na-wettelijke uitkering op grond van artikel 10d:4 van de CAR/UWO. Een dergelijke uitkering is alleen dan onvoldoende, als komt vast te staan dat het bestuursorgaan een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid, of als een uitkering op dat niveau gezien de omstandigheden van het geval niet redelijk kan worden geacht.
3.8.
Na het uitbrengen van het interne rapport van 20 september 2010 over de kasprocedure heeft M met appellant over dit rapport gesproken op 16 december 2010 en 20 januari 2011. Uit de door M van deze gesprekken gemaakte verslagen blijkt dat in ieder geval het gesprek op 20 januari 2011 uitsluitend was gericht op beëindiging van de samenwerking met appellant, zonder dat bij deze gesprekken het bieden van een verbetertraject aan de orde is geweest. Dit laatste had in de gegeven omstandigheden wel voor de hand gelegen. Het is niet onbegrijpelijk dat appellant is overvallen door deze opstelling. Uit de brief van M van 25 mei 2011 moet worden afgeleid dat op dat moment beëindiging van het dienstverband niet (meer) aan de orde was en dat M toen van appellant verwachtte dat hij zijn functie van [functie 1], met uitzondering van de daarbij behorende financiële taken, vooralsnog zou blijven uitoefenen. Appellant is zich na deze brief echter dusdanig gaan opstellen dat de arbeidsverhouding gaandeweg ernstig verstoord is geraakt, waarbij wordt verwezen naar hetgeen onder 3.6 is overwogen. Anders dan appellant heeft betoogd, kan niet worden geconcludeerd dat het ontstaan en voortbestaan van de verstoorde verhouding in overwegende mate aan het college is te wijten. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het college mocht volstaan met toekenning van een aanvullende en na-wettelijke uitkering en niet gehouden was een zogenoemde plus toe te kennen.
3.9.
Uit hetgeen is overwogen onder 3.6 tot en met 3.8 volgt dat het hoger beroep ook op dit onderdeel niet slaagt.
Slotoverwegingen
4.1.
Uit 3.5 en 3.9 volgt dat de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt.
4.2.
Appellant heeft verzocht het college te veroordelen tot vergoeding van schade. Dit verzoek wordt in verband met het overgangsrecht in artikel IV van de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (31 januari 2013, Stb 2013, 50) beoordeeld met toepassing van artikel 8:73 (oud) van de Algemene wet bestuursrecht.
4.3.
Bij de toepassing van dit voorschrift kan alleen schade worden vergoed die het gevolg is van een vernietigd en dus onrechtmatig besluit. Van dergelijke schade is, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, geen sprake. Het verzoek om schadevergoeding zal daarom worden afgewezen.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af.
Deze uitspraak is gedaan door E.J.M. Heijs als voorzitter en J.J.A. Kooijman en
R.P.Th. Elshoff als leden, in tegenwoordigheid van S.W. Munneke als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2015.
(getekend) E.J.M. Heijs
(getekend) S.W. Munneke